учебный год 2023 / 7. Выявление и преследование нарушений закона. Прокуратура-1

Выявление и преследование нарушений закона. Прокуратура

План лекции:

1. Выявление и расследование преступлений как направление правоохранительной деятельности

2. Основные направления деятельности прокуратуры. Отрасли прокурорского надзора

3. Система органов прокуратуры. Территориальные и специализированные прокуратуры

4. Место прокуратуры в системе органов государственной власти. Прокуратура и судебная власть

По абсолютному большинству уголовных дел потерпевший неспособен отстаивать обвинение в суде, так как необходимо доказывать вину в предусмотренном законом порядке. В уголовном процессе в качестве истца потерпевший выступить практически не в состоянии, особенно, если его убили. Иначе говоря, неизбежно существование специального государственного органа, которому вменение иска является основной обязанностью. Суд не может сам предъявлять иски, поскольку в данном случае он будет заинтересован в исходе дела. Поэтому с давних времен появляется специальный орган - прокуратура, который выступает в качестве истца в судебном производстве (в качестве обвинителя по уголовным делам. Без прокуратуры судебная власть не сможет в большинстве случаев реализовывать свое назначение. С другой стороны и прокуратура беспомощна без суда, поскольку применение мер наказания - прерогатива суда.

Уголовные дела отличаются сложностью доказывания. Следователи, прокуроры, судьи всегда работают с событиями из прошлого, они не видят этих деяний, а занимаются их реконструкцией, это и приводит к сложности доказывания. Но если прокуроры сами будут расследовать дела, то времени на остальную деятельность у них не останется, поэтому наряду с органами прокуратуры создаются и органы предварительного следствия и дознания, задачей которых является обнаружение доказательств и проведение расследования по делам. Задачей прокуратуры является изобличение правонарушений перед судом, а уже суд выносит решение по этим спорам.

Родиной прокуратуры является Франция. Монтескье писал: «Теперь у нас есть превосходный закон. Тот именно закон….. который сделал ему донос». То есть есть суд и при нем в качестве обвинителя выступает прокурор. Таким образом не доносчик сам выступает перед судом, а прокурор, который идет в суд и от имени короля разбирается с этим преступлением.

Прокуратура существует почти во всех государствах, но не везде в одинаковой форме. Существуют разные модели организации прокуратуры.

Первый критерий - структура:

а) децентрализованные прокуратуры - органы прокуратуры существуют, но они не образуют систему, в них нет иерархии, соподчинения (например, в США); так происходит, потому что прокуратура не является надзорным органом, она просто-напросто обвинитель, поэтому там нет необходимости в создании иерархической системы;

б) централизованные прокуратуры - органы прокуратуры образуют систему, они иерархически подчинены друг другу, нижестоящие подчиняются вышестоящим и Генеральному прокурору (например, в России);

Второй критерий - по организации:

а) прокуратура, существующая при судах (привязка к судам);

б) прокуратура, имеющая определенную автономию (привязана к территории) - прокуратура построена по территориальному принципу (прокурор района, прокурор области);

В России на данный момент используется вторая модель. Выбор модели зависит от исторических традиций либо это вопрос полномочий (если прокуратура занимается еще и надзором за исполнением законов, то она, скорее всего, будет отделена от суда). Поэтому когда прокуратура лишилась надзорных полномочий по реформе 1864 года, ее привязали к судам.

Третий критерий - способ комплектования прокурорских кадров:

а) избрание населением (США) - прокуроры низшего уровня избираются на выборах на определенный срок; здесь получается принцип политической ответственности у прокурора; если прокурор будет проигрывать дела или если он вообще не будет предъявлять обвинения, то его, скорее всего, не переизберут;

б) назначение - прокуроры отвечают либо перед тем органом, который его назначил, либо вообще ни перед кем они не отчитываются (в России);

4. Соотношение с судейским корпусом:

а) прокуратура и судейский корпус представляют собой единую систему (могут быть общие дисциплинарные органы, общее продвижение по службе); возникает, когда прокуратура находится при суде;

если прокуратура автономна по устройству, то, как правило, нет такого единства (в России);

5. Отличия по преобладающему полномочию:

а) прокуратура выступает в качестве органа, прежде всего, уголовного преследования (в основном Континентальная Европа, США);

б) прокуратура как орган надзора за законностью, на первом месте у которой стоит надзор, а все остальное не так важно для нее (в России);

Раньше понятие прокуратуры было в Конституции, но в связи с реформой теперь только в ФЗ «О прокуратуре» п. 1 ст. 1.

