учебный год 2023 / ТГП2
.pdfчить премьер-министром лидера парламентского большинства, л возникает ситуация так называемого сожительства президента и правительства. В этой ситуации президент политически относительно "слаб", но правительство тем не менее вынуждено учитывать позицию президента.
Так, во Франции президент и в ситуации "сожительства" остается важной политической фигурой, сохраняющей самостоятельные полномочия. Он является верховным главнокомандующим, принимает решение о проведении референдума, а главное — издает регламентарные акты по вопросам, которые не могут быть предметом законодательства. Правда, регламентарные акты контрасигнуются премьер-министром и в случае необходимости — ответственными министрами. Так что можно говорить, что регламентарные акты издаются правительством с учетом позиции президента. Как бы то ни было, в период "сожительства" президент и правительство вынуждены учитывать интересы друг друга1.
Для смешанной республики характерно то, что президент и парламентское большинство (если они политические оппоненты) могут конкурировать при формировании правительства. Премьер-министра назначает президент, но реально премьером может стать лишь тот, кто получит поддержку нижней палаты. Президент не обязан назначать премьером представителя парламентского большинства, но нижняя палата вправе не одобрить программу правительства или выразить ему недоверие. В обоих случаях премьер-министр обязан подать президенту заявление об отставке правительства. Но в ответ президент вправе, не приняв отставку, один раз распустить нижнюю палату парламента и назначить новые выборы.
Так, во Франции президент вправе досрочно распустить нижнюю палату, если она отвергнет кандидатуру премьер-министра, назначенного президентом, или примет резолюцию порицания правительства. Тем самым президент вынесет свой спор с парламентом на суд народа. Но вновь избранную нижнюю палату в течение одного года нельзя распустить ни по каким основаниям. И если народ изберет новый состав нижней палаты с прежним партийным большинством и это большинство примет резолюцию порицания, то президент будет вынужден принять отставку правительства и назначить премьером представителя парламентского большинства. Ибо нижняя палата одобрит только то правительство, которое представ-
См.: Энтпин Л. М. Разделение властей: опыт современных государств. С 124—128.
606 Раздел VII. Государство: сущность, понятие, структура, функции
ляет парламентское большинство, а распустить палату президент уже не имеет права. Реально президент может распустить нижнюю палату в связи со спором по вопросу о правительстве лишь тогда, когда он избран на свой пост после парламентских выборов. В этом случае есть вероятность того, что в новом составе нижней палаты оппозиция президенту не получит абсолютного большинства.
Если в смешанной республике президент и парламентское большинство не находятся в оппозиции друг другу, то складывается "партийная" власть, в рамках которой главную роль играет президент. Если же они стоят в оппозиции друг другу, то возникает специфический вариант разделения властей на законодательную и исполнительную. При этом исполнительную власть осуществляют президент и правительство, которое ответственно перед парламентом, но в то же время оно вынуждено учитывать позицию президента. В таком варианте разделения властей правительство находится в существенно меньшей зависимости от парламента, чем правительство в парламентарных странах.
Россия по Конституции 1993 г. похожа на смешанную республику1, но у российского
Президента существенно больше полномочий, чем, например, у французского. Президент Российской Федерации — это прежде всего конституционно-правовой институт исполнительной власти. Он обладает решающими полномочиями в сфере исполнительной власти, в сравнении с которыми фигура премьер-министра оказывается слабой и зависимой. Он формирует Правительство Российской Федерации и самостоятельно принимает решение об отставке Правительства, непосредственно руководит деятельностью важнейших федеральных министерств и ведомств, является верховным главнокомандующим. Но у Президента РФ есть конституционные полномочия, выводящие его власть за границы исполнительной власти, нарушающие баланс законодательной и исполнительной ветвей власти. Полномочия Президента в области законодательной власти включают в себя: право законодательной инициативы; право издавать указы по любым вопросам, не урегулированным законом, т. е. неподзаконные указы; право отлагательного вето в отношении федеральных законов. В совокупности эти полномочия создают конкурирующую нормотворческую компетенцию парламента и Президента.
1 О разделении властей в Российской Федерации см.: Конституция Российской Федерации: Проблемный комментарий / Отв. ред. В. А. Четвер пин. М., 1997.
