Учебный год 2023 г. / ПОДВЕДОМСТВЕННОСТЬ ЮРИДИЧЕСКИХ ДЕЛ

ПОДВЕДОМСТВЕННОСТЬ ЮРИДИЧЕСКИХ ДЕЛ

И ЕЕ УРОВНИ

Д.Н. БАХРАХ

Бахрах Демьян Николаевич - доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки РФ.

В государствах, осуществляющих принцип законности (правозаконности), властные полномочия государственных органов и иных субъектов публичной власти регулируются правовыми нормами, закрепляющими их компетенцию. Эффективность деятельности аппарата публичной власти, ее слаженность во многом зависят от правильного определения компетенции органов, их структурных подразделений, должностных лиц. Урегулированность осуществления публичной власти системой правовых норм о компетенции, реализация и строгое следование этим нормам - важнейшие условия соблюдения законности.

Компетенция состоит из двух обязательных элементов: властных полномочий и подведомственности, то есть определения предметов, объектов, на которые распространяется власть субъекта, которыми он ведает. "...Составные части компетенции - юридическая возможность или долженствования... выполнять определенного вида управленческую деятельность (т.е. функцию) применительно к деятельности определенного вида объектов управления" <*>. Статья 10 Конституции РФ закрепляет разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную. Каждая из них осуществляется самостоятельными органами в рамках установленной правовыми нормами компетенции. "А значит каждой из них определены предметы ведения. Там, где осуществляется публичная власть, действуют нормы о подведомственности. Предметы ведения - это первый необходимый элемент компетенции" <**>.

--------------------------------

<*> Лазарев Б.М. Государственное управление на этапе перестройки. М.: Юридическая литература, 1988. С. 240.

<**> Кутафин О.Е., Шеремет К.Ф. Компетенция местных советов. М.: Юридическая литература, 1986. С. 23.

Поскольку субъекты публичной власти действуют во всех сферах и отраслях социальной жизни, нормы о компетенции (и ее важнейшем элементе - подведомственности) имеются во всех отраслях права. Например, ст. 71 - 73 Конституции РФ распределяют предметы ведения между Российской Федерацией и ее субъектами, а ст. 125 Конституции регулирует подведомственность Конституционного Суда РФ.

В административно-правовых актах широко используются синонимы подведомственности: "находится в ведении" (министерства, службы, государственного органа) <*>, "предметы ведения".

--------------------------------

<*> См., например, распоряжение Правительства Российской Федерации от 13 января 2005 г.: "Утвердить прилагаемые: Перечень федеральных государственных учреждений, находящихся в ведении Росэнерго; Перечень федеральных государственных унитарных предприятий, находящихся в ведении Росэнерго" // СЗ РФ. 2005. N 3. Ст. 223.

Там, где функционирует публичная власть, где действуют ее субъекты, должна существовать подведомственность. Она является правовой формой разделения труда по осуществлению властной деятельности.

"Институт подведомственности в правовом регулировании общественных отношений играет роль распределительного механизма, с помощью которого государство обеспечивает подключение к нему различных форм разрешения юридических дел в соответствии с характером тех общественных отношений, из которых эти дела возникают. Действие этого механизма обеспечивается путем указания в законе на определенные критерии, в зависимости от которых конкретные дела поступают на разрешение указанных в законе органов" <*>.

--------------------------------

<*> Осипов Ю.К. Подведомственность юридических дел. Свердловск, 1973. С. 121.

В ряде случаев законодатель при ее регулировании использует более широкое понятие. Так, глава 4 АПК "Компетенция арбитражных судов" состоит из двух параграфов, которые названы так: "Подведомственность" и "Подсудность". В какой-то степени это можно объяснить тем, что в теории гражданского процесса и в ГПК подведомственность, как правило, понималась узко, только как правовое регулирование круга дел, которые должны рассматриваться в гражданском судопроизводстве.

