Учебный год 2023 г. / Учебник Прокнадзор под ред. Ястребова 2016 (конвертация из ворда)

392 Глава 16. Концепция организации и деятельности органов прокуратуры РФ

из участников всех организационных форм борьбы с коррупцией самих коррупционеров.

С принятием в 2008 г. пакета антикоррупционных законов борьба с коррупцией вступила в новую фазу. Однако для решения этой задачи понадобится не один год. Соответственно прокурату­ ре придется еше долгое время строить свою деятельность с учетом данного фактора. Создание в центральном аппарате и в регионах специализированных подразделений прокуратуры по борьбе с кор­ рупцией представляет собой лишь один из шагов в деле усиления организационной базы этого важнейшего участка работы проку­ роров. Противодействие органов прокуратуры коррупции и в про­ шлом, и в настоящем уже дало положительные результаты, показа­ ло незаменимую роль прокуратуры в проведении наступательной политики в борьбе с этим опасным явлением. Общество ждет от прокуратуры дальнейшего наращивания усилий, направленных на искоренение коррупции. Наделение прокуратуры полномочиями по производству антикоррупционной экспертизы правовых актов органов исполнительной власти имеет бесспорное значение для расширения возможностей реализации ее правозащитного вклада

вделоочищения корпуса чиновников от коррупционеров. Вместе

стем процесс совершенствования системы полномочий прокуроров на этом не должен остановиться. Органы прокуратуры могут сы­ грать решающую роль в борьбе с коррупцией в правоохранительных органах, включая и суды, от которых в значительной мере зависит достижение позитивных сдвигов в данной области. В ближайшей перспективе нужно сформулировать и на законодательном уровне осуществить меры не только по расширению полномочий проку­ рора, но и по возврату некоторых упраздненных из них, которые искони принадлежали прокуратуре, имея в виду в первую очередь восстановление права возбуждения прокурором уголовного дела.

Особенности современного периода жизнедеятельности Рос­ сийского государства указывают на необходимость усиления вли­ яния органов исполнительной власти, местного самоуправления на экономику. Первоначальные рассуждения о саморегулирую­ щем характере рыночной экономики, послужившие идеологи­ ческой основой бегства государства из экономики, обернулись серьезными потерями. Повторять подобные ошибки становится просто недопустимым. Государство в лице своих органов обязано воздействовать на развитие экономических отношений, которое неразрывно связано с проведением эффективной политики демо­ кратизации всех сторон жизни общества. Разумное, проявляемое

только в безусловно необходимых сферах хозяйственной жизни присутствие государства в экономике является непременным ус­ ловием достижения прогресса социальных и экономических пре­ образований в России. Одно из важнейших направлений обеспече­ ния государственного влияния на экономику связано с усилением роли прокуратуры в укреплении законности в сфере хозяйствен­ ной деятельности.

В современной государственной и обшественной практике все более заметную роль начинают играть факторы правового характе­ ра. В дальнейшем, учитывая провозглашение России в Конститу­ ции Российской Федерации правовым государством, значение их позитивной части будет неукоснительно возрастать и в этой свя­ зи особое внимание должно быть уделено устранению негативных факторов. Соответственно следует рассчитывать на последующее усиление позиций прокуратуры как наиболее совершенного и при­ годного в профессиональном отношении инструмента утвержде­ ния диктатуры права, диктатуры закона в обществе.

Влияние факторов правового характера на процессы решения стоящих перед государством задач проявляется прежде всего через законы, регулирующие основные сферы общественных отношений. Процесс законотворчества в России после распада СССР проходил не без ошибок. На первых порах не было детально продуманной стратегии законодательной деятельности. В результате экономиче­ ские реформы уже в самом начале столкнулись с серьезными про­ блемами в своем правовом обеспечении. Рыночные преобразования начались в отсутствие главного рыночного закона — Гражданского кодекса, первая часть которого, как известно, была принята толь­ ко в октябре 1994 г. и вступила в действие с 1 января 1995 г. Вторая часть Гражданского кодекса Российской Федерации соответствен­ но была принята Государственной Думой в конце декабря 1995 г. и вступила в действие с I марта 1996 г., третья часть Гражданско­ го кодекса введена в действие в 2001 г., четвертая часть — в 2004 г.

Крайне медленно формировалась правовая база ключевых на­ правлений административной, правоохранительной, хозяйствен­ ной деятельности, отдельных направлений экономических реформ.

Законы, принимаемые в последующие годы, нередко проти­ воречили ранее принятым и не всегда согласовывались с другими законами. Не соблюдается принцип стабильности законодатель­ ства, о чем свидетельствует наличие многочисленных поправок, которые внесены в большой массив действующих законов. Подчас законы несут на себе печать ведомственных или клановых интере­

394 Глава 16. Концепция организации и деятельности органов прокуратуры РФ

сов. Несовершенство законов, их внутренняя несогласованность, имеющиеся пробелы в правовом обеспечении ключевых видов го­ сударственной, хозяйственной, иной деятельности значительно ос­ ложняют работу по обеспечению верховенства законов, укрепления и единства законности. Это требует от прокуратуры нахождения таких форм решения стоящих перед ней задач, которые позволяли бы в известной мере компенсировать дефекты правового регули­ рования общественных отношений, поддерживать режим закон­ ности надостаточно высоком уровне. Одновременно заслуживает самого серьезного внимания проблема использования в целях со­ вершенствования правовой системы страны обширной и по-сво­ ему уникальной информации о состоянии законности, которая концентрируется в органах прокуратуры благодаря ее функцио­ нальному предназначению в жизни государства.

Заметно отстает от требований времени правоприменительная практика. Низкий уровень правовой культуры, широко распростра­ нившийся правовой нигилизм нередко сводят на нет усилия зако­ нодателя, парализуют процесс исполнения содержащихся в законе предписаний. Нелишне заметить, что наиболее циничное прене­ брежительное отношение к закону демонстрируют, как правило, отнюдь не рядовые граждане, а внешне вполне добропорядочные представители так называемой современной элиты, что нс может не вызывать обоснованную тревогу ввиду наступающих негатив­ ных последствий, причем не только правового, но в большей сте­ пени обшесоииального характера.

Прокуратура, имеющая значительный опыт реализации пол­ номочий по выявлению и устранению нарушений закона, может во взаимодействии с другими правоохранительными органами и учреждениями существенно ослабить давление пресса ненадле­ жащего правоприменения на правовую действительность России.

Наряду с проблемой совершенствования законов, надзор за ис­ полнением которых осуществляет прокуратура, необходимо уделять постоянное внимание укреплению правовых основ деятельности самой прокуратуры. Законодательные новеллы должны готовить­ ся оперативно, без опасной поспешности, с опорой на достиже­ ния передовой правовой мысли, точным просчетом возможных последствий, в особенности негативных.

Прокуратура не может строить свою деятельность в отрыве от политической жизни страны. При всем том, что прокуратура есть в истинном смысле полностью деполитизированная структура, ее действия должны учитывать факторы политического характе­

ра в не меньшей степени, чем факторы экономические, управлен­ ческие, правовые. В данном случае речь идет о политике государ­ ства, политике, выражающей всеобщие интересы, а не интересы отдельных социальных общностей, политических партий, обще­ ственных движений. Выражая всеобщие интересы, политика го­ сударства исходит из основ конституционного строя, положений Конституции Российской Федерации — главного закона страны, определяющего важнейшие начала жизни общества и государства. В таком понимании политика государства действительно является для прокуратуры одной из основ формирования подхода к реше­ нию ключевых вопросов