Глава 4. Форма государства
607
Главное, чем отличается российская республика от смешанной, состоит в том, что Правительство РФ несет ответственность только перед Президентом. Правда, российская Конституция 1993 г. создает иллюзию парламентской ответственности Правительства. Вопервых, нижняя палата парламента — Государственная Дума — вправе дважды отклонить представленную ей Президентом кандидатуру Председателя Правительства; но если Дума отклонит кандидатуру в третий раз, то она будет распущена и Президент назначит премьер-министра без согласия Думы. Президент не вправе распускать Думу в экстраординарных ситуациях, а также в течение последних шести месяцев срока президентских полномочий; но в таких случаях Президент может, не распуская Думу, тем не менее назначать премьера вопреки позиции нижней палаты парламента. Причем Президент не обязан назначать премьер-министром того, чью кандидатуру Дума трижды отклонила; он может предлагать заведомо неприемлемые кандидатуры только для того, чтобы распустить Думу. Получается, что процедура одобрения кандидатуры премьера Думой направлена против самой нижней палаты парламента.
Во-вторых, Дума вправе выразить недоверие (или отказать в доверии) Правительству; в этом случае Президент обязан либо принять решение об отставке Правительства, либо распустить Думу. Резонно предположить, что Президент не будет отправлять в отставку сформированное им Правительство (он может сделать это и без подсказки Думы) и распустит Думу. Правда, вновь избранную Думу нельзя распускать за выражение недоверия (отказ в доверии) в течение года после ее избрания. В такой ситуации Президент будет вынужден формально принять решение об отставке Правительства. Но он может сразу же его восстановить, предложив Думе кандидатуру прежнего Председателя Правительства; если Дума, добившаяся формальной отставки Правительства, трижды отклонит эту кандидатуру, она будет распущена, а Президент формально восстановит Правительство в его прежнем составе. По меньшей мере, Президент восстановит Правительство, не распуская Думу. Так или иначе в случае конфронтации Президента и нижней палаты парламента пози-Ция последней не может реально влиять на судьбу Правительства.
Необходимо подчеркнуть, что Президент РФ вправе неоднократно распускать Думу, и при этом он не связан волей Избирателей, участвующих в выборах Думы. Поэтому нельзя
говорить, что Президент, распуская Думу, выносит свой спор
608 Раздел VII Государство: сущность, понятие, структура, функции
с Думой на суд народа. Исход выборов в Думу не предрешает судьбу Правительства, сформированного Президентом. Такое полномочие российского Президента распускать нижнюю палату независимо от воли избирателей означает, что Президент выступает в споре с Думой как судья в своем деле; следовательно, это полномочие противоправно по существу. Такого полномочия нет ни в парламентарных странах, ни в смешанной республике. В этих странах после досрочного роспуска парламента правительство формируется в соответствии с волей избирателей.
Кроме того, роспуск нижней палаты без парламентской ответственности правительства является абсурдным. Угроза роспуска вынуждает нижнюю палату парламента формально брать на себя часть ответственности за деятельность правительства, которое, в свою очередь, ответственно только перед президентом.
Таким образом, в России нет парламентской ответственности правительства; следовательно, Россию нельзя считать смешанной республикой. Но это и не президентская республика, так как предусматривается досрочный роспуск парламента. Предусматривается и отрешение Президента от должности, но эта процедура чрезмерно усложнена и выглядит нереальной. Такое несбалансированное соотношение исполнительной и законодательной ветвей власти противоречит логике разделения властей и несет в себе угрозу диктатуры.
§ 3. Государственный (политический) режим
Понятие "государственный режим" объясняет способы осуществления государственной власти. Это категория, выражающая меру и характер участия субъектов государственного общения (граждан или подданных, социальных групп, общественных объединений) в формировании и осуществлении государственной власти.
Различаются режимы демократические и авторитарные (диктаторские).
Демократия в современном смысле этого понятия означает формально равное участие полноправных граждан в фор" мировании и осуществлении государственной власти. Принцип демократии — это формальное равенство в политике, формальное равенство политических идеологий и объединений, партий, формально равная для всех субъектов государственно-правового общения возможность участвовать в формировании государственной воли.