"Термины "компетенция" (встречается еще - юрисдикция), "компетентный суд" используются во многих международных договорах: статьи 4 и 5 Киевского Соглашения 1992 года; статьи 20 и 29 Минской Конвенции 1993 года; статья 19 Договора СССР и Испании о правовой помощи. Международные термины "компетенция", "юрисдикция" имеют несколько иную смысловую нагрузку, чем понятия подведомственности и подсудности, а именно: они напрямую связаны с понятием государственного суверенитета, суверенной власти" <*>.

--------------------------------

<*> Нешатаева Т.Н. О вопросах компетенции арбитражных судов в Российской Федерации по рассмотрению дел с участием иностранных лиц // Вестник ВАС РФ. 2004. N 12. С. 88. См. также: Сафаров Н.А. Преступления, подпадающие под юрисдикцию международного уголовного суда // Государство и право. 2004. N 4. С. 48 - 59; Несмеянова С.Э. Разграничение компетенции между судами // Российская юстиция. 2002. N 12. С. 17.

Представляется, что используемые в разных отраслях права, в разных отраслевых юридических науках, в актах Конституционного Суда РФ термины "подсудность", "подследственность", "судебная юрисдикция", "предметы ведения" - это названия разных видов единого родового понятия "подведомственность".

"Различие между подсудностью и подведомственностью имеет скорее количественный, нежели качественный характер. Поэтому следует согласиться с Ж. Сталевым и А.Ф. Козловым, которые рассматривают подсудность как понятие производное от подведомственности, как разновидность подведомственности в применении к судебным органам" <*>.

--------------------------------

<*> Осипов Ю.К. Указ. соч. С. 29.

Ю.К. Осипов прав, когда утверждает, что разница понятий "подсудность" и "подведомственность" - количественная, второе понятие охватывает более широкий круг явлений. Но необходимо добавить, что названные ими явления соотносятся как вид (подсудность, подследственность) и род (подведомственность).

В осуществлении государственных функций участвует огромное число различных органов, их представителей, которые наделены властными полномочиями. Такое положение объясняется, во-первых, разнообразием и спецификой многочисленных отраслей деятельности и существующих в них отношений. И чтобы квалифицированно заниматься делами, нужно обладать специальными знаниями, быть компетентным в данной области. А во-вторых, множественность субъектов властных полномочий создает условия для оперативного и экономного производства, поскольку чаще всего его ведут органы, должностные лица, которые профессионально систематически осуществляют соответствующие функции.

Для научной организации работы субъектов власти имеет большое значение четкое определение того, какой субъект какими делами ведает, кто какие дела оформляет, рассматривает, исполняет и т.д. Правильное решение субъектом правотворчества вопросов подведомственности - необходимое условие квалифицированного, оперативного решения дел.

"Подведомственность может быть определена как круг споров о праве и иных материально-правовых вопросов индивидуального значения, разрешение которых отнесено к ведению тех или иных органов государства, общественности либо органов смешанного характера" <*>.

--------------------------------

<*> Осипов Ю.К. Указ. соч. С. 32.

Это определение содержится в учебном пособии, которое было издано в 1973 году. Очевидно, что сейчас необходимо говорить также и о подведомственности муниципальным, международным органам и, возможно даже, субъектам корпоративного управления. Кроме того, правовыми актами определяется подведомственность должностным лицам и иным служащим названных выше органов.

Подведомственность - неотъемлемая часть компетенции. В то же время это определенная, регулируемая правом связь двух сторон правоотношения: той, которая ведает, решает, и той, которая подведомственна, зависима. Ведать делами - значит решать вопросы в отношении определенных индивидуальных и коллективных субъектов права. Для лидирующих субъектов подведомственность - это компонент их компетенции, который связывает их полномочия с определенными объектами властного воздействия, обязывает их производить определенные действия, решать дела, составлять документы и т.д. Она определяет предметные, территориальные границы полномочий. А для другой стороны властного правоотношения подведомственность означает ее правовую зависимость от того, кто ведает, уполномочен, кому подведомственны дела, вопросы, иные объекты властного воздействия.