Прокуратура представляет собой единую систему органов, вне системы прокуратуры быть не может. Эта система независимая, она отделена от других систем и другим системам запрещено на нее влиять. Также эта система централизованная, то есть внутри существует иерархия - нижестоящие подчиняются вышестоящим, а они все вместе - Генеральному прокурору.

Главная задача - осуществление административного надзора за законностью (обеспечивает такой режим, при котором соблюдается Конституция, охраняются права и свободы человека и гражданина, общественный строй). Либо у прокурора нет никаких полномочий и он идет в суд и доказывает, что кто-то не прав (это не административное). В России у прокурора есть полномочия по внесудебному преследованию и пресечению нарушений закона. Поэтому есть акты прокурорского реагирования:

а) протест (ст. 23) - приносится на противоречащий закону правовой акт (может быть как нормативным, так и индивидуально-правовым)

б) представление (ст. 24) - вносится, отличается от протеста тем, что приносится на незаконные действия, не связанные с изданием правового акта (например, если работодатель не выплачивает зарплату);

в) постановление (ст. ) - выносится, есть несколько видов постановлений, прежде всего, постановление об освобождении незаконно задержанного)

г) предостережние (ст. ) - объявляется, направлено на предупреждение правонарушений, то есть когда правонарушения еще нет, но оно ожидается (например, мэрия Москвы запретила проведение массового мероприятия, прокурор имеет право вызвать к себе и под подпись указать, что будет привлечен к ответственности за незаконные действия);

Административный надзор - это

Административный хаарктер деятельности прокурора проявляется в том, что он без суда способен предотвратить нарушение закона. Если не выплняются прокурорские требования, следует штраф 2500 рублей. Акты прокурорского реагирования обязательны, но санкции за неисполнение не такие, как за неисполнение судебных, за которые может последовать уголовная ответственность.

Принципы, на которых организована прокуратура:

а) принцип единства

б) централизации

в) законности

г) гласности

д) независимости

Чтобы прокуратура реализовала свое назначение по надзору за законностью, на нее возложен ряд направлений деятельности, из которых есть два основных, три вспомогательных и одно скрытое.

К основным относятся:

а) прокурорский надзор - это наблюдение за исполнением законов поднадзорными субъектами; прокурорский надзор по предмету и методу делится на отрасли:

- надзор за исполнением законов (раньше называлось общий надзор, но так как сейчас суды независимы, а также лично за гражданами прокурор не надзирает, то такое понятие некорректно в данный момент); круг лиц ограничен федеральными органами исполнительной власти, органами власти субъектов, органами местного самоуправления и юридическими лицами;

- надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина (после ряда изменений в законодательстве разницы между этой отраслью и первой почти нет, так как эти права и свободы закрепелны в нпа, то есть деятельность по защите, по сути, является контролем за соблюдением нпа);

- надзор за исполнением законов в местах лишения свободы (исправительные и воспитательные колонии, следственные изоляторы, психиатрические больницы, специализированные учреждения для несовершеннолетних) - поскольку эти места закрытые, то это приводит к нарушению прав;

- надзор за законностью оперативно-розыскной деятельностью (орд - это деятельность, которая осуществляется открыто и тайно специально уполномочемнными органами, перечисленными в законе, с целью пресечения и расследования преступлений); процедуры осуществления орд существуют, но они составляют государственную тайну; раз деятельность тайная, то создаются предпосылки для нарушения прав, поэтому существуют специальные уполномоченные прокуроры, которые приходят в эти учреждения, проверяют дела оперативного учета;

- надзор за законностью дознания и предварительного следствия - это традиционные формы расследования преступлений в рамках уголовного преступления; следователь и дознаватель наделены властными полномочиями, поэтому опять же создаются предпосылки для нарушения закона; презумпция невиновности требует доказательства вины в предусмотренном законом порядке; доказательства, полученные с нарушением, недопустимы; следовательно, если органы расследования не будут соблюдать закон, ;

- надзор за судебными приставами (однако выделяют не все ученые, поскольку она вытекает из всех остальных);

б) участие в рассмотрении дел судами - уголовные, гражданские, арбитражные, административные дела, дела об адинистративных правонарушениях и даже в конституционном судопроизводстве (только Генпрокурор); то есть классификация идет по видам судопроизводства, основной массив приходится на уголовные дела

Вспомогательные полномочия, которые нужны для того, чтобы эффективно осуществлялись главные:

а) участие в правотворческой деятельности - когда прокурор осущетвляет надзор, он может обнаружить противоречия или пробелы, тогда закон позволяет ему уведомить какой-либо орган об этих пробелах; права законодательной инициативыу Генпрокурора нет, он может только обратиться к другим органам, которые имеют такое право; однако на уровне субъектов федерации конституции (уставы) предусматривают такое право прокурора;