рлава 4. Форма государства 609
Признаком современной демократии прежде всего являются политические свободы — идеологический и политический плюрализм, многопартийность, свобода выражения мнений, свобода средств массовой информации, свободы объединений, собраний и манифестаций, всеобщее и равное избирательное право, право петиций. В условиях демократии регулярно проводятся свободные выборы высших государственных органов, т. е. избираемые органы несут политическую ответственность перед избирателями. К участию в выборах допускаются все полноправные граждане и их объединения, за исключением тех, кто преследует цель свержения демократического режима и установления диктатуры, а также иные антиправовые цели.
Принято различать непосредственную (прямую) и представительную формы демократии. Представительной демократией называют осуществление государственной власти демократически избираемыми представителями народа. По существу, представительная
демократия — это и есть демократия в современном смысле. В современном демократическом государстве власть осуществляется не народом, а "от имени народа" и формально "для народа", "в интересах народа". Причем демократические выборы — это не прямая демократия, а необходимая предпосылка и процедура представительной демократии.
В демократическом государстве легитимность (рационально-правового типа) обеспечивается представительным характером высших органов государственной власти. "Представительный" не значит обладающий прерогативой нормотворчества. Однако демократия предполагает, что основные нормотвор-ческие (законотворческие) полномочия принадлежат представительным органам. Представительными являются не только коллегиальные, но и единоличные органы государственной власти. Однако между ними есть различие. Единоличный орган (избираемый народом президент) является представителем большинства избирателей, участвовавших в выборах. В коллегиальных же представлены и меньшинства. Правда, и в коллегиальных органах, например парламенте, представители большинства могут игнорировать интересы меньшинства (фактически это вопрос политической культуры общества).
Непосредственная демократия ("прямое народоправие") означает принятие политических решений, непосредственное осуществление государственной власти всей совокупностью Полноправных граждан или их большинством (в данном контексте "народ" — это совокупность полноправных граждан). Такая форма демократии характерна для государства типа
610
Раздел VII. Государство: сущность, понятие, структура, функции
античного полиса (гражданской общины), т. е. для исторически неразвитой государственности республиканской формы при относительно малой численности населения, проживающего на малой территории. Признаком прямой демократии является народное собрание, в котором участвуют все полноправные граждане. Прямая демократия не характерна для современного территориального государства и возможна скорее как форма местного самоуправления.
Элементы прямой демократии сохранились, например, в некоторых швейцарских кантонах (субъектах федерации, федеративного государства), в которых раз в году проводится собрание граждан, имеющих право голоса. Такое собрание открытым голосованием принимает решения по вопросам компетенции кантона и выбирает должностных лиц кантона. Но даже в таких кантонах действуют кантональные парламенты. В других швейцарских кантонах и на уровне федерации существует только представительная и так называемая полупрямая демократия. Последняя означает, вопервых, право на референдум по инициативе народа: правительство представляет народу все намеченные законопроекты, и в случае инициативы определенного числа граждан законопроект или закон, принятый парламентом, но еще не вступивший в силу, выносится на референдум. Во-вторых, "полупрямая демократия" гарантирует права на законодательную и конституционную инициативу народа: население кантона путем сбора необходимого количества подписей может потребовать изменения или отмены существующего закона либо принятия нового закона; также население может потребовать изменения конституции кантона. На уровне федерации действует только право на конституционную инициативу народа.
Авторитаризм означает такой способ публично-властного, государственного управления общественными отношениями, при котором сигналы обратной связи, показывающие реакцию общества на управление, блокируются и не воспринимаются организацией
власти. Ибо сама авторитарная организация власти (управляющая система) перекрывает каналы распространения этих сигналов, исходящих от управляемой системы. А именно: в условиях авторитарных государственных режимов действует предварительная цензура, нет свободы выражения мнений, свободных выборов, свободы объединений и других политических свобод (либо они существенно ограничены). Здесь нет легальных оппозиционных политических партий, не контролируемых властью профсоюзов либо власть чинит препятствия деятельности оппозиционных организаций. Средства мае-
Глава 4. Форма государства
611
совой информации контролируются авторитарной властью в зависимости от меры жесткости авторитарного режима.