"...Подведомственность выступает в качестве межотраслевого института права, выполняющего функции распределительного механизма юридических дел между различными юрисдикционными органами" <*>. Представляется, что это фундаментальное научное положение было бы более корректным, если бы в нем не было слова "юрисдикционными", которое ограничивает его смысл. Определенной подведомственностью обладают все субъекты публичной власти, а не только юрисдикционные органы.

--------------------------------

<*> Гражданский процесс. М.: Волтерс Клувер, 2004. С. 144.

В последние годы все чаще и чаще в научных работах юристов можно встретить широкое понимание подведомственности как межотраслевого правового феномена. Она "имеет сферой своего регулирования не только разграничение полномочий юрисдикционных органов, но в своем широком понимании должна разграничивать предметы ведения любых органов государства, должностных лиц или общественных организаций соответственно выполняемыми ими функциями. В условиях построения и реализации государственной власти на принципе разделения властей подведомственность наиболее зримо и очевидно играет роль рабочего юридического механизма, лежащего в основе осуществления государственно-правового строительства, так как устанавливает четкие критерии разделения государственной власти на три автономные ветви: законодательную, исполнительную и судебную" <*>.

--------------------------------

<*> Чудиновский К.А. Подведомственность в системе гражданского и арбитражного процессуального права: Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2002. С. 7.

В научной литературе по гражданскому и арбитражному процессам подведомственность определяется как "относимость нуждающихся в государственно-властном разрешении споров о праве и других юридических дел к ведению того либо иного государственного и иного органа, это свойство юридических дел, в силу которого они подлежат разрешению определенными юрисдикционными органами" <*>. Такой подход к пониманию подведомственности как особого свойства юридических дел вполне возможен. Он отвечает на вопрос, "к кому обращаться, кому подведомственны дела". Но более содержательным можно считать иной подход к определению содержания подведомственности - кто ведает, кто компетентен, вправе разрешать юридические дела.

--------------------------------

<*> Гражданский процесс. М., 2004. С. 146.

Для административного и ряда других отраслей публичного права второе определение подведомственности полезнее, так как позволяет раскрыть компетенцию субъектов публичной власти, их функции, структуру.

Фактически это понимает и автор приведенного выше определения подведомственности профессор В.В. Ярков. Так, давая определения некоторым разновидностям подведомственности (подсудности), он пишет, что родовая, территориальная подсудность - "распределение компетенции по рассмотрению дел..." <*>. Плодотворность такого подхода видна и в данном им определении подведомственности как "межотраслевого института права, выполняющего функции распределительного механизма юридических дел" между органами власти <**>.

--------------------------------

<*> См.: Там же. С. 167.

<**> См.: Там же. С. 144.

Подведомственность - это нормативное закрепление объектов властных полномочий. Решая вопросы о подведомственности, законодатель опирается на ряд принципов, в том числе:

- принцип профессионализма, то есть компетентного ведения, использования властных полномочий;

- принцип объективности, предполагающий разумное, научно обоснованное, справедливое решение вопросов;

- принцип приближения власти к ее объектам, обеспечивающий удобства для граждан, экономичность и быстроту решения вопросов (о возбуждении дел, рассмотрении жалоб, выдаче документов и др.).

В производствах по многим категориям дел очень часто одни органы (должностные лица) вправе собирать и проверять информацию, другие - анализировать ее и принимать решения, третьи - рассматривать жалобы на акты публичной власти. Это - "эстафета лидирующих субъектов", особенно она характерна для всех юрисдикционных процессов. "Эстафета властных субъектов" - важная гарантия правильного, справедливого применения власти. Поэтому актуален вопрос о постадийной подведомственности дел (кто дело расследует, кто принимает постановление, издает приказ и т.д.) и даже о подведомственности при совершении отдельных действий (кто предоставляет отсрочку исполнения решения, составляет протокол и т.п.).