б) международное сотрудничество - преступность международная, значит нужны полномочия по сотрудничеству с другими государствами, что позволяет в дальнейшем эффективно осуществлять поддержание обвинения в суде;

в) координация деятельности по борьбе с преступностью, которая осуществляется целым рядом правоохран органов, а поддерживает обвинение прокурор; у прокурора должны быть инструменты влияния на данные органы, чтобы качественно поддерживать государственное обвинение;

Скрытые полномочия:

Уголовное преследование - скрытое, поскольку оно проявляется только одновременно с реализацией других полномочий (например, когда прокурор поддерживает обвинение, он осуществляет уголовное преследование и участвует в рассмотрении дела судом). До 2007 года прокурор мог сам проводить уголовное расследование отдельно от других направлений.

Необходимо собрать данные о нарушении. В первую очередь работает прокурорский надзор. Затем по результатам прокурорской деятельности прокурор переходит к следующему направлению - участие в рассмотрении дела судом. Он берет материалы и идет в суд поодерживать обвинение, затем получает решение. В исполнении решения есть роль и суда, и прокурора, который надзирает за тем, чтобы решение было исполнено. Прокурор имеет возможность с помощью своих полномочий пройти весь путь от наршуения до ответственности и делает он это не один, а с судом.

Все полномочия, направления деятельности прокурора взаимосвязаны, они помогают друг другу.

Система органов прокуратуры

Система прокураруты на законодательном уровне урегулирована весьма фрагментарно. Наряду с обычными прокуратурами существуют и специализированные, однако из специализированных закон говорит только о военных. Остальные существуют, но перечня их закон не дает. Иные виды спец прокуратур, кроме военных, созданы приказами Генерального прокурора, то есть ведомственными актами. Прокуратура творит сама себя.

Есть специфика правового регулирования, ряд прокуратур создан ведомственными актами.

Система прокуратуры включает в себя 2 вида учреждений: органы прокуратуры и иные учреждения прокуратуры.

Органы прокуратуры - это те стркутуры, которые выполняют функции прокуратуры (надзор, рассмотрение дел судами)

Учреждения прокуратуры прокурорской деятельностью не занимаются, они содействуют органам прокуратуры в реализации их обязанностей через научно-образовательную деятельность, печатные издания, музеи и прочее.

Органы прокуратуры делятся в целом на прокуратуры территориальные и специализированные. В систему территориальных обычно включаются 3 звена:

а) Генеральная прокуратура (высшее звено), в состав которой входит на правах структурного подразделения Главная военная прокуратура;

б) прокуратуры субъектов федерации (среднее звено) - 1 прокуратура на субъект

в) прокуратуры городов и районов (низшее звено)

Трехзвенное деление, совпадающее с тремя звеньями судебной системы. Уровня мировых судей в прокуратуре нет, поскольку мировые судьи - это судьи субъектов федерации, а прокуратура - это федеральный орган.

Наряду с территориальными прокуратурами существует 5 видов спец прокуратур, задача которых заключается в надзоре за наблюдением законов в определенными сферами деятельности, там, где Генеральный прокурор ожидает наибольшее кол-во правоануршений:

а) военная прокуратура (состоит из 3 звеньев: на уровне Ген прокуратуры - главная военная прокуратура; среднее звено - окружная военная прокуратура; низшее звено - гарнизонная военная прокуратура);

б) транспортная прокуратура (включают 2 звена: на уровне субъектов - транспортная прокуратура субъекта; на уровне районов - транспортная прокуратура районов);

в) природоохранная прокуратура (особый надзор за Волгой - создана отдельная Волжская межрегиональная природоохранная прокуратура на правах прокуратуры субъекта, задача которой осуществлять надзор за исполнением природоохранного законодательства в бассейне реки Волги; протяженность Волги разбита на части, которые обслуживаются рпиродоохранными прокуратурами на уровне районов, которые подчиняются Волжской межрегион природоох прокуратуре; существуют и иные природоохранные прокуратуры на правах районных, но они отдельной системы не образуют и подчиняются прокуратуре субъекта федерации);

г) прокуратуры за надзором за законностью на особо важных режимных объектах (закрытые административно-территориальные образования, поскольку в них затруднен въезд, создаются условия для всяческого произвола, поэтому создаются специальные прокуратуры за надзором за режимными объектами и ЗАТО; они создаются на правах района, но подчиняются прокуратурам субъектов; на космодроме Байконур и ЗАТО «Межгорье» имеют статус прокуратур субъекта и подчиняются непосредственно Генеральной прокуратуре);

д) специализированные прокуратуры по надзор за законностью в исправительных учреждениях (подчиняются прокуратуре субъекта, на территории которого они находятся);

Эта система весьма динамична, поскольку Ген прокурор может упразднить или создать какую-либо прокуратуру своим указом. Например, существует даже прокуратура за надзором за законностью в угледобывающей отрасли, о которой нет почти никакой информации.