В XX в. можно выделить два вида авторитарных государственных режимов — прогрессивные и консервативные. Цель прогрессивных режимов — догоняющее индустриальное развитие на основе экономического принуждения (например, режим Пиночета в Чили). Консервативные режимы (например, мусульманские фундаменталистские режимы) возникают в условиях разрушения традиционного общества и представляют собой реакцию традиционно правящей политической элиты на ослабление ее господства.
Авторитарное воздействие на общество происходит независимо от воли большинства членов общества (диктатура). Любой авторитарный режим, даже самый прогрессивный, имеет вероятность успеха 50%. Это вытекает из самого смысла государственного авторитаризма. Управляющая система воздействует на управляемую, не обладая при этом информацией о результатах воздействия, имея ограниченные возможности для корректировки воздействия.
Известны менее жесткие и более жесткие авторитарные режимы. Так, любая реальная монархия означает авторитарный режим, поскольку подданные монарха в основной массе не участвуют в формировании государственной власти. Но монархический авторитарный режим опирается не только и не столько на силу, сколько на политическую традицию и убежденность подданных в легитимности режима. Если при таком режиме обеспечивается благосостояние общества (например, в современных нефтедобывающих странах Азии), то в обществе нет радикальной оппозиции режиму, и режим не прибегает к репрессиям. Наоборот, режим Пиночета в Чили — это более жесткий авторитарный режим, сопровождавшийся массовыми грубыми нарушениями прав человека.
Понятие тоталитарного режима. Жесткие авторитарные государственные режимы не следует путать с тоталитарными режимами — коммунистическим (социалистическим), на-Ционал-социалистическим, фашистским и т. д. Тоталитаризм — это не просто крайний вариант авторитаризма. Это разновидность деспотии, рецидив деспотии в XX в., в эпоху индустриального развития. Деспотия — власть, ничем не ограниченная, власть над несвободными, опирающаяся на насилие или Угрозу его применения. При тоталитаризме нет никакой свободы — политической, экономической, духовной и т. д. Тоталитаризм создает общество, основанное на внеэкономическом, т- е. чисто силовом, принуждении.
612 Раздел VII. Государство: сущность, понятие, структура, функции
В политологии понятием "политический режим" обозначаются способы осуществления политической власти независимо от ее типа. В частности, различаются режимы демократические, авторитарные и тоталитарные.
С точки зрения современной либертарной теории понятия "государственный режим" и
"политический режим" не тождественны. Тоталитарный режим не является разновидностью государственного режима. В то же время тоталитарный режим можно рассматривать как такую крайнюю форму авторитаризма, при которой уничтожается всякая свобода. В любом случае нельзя ставить в одном ряду авторитарные и тоталитарные режимы. Авторитаризм — понятие более широкое. Существует авторитаризм государственный, отрицающий (ограничивающий) политическую свободу, но допускающий свободу личную и экономическую, и авторитаризм деспотический (тоталитарный), отрицающий свободу вообще.
Интересно, что тоталитарные режимы стремятся имитировать демократию, прикрывают псевдодемократическим фасадом свою деспотическую сущность. Но при этом псевдодемократические институты (например, институты "советской демократии"), вопервых, реально не избираются, а формируются из самих функционеров власти и лиц, доказавших свою лояльность режиму. Во-вторых, даже сформированные таким способом органы не принимают никаких самостоятельных решений, а лишь формально утверждают решения, принятые институтами реальной власти.