"Разрешение юридического дела представляет собой деятельность управомоченных органов по реализации субъективных прав посредством применения правовых норм. Оно может осуществляться в различных формах, которые являются ничем иным, как разновидностями правоприменительной деятельности" <*>. Таким образом, Ю.К. Осипов под юридическим делом понимает дело, которое решается посредством правоприменения. Представляется, что, во-первых, к юридическим делам, к тому же довольно сложным, можно отнести и правотворческую деятельность. Она тоже предполагает и наличие полномочий, и урегулированную правом процедуру деятельности. Во-вторых, правотворчество и правоприменение осуществляют наряду с органами также высшие (президенты, губернаторы) и иные должностные лица, структурные подразделения органов, то есть довольно широкий круг субъектов. В-третьих, целью законодательной и иной правотворческой деятельности является достижение определенного юридического результата: принятие, изменение, отмена правовой нормы <**>.

--------------------------------

<*> Осипов Ю.К. Указ. соч. С. 91.

<**> См.: Сорокин В.Д. Правовое регулирование: предмет, метод, процесс. СПб., 2003. С. 280 - 300.

Проблема подведомственности относится к числу межотраслевых. В конституционном праве она рассматривается как разделение предметов ведения между РФ и ее субъектами, а также между ветвями государственной власти. В уголовно-процессуальном праве большое внимание уделяется такой разновидности подведомственности, как подследственность. Ученые, исследующие гражданско-процессуальное и арбитражно-процессуальное право, изучают такие явления, как подведомственность и подсудность, но не всегда отмечают, что подсудность - это разновидность подведомственности.

Вопросы подведомственности актуальны и для финансового, и для земельного, и многих других отраслей права, а значит, и для отраслевых наук. Можно утверждать, что отрасли права, которые регламентируют те или иные аспекты деятельности публичной власти, обязательно определяют подведомственность соответствующих субъектов власти.

Представляется, что в зависимости от отрасли права, нормы которой регулируют подведомственность субъектов публичной власти, следует различать конституционную, административную, финансовую, семейно-правовую, уголовно-процессуальную и иные виды отраслевой подведомственности.

Известно, что она может быть общей (в рамках отрасли права!) и специальной. Чаще всего она бывает исключительной (безальтернативной). Но праву известны и различные варианты альтернативной подведомственности. В таких случаях закон устанавливает, что право определения подведомственности в рамках названных вариантов принадлежит:

1) субъекту власти, который решает это по собственной инициативе (например, ч. 2 ст. 23.1 КоАП) или по ходатайству невластного субъекта (например, ч. 1 ст. 29.5 КоАП);

2) невластному субъекту (например, ст. 29 ГПК, ст. 36 АПК);

3) по соглашению сторон (например, ст. 32 ГПК, ст. 37 АПК).

В уголовном и других процессах, в производстве по делам об административных правонарушениях очень важно различать стадийную подведомственность, то есть ее существование на каждой стадии процессуальной деятельности.

Анализ действующего законодательства и подзаконных нормативных актов приводит к выводу о необходимости различать уровни подведомственности дел, разрешаемых в первой инстанции по существу. Главный критерий такой группировки различных элементов сложнейшей, огромной системы норм о подведомственности - компетенция субъектов власти, правомочных осуществлять правотворчество и правоприменение, разрешать юридические дела. При таком подходе можно различать семь уровней подведомственности:

1) международную;

2) государственную;

3) родовую;

4) видовую;

5) иерархическую (инстанционную);

6) территориальную;

7) должностную.

Определяя подведомственность конкретного дела, необходимо последовательно выяснять ее на каждом из названных уровней, чтобы в итоге узнать, кто вправе разрешить дело по существу в первой инстанции. Иногда для этого достаточно знать только территориальную и должностную подведомственность, а, решая спор с нерезидентом, возможно, придется уточнять все семь ее уровней <*>.

--------------------------------

<*> Подобно тому, как, разыскивая родственника, оказавшегося в другой стране, нужно узнать, в какой стране, в каком городе, на какой улице, в каком доме, в какой квартире он живет.

В качестве примера международной и одновременно государственной подведомственности можно привести выдержку из Соглашения между Российской Федерацией и Кыргызской Республикой о порядке использования российских военных объектов на территории Кыргызской Республики и статусе военнослужащих Вооруженных Сил Российской Федерации в Кыргызской Республике.