Место прокуратуры в системе органов государственной власти

В настоящее время судить о месте прокуратуры в системе гос органов по Конституции нельзя. Вопрос дискуссионный. В Конституции статья о прокуратуре помещена в главу, которая называется «Судебная власть и прокуратура», а до недавнего времени называлась «Судебная власть». В этой связи возникал вопрос о том, относится ли прокуратура к судебной власти. В советских конституциях прокуратуре посвящалась отдельная глава.

Составители Конституции изначально хотели прописать в Конституции полномочия прокуратуры, однако среди них не было прокурорского надзора. Они хотели отрезать у прокуратуры самые главные полномочия - надзорные и превратить ее в орган обвинения при суде, то есть реформировать прокуратуру по западноевропейскому образцу. Казанник. В итоге родился компромисс, что в Конституции вообще не будет ничего сказано о полномочиях прокуратуры. Полномочия прокуратуры определяются исключительно федеральным законом. Несмотря на в одной главе в судами, это не означает, что прокуратура относится к судебной власти. В 2014 году изменили название главы на «Судебная власть и прокуратура».

Подходы к месту прокуратуру в доктрине:

Есть даже позиции, что прокуратура должна быть отнесена к законодательной власти (если законо власть принимает законы, значит она должна и надзирать за ними). Есть мнения и об отнесении прокуратуры к «президентской» власти, но это достаточно сомнительные позиции.

В Западной Европе прокуратура отнесена к исполнительной власти, но сотрудничает с судебной властью.

4-е мнение - прокуратура орган независимый.

В зарубежных государствах есть 4 варианта решения вопроса:

а) действует при судах, но входит в состав Минюста (страны Западной Европы, часть Восточной Европы, Северная Европа, США), причем здесь могут быть разные варианты, например, когда министр юстиции является Генеральным прокурором или не является им;

б) полностью отнесена к судебной власти, хотя внутри судебной власти она может иметь определенную автономию, судьям прокурор не подчиняется (Испания, Колумбия, Болгария);

в) прокуратура как самостоятельная система (социалистические и постсоциалистические страны - Россия, Вьетнам, Китай, Северная Корея, Куба); для этой системы характерна самостоятельность прокуратуры, надзорные полномочия; в некоторых странах даже создаются 2 вида прокуратуры - с надзорными полночиями и с полномочиями по обвинению в суде;

г) страны, где аналогов прокуратуры вообще нет (Англия, Уэльс) - это страны, где исторически сложилось представление, что централизованная прокуратура - это атрибут абсолютистского государства; поддерживает обвинение адвокат, которого нанимает государство либо потерпевший; в 1984 году в Англии была создана королевская служба уголовного преследования, задачей которой является поддержание обвинения в судах, но даже она в полном объеме со своими задачами не справляется, поэтому в большинстве дел обвинение все также поддерживается адвокатом, нанимаемым этой службой;

Прокуратура, начиная с 1927 года, является самостоятельным органом. Но самостоятельным органом она была не всегда, она прошла несколько этапов развития. Образованная в 1722 году, она не была все время одинаково устроена. К числу ключевых событий можно отнести губернускую реформу 1775 Екатерины II, которая создала должность губернских прокуроров (двойное подчинение и большой объем работы). 1802 год - прокуратура была введена в состав министерства юстиции, статус самостоятельного органа утратила, но полномочия сохранила.

1864 год - прокуратура лишается надзорных полномочий и превращается в орган обвинения при суде. Надзор за органами расследования остался и обжалование вынесенных приговоров наряду с обвинением в суде.

1917 год - декрет о суде №1, прокуратура упраздняется

1922 год - в результате судебно-правовой реформы появляется кодифицированное советское законодательство, за исполнением которого надо надзирать; в мае прокуратура восстанавливает, причем по дореволюционным образцам; в составе наркомата юстиции прокуратура действует при судах, но при этом с общенадзорными полномочиями;

1933 год - прокуроры изымаются из наркомата юстиции и централизуются в единый орган - прокуратура СССР; орган, обособленный от иных гос органов; с этого времени прокуратура в таком положении и пребывает

1943 год - введены чины и погоны у прокуроров

1946 год - прокуратура СССР получила название Генеральной прокуратуры СССР