Тоталитарные системы характеризуются следующими основными признаками:
1)внеэкономическое принуждение к труду;
2)политическое, экономическое, военное и идеологическое господство тоталитарной бюрократии (номенклатуры, партократии);
3)монолитная партия нового типа, построенная по строго иерархическому принципу (это не политическая партия в обычном смысле, а основная организационная структура в механизме тотальной власти. Аппарат этой партии составляет тоталитарная бюрократия, а ее рядовые члены — это те, кто демонстрирует особую лояльность по отношению к власти и готовы стать функционерами режима);
4)политизированная иерархическая социальная структура (положение человека в обществе определяется его местом в структуре власти, отношением к власти);
5)венчающая пирамиду тоталитарной бюрократии хариз-матическая фигура вождя, сосредоточивающего в своих рУ"
Глава 4. Форма государства
613
ках верховную политическую, экономическую, военную и идеологическую власть;
6)псевдодемократизм, имитация "народовластия" и заботы о благосостоянии народа (рабочих, трудящихся);
7)мощные следящая и карательная системы, способные обеспечить тотальный контроль; периодический массовый террор; псевдоправосудие как элемент карательной системы; фиктивность законодательства;
8)милитаризованная экономика, подчинение внутренней политики интересам военнопромышленного комплекса, агрессивная внешняя политика;
9)принудительная идеология, открытое отступление от которой карается как тяжкое преступление; мощный аппарат идеологического воздействия;
10)нагнетание путем репрессий атмосферы страха, что обеспечивает тотальное повиновение;
насаждение в обществе образа врага, что позволяет убедить часть населения в необходимости тотального контроля, репрессий, уничтожения некоторых социальных групп ("врагов народа").
Плюралистическая демократия и "народовластие". Обычно демократию объясняют как "народовластие". В этом контексте понятие "народ" не имеет этнического смысла и не совпадает с понятием "население". Имеется в виду народ как некий абстрактный субъект власти. Однако в демократическом процессе формирования и осуществления государственной власти участвует не народ как целое, а полноправные граждане и их объединения, выражающие интересы разных частей народа. В современной плюралистической демократии конкурируют политические элиты, отражающие различия и даже противоположность интересов разных социальных групп1.
История знает разные варианты участия граждан в формировании и осуществлении государственной власти. Не всегда и не везде все граждане были равноправны, обладали равной политической свободой. Да и само понятие "гражданин" исторически менялось. Так, в древних Афинах в совокупность полноправных граждан, или демос ("народ"), входили в основном весьма зажиточные торгово-ремесленные круги населения2. Для Доиндустриального и раннего индустриального общества характерно включение в совокупность граждан лишь части свободного населения, а также деление граждан на полноправных и
См.: Дзодзиев В. Проблемы становления демократического государства в России. М., 1996. С. 199—220. См.: Утченко С. Л. Политические учения Древнего Рима (III—I вв. до и- э.). М., 1977. С. 39—40.
614 Раздел VII. Государство: сущность, понятие, структура, функц
неполноправных по признакам происхождения, пола, имуще-ственного положения и т. д. В доиндустриальном обществе существовали аристократические республики, в которых только часть граждан, принадлежащая к высшему сословию (сословиям), могла претендовать на занятие высших государственны: должностей. Только в демократиях индустриального общества постепенно достигается равноправие граждан и совокупное полноправных граждан в основном совпадает с взрослым населением страны (исключая лиц, временно проживающих в стра-1 не, а также лиц, признанных недееспособными).
Термин "народовластие" в современном значении нельз понимать буквально. "Народовластие", как и "непосредствен ная власть народа", "народный суверенитет", в современно», государстве — это фикции, призванные легитимировать реальное господство политических элит. Государственная власть всегда претендует на выражение всеобщих интересов. Власть демократическая претендует на выражение воли народа. Но реально в современном демократическом государстве нет никакой "власти народа", тем более "непосредственной власти народа", а есть демократически организованная государственная власть. Строго говоря, идея народовластия и понятие народного суверенитета искажают смысл государственной власти, создают впечатление дуализма власти народа и власти государства (публично-властной организации народа).
"Эффект народовластия" в современных конституциях (например, в Конституции РФ 1993 г.) достигается следующим образом. Во-первых, народ объявляется единственным источником власти в стране и носителем некоего суверенитета (ч. 1 ст. 3 Конституции РФ); это положение признается непременным признаком демократии в смысле "народовластия"1. Во-вторых, провозглашается, что народ не только является источником власти, но и "осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и местного самоуправления" (ч. 2 ст. 3 Конституции РФ). В- третьих, референдум и свободные выборы называются высшим непосредственным выражением власти народа (ч. 3 ст. 3 Конституции РФ).
В действительности в плюралистической демократии источником власти является не народ (абстрактное коллективное целое), а большинство (часто относительное большинство) политически активных граждан, участвующих в формировании государственной власти и составляющих меньшинство на-
1 См.: Дзодзиев В. Проблемы становления демократического государства в России. С. 198; Ковлер А. И. Кризис демократии? (Демократия на рубеэке XXI века). М., 1997. С. 22.
Глава 4. Форма государства 615
рода1. На выборах высших органов государственной власти конкурируют партии, за которыми стоят организованные группы, каждая из которых представляет интересы части народа — нередко очень малой части. Побеждают на выборах партии, имеющие большие ресурсы влияния на избирателей. Электорат победившей партии обычно составляет меньшинство народа, но правящая элита всегда утверждает, что она получила власть "от народа" или "по воле народа". Между тем "любые группировки граждан остаются лишь частями народа, даже если они благодаря своей сплоченности и активности становятся влиятельной силой; и в этом случае они еще не народ и даже не его представители"2. Попутно заметим, что при тоталитарных режимах народ тоже провозглашается источником власти, а механизм тотальной власти изображается как "власть народа".
Смысл демократии не в том, что народ провозглашается источником власти, не в том, что органы государственной власти объявляют себя органами, через которые "народ осуществляет свою власть", а в том, что все полноправные граждане (их объединения, организованные группы) формально в равной мере допускаются к формированию высших органов государственной власти и тем самым — к формированию государственной воли. Формально равный доступ к власти означает свободную конкуренцию политических интересов и фактически неравную меру политического участия граждан, фактически неравное выражение государством политических интересов разных социальных групп. В обществе существует глубокое неравенство ресурсов политического влияния: есть слабоорганизованные группы с малыми ресурсами политического влияния (безработные, пенсионеры, инвалиды и т. д.) и есть олигархические группы, способные отчасти предопределять результаты выборов3. Таким образом, в современной развитой демократии в формировании и осуществлении государствен-
1 Для наиболее развитых демократических стран характерен абсентеизм — воздержание большей части избирателей от участия в выборах. В голосовании обычно участвует 20—40% населения, имеющего право голоса (народа). Это происходит потому, что интересы элит, организованных групп, реально конкурирующих на выборах, в лучшем случае безразличны для большей части избирателей. Избирательные кампании являются дорогостоящими мероприятиями, так как современных избирателей трудно убедить в том, что политические партии представляют интересы народа.
2 Государственное право Германии. Т. 1. М., 1994. С. 36.
3 См.: Четвернин В. А. Демократическое конституционное государство: введение в теорию. М., 1993. С. 53 —56.
616 Раздел VII. Государство: сущность, понятие, структура, функции
ной власти реально участвуют конкурирующие организованные группы. Поэтому вместо термина "народовластие" используется название "полиархия"1. Последнее подчеркивает, с одной стороны, что социальные группы, реально определяющие государственную власть, не совпадают со всей совокупностью граждан, с народом. С другой стороны, определяющее политическое участие не является привилегией какой-то одной группы, и в демократическом процессе конкурирует множество организованных групп.
Поскольку государство в политическом смысле — это организация верховной власти, то
"осуществление народом своей власти непосредственно" ("непосредственно" означает осуществление власти народа помимо органов государственной власти) следует считать фикцией с легитимирующей нагрузкой.
В современном государстве "народовластие" не означает "прямое народоправство". Выборы должностных лиц государства и референдум — это не разновидность прямой демократии. Это не "высшее непосредственное выражение власти народа", не осуществление верховной власти, а участие в формировании и осуществлении государственной власти.
Так, сами по себе выборы и выборность государственных органов являются атрибутом республиканской формы правления, а не демократии. О демократическом характере выборов свидетельствует то, в какой мере граждане и их объединения формально допущены к участию в выборах и в какой мере они реально могут в них участвовать. Выборы могут быть прямыми и косвенными; прямые выборы означают большую меру участия граждан в процессе формирования государственной власти, но не "прямое народоправство". Избранные гражданами депутаты формально представляют интересы своих избирателей. Но после выборов по общему правилу избиратели уже не могут оказывать влияние на решения своих представителей. Избиратели могут выразить неодобрение своим представителям только на следующих выборах. Это означает относительную независимость представительных государственных органов от избирателей, их существенную самостоятельность в принятии государственных решений.
Таким образом, выборы — это государственно-организованный процесс избрания представительных органов. Это участие в формировании государственной власти, а не осуществление "власти народа".
Референдум представляет собой волеизъявление граждан по определенному вопросу, вынесенному на всенародное го-
См.: Dahl R. A. Polyarchy. New Haven, 1971.
Глава 4. Форма государства
617
лосование. Если референдум проводится по инициативе граждан, то это — элемент "полупрямой демократии" швейцарского типа. Но и в этом случае реально можно говорить лишь об участии граждан: вопрос, выносимый на референдум, формулируется компетентным государственным органом; государство, а не народ определяет результаты референдума.
Обычно же референдум организуется не в порядке народной инициативы. Причем проведение референдума реально зависит от государственного органа, компетентного назначать референдум. Практика показывает, что такой референдум проводится лишь тогда, когда компетентный государственный орган заинтересован в проведении референдума, а вопрос референдума формулируется так, чтобы гарантировать нужный ответ.
Иначе говоря, представительная демократия предполагает, что высшие государственные органы при решении некоторых вопросов общественной и государственной жизни ссылаются на волеизъявление народа (референдум), и в этом случае они выступают как реальные представители народа.
§ 4. Территориальное устройство государства
Понятие территориального устройства государства.
Это понятие относится к территориальной организации государственной власти. Оно характеризует уровень централизации государственной власти, соотношение компетенции центральных и региональных (местных) органов государства.
Различаются две основные формы территориального устройства — унитарная и федеративная1. Унитаризм означает принципиальную централизацию, федерализм — принципиальную децентрализацию государственной власти2. Сосредоточение властных полномочий в центральных органах унитарного государства не исключает возможность относительной децентрализации государственной власти, т. е. допускает автономию некоторых частей централизованного государства. Унитарное государство, в котором есть автономные образования, — это нечто среднее между унитаризмом и федерализмом. Принципиально децентрализованное государство (федеративное государство, федерация)
— это сложносоставное государство, в котором власть рассредоточена между центральными (феде-
1 О многообразии форм территориального устройства см.: Чиркин В. Е. Элементы сравнительного государствоведения. М., 1994. С. 38—55.
О принципиальной децентрализации государственной власти см.: Ост-Ром В. Смысл американского федерализма. Что такое самоуправляющееся общество? М., 1993.
618 Раздел VII. Государство: сущность, понятие, структура, функции
ральными) органами государства и органами его составных частей. Для федеративного государства характерно двойное политическое участие граждан: во-первых, они выступают как представители всего народа, формирующие федеральные органы власти, во-вторых — как представители составных частей народа, формирующих самостоятельные региональные (местные) органы власти.
В Новое время однозначно прослеживается тенденция от абсолютистской централизации к децентрализации государственной власти. Но существуют доводы как в пользу федерализма, так и в пользу унитаризма. Например, при большой территории государства децентрализация власти обеспечивает более эффективное управление, но при этом компетенция центральных и самостоятельных региональных (местных) органов власти нередко пересекается, что затрудняет управление. Децентрализация, создание региональных (местных) представительных органов, приближение власти к населению способствует реализации политических прав и свобод, росту политической активности граждан; с другой стороны, централизованное государство способно более эффективно защищать права человека от местных злоупотреблений властью. Децентрализация власти затрудняет проведение реформ в масштабе всей страны; однако тем самым она препятствует не только прогрессивному реформированию общества и государства, но и возможному разрушению институтов демократического правового государства, авторитарным тенденциям. Современное социальное государство при большей централизации власти более эффективно перераспределяет национальный доход в интересах общества в целом, в целях выравнивания уровня социально-экономического развития регионов; наоборот, федерализм в определенной мере препятствует такому выравниванию, т. е. препятствует развитию одних регионов за счет других. Федерализм обеспечивает формальное (правовое) равенство регионов, из которых складывается федеративное государство. Следовательно, федерализм препятствует такой социальной (перераспределительной) политике центральной власти, которая противоречит господству права, подрывает основы рыночной экономики и эффективность производства.
Унитарное государство — это единое государство, территория которого подразделяется