Статья 14: "Вопросы юрисдикции, связанные с пребыванием Вооруженных Сил Российской Федерации, регулируются следующим образом:

1. По делам о преступлениях и проступках, совершенных лицами, входящими в состав Вооруженных Сил Российской Федерации, или членами их семей вне пределов мест дислокации, как общее правило применяется законодательство Кыргызской Республики, и действуют ее суд, прокуратура и другие компетентные органы.

2. В случае совершения лицами, входящими в состав Вооруженных Сил Российской Федерации, или членами их семей преступлений или проступков против Российской Федерации, а также против лиц, входящих в состав Вооруженных Сил Российской Федерации, или членов их семей и по делам о воинских преступлениях применяется законодательство Российской Федерации и действуют ее суд, прокуратура и другие компетентные органы.

3. В случае возникновения спорных вопросов, касающихся подследственности, решения по ним принимаются уполномоченными Сторон.

4. Компетентные органы Кыргызской Республики обеспечат по постановлениям и судебным решениям компетентных органов Российской Федерации содержание лиц, находящихся под стражей, и их конвоирование" <*>.

--------------------------------

<*> СЗ РФ. 2004. N 42. Ст. 4088.

В условиях глобализации все более актуальными становятся вопросы международной подведомственности и ее разграничение с внутригосударственной. Речь идет о компетенции различных международных организаций (Совета Безопасности ООН, Международного уголовного суда и др.). К этому виду подведомственности можно также отнести подведомственность юридических дел, затрагивающих права и интересы субъектов российского права, рассматриваемые судами и иными уполномоченными органами других государств (см. Соглашения об избежании двойного налогообложения, раздел V ГПК, раздел V АПК, ст. 11 - 13 УК и т.д.).

В рамках Российской Федерации Конституцией РФ, изданными на ее основе нормативными правовыми актами закреплено три вида государственной, а точнее, государственно-муниципальной подведомственности (предметов ведения):

- федерального центра;

- субъектов РФ;

- муниципальных образований.

Отмечая, что в юридической литературе не сложился единый подход к определению значения понятий "предметы ведения", "компетенция", "полномочия", В.П. Миронов предлагает "предметы ведения" рассматривать как круг вопросов (дел), областей (предметов) деятельности <*>. Разграничение этих уровней подведомственности осуществляется:

--------------------------------

<*> См.: Миронов В.П. Конституционно-правовые проблемы разграничения предметов ведения и полномочий в условиях РФ: Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2004. С. 9, 16.

1) Конституцией РФ, федеральными законами и иными нормативными актами;

2) договорами о разграничении, передаче полномочий;

3) актами правосудия, принимаемыми Конституционным Судом РФ, конституционными и уставными судами субъектов РФ.

В качестве примера регулирования государственной подведомственности можно назвать ст. 1.1 КоАП, в ч. 1 которой указано: "Законодательство об административных правонарушениях состоит из настоящего Кодекса и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях".

В статье 28 Закона РФ "Об образовании" к компетенции РФ в области образования п. 8 отнесены "...аттестация и государственная аккредитация образовательных учреждений", а п. 24 - "лицензирование образовательных учреждений по программам высшего профессионального и послевузовского профессионального образования". А в статье 29 "Компетенция субъектов Российской Федерации в области образования" сказано (п. 7): "лицензирование образовательных учреждений, за исключением лицензирования на право ведения образовательной деятельности по программам высшего профессионального и послевузовского профессионального образования".

Закрепление нормативными правовыми актами родовой подведомственности - это конкретизация положения ст. 10 Конституции РФ о разделении государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную. При регламентации этого уровня подведомственности необходимо также учитывать наличие субъектов государственной власти, не отнесенных Конституцией РФ ни к одному из трех названных видов власти (четвертой власти?). Речь идет о Президенте РФ, высших должностных лицах субъектов РФ, а также о Прокуратуре РФ, Центробанке РФ, о сформировавшейся за последние годы централизованной системе избирательных комиссий (фактически избирательном ведомстве). Если государственно-муниципальная подведомственность регулируется в основном конституционным правом, то родовая - многими отраслями права.

Очевидно, что этому посвящено много статей Конституции РФ, конституций (уставов) субъектов РФ. В первых статьях УК и УПК четко установлено, что уголовное и уголовно-процессуальное законодательство состоит только из УК и УПК, а следовательно, принимать новые нормы этих отраслей права, изменять и отменять их вправе только Государственная Дума России.

В соответствии со ст. 3 ГК нормативные гражданско-правовые акты могут приниматься только в виде законов РФ, указов Президента РФ и постановлений Правительства РФ. ГК РФ, в отличие от УК и УПК, предоставил и Президенту РФ, и Правительству РФ право принимать нормативные гражданско-правовые акты.

Глава 16 КоАП РСФСР, принятого в 1984 году, называлась так: "Подведомственность дел об административных правонарушениях". Это не очень удачно. Дело в том, что глава регулировала подведомственность дел только на стадии их рассмотрения административными комиссиями, комиссиями по делам несовершеннолетних, органами внутренних дел, судами и другими уполномоченными органами. В КоАП РФ соответствующая - 23 глава - названа более точно: "Судьи, органы, должностные лица, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях". Первая статья этой главы - 23.1 "Судьи" закрепляет подведомственность названных в ней дел об административных правонарушениях федеральным и мировым судьям. А последующие статьи этой главы (23.2 - 23.63) регламентируют административную подведомственность таких дел, подведомственность их субъектам публичной исполнительной власти.

Можно утверждать, что ч. 1 ст. 23.1 КоАП РФ определяет родовую (судебную) подведомственность дел об административных правонарушениях, поскольку все не названные в ней дела рассматриваются не в судебном, а в административном порядке, то есть органами исполнительной власти и комиссиями по делам несовершеннолетних, административными и иными коллегиальными органами (ч. 2 ст. 23.1 КоАП).

Родовой подведомственности посвящен также и абз. 4 п. 4 ст. 12 Налогового кодекса РФ ("местные налоги в городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге устанавливаются настоящим Кодексом и законами указанных субъектов Российской Федерации о налогах..."), и ст. 4, названная "Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, исполнительных органов местного самоуправления о налогах и сборах".

Видовая подведомственность - это механизм разделения труда в рамках одной из трех (четырех) ветвей публичной власти. Условно ее можно назвать ведомственной. Сложность ее разграничения обусловлена прежде всего разнообразием субъектов публичной исполнительной власти, в системе которой функционируют десятки административных ведомств <*>, каждое из которых имеет множество внутриведомственных подразделений. К тому же следует учесть то огромное множество и разнообразие дел, которыми занимаются органы публичной исполнительной власти (правотворческих, оперативно-распорядительных, юрисдикционных). Поэтому существует масса норм, устанавливающих, например, кто вправе лицензировать, сертифицировать, аттестовывать деятельность определенных субъектов, контролировать эту деятельность, кто вправе финансировать тех или иных субъектов, кто вправе применять к ним разнообразные меры принуждения.

--------------------------------

<*> Так, Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. в структуру федеральных органов исполнительной власти были включены органы 80 ведомств. См.: СЗ РФ. 2004. N 11. Ст. 945.

КоАП РФ обоснованно уделяет большое внимание видовой подведомственности дел на разных стадиях производства по делам об административных правонарушениях. Так, ч. 2 ст. 28.3 КоАП прямо называет должностных лиц 84 <*> разновидностей ведомственных органов, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях. А кроме того, эта же статья таким правом наделяет членов комиссий по делам несовершеннолетних, избирательных комиссий, должностных лиц лицензирующих органов. Часть 4 ст. 28.3 КоАП обязала соответствующие центральные федеральные органы исполнительной власти установить перечень должностей, которые в рамках ведомства уполномочены составлять протоколы об административных правонарушениях. Во исполнение этой нормы Кодекса издано более семидесяти ведомственных актов. В общем для закрепления и правоприменительного определения полномочий по составлению протоколов потребовалось издать и уяснить большой массив правовых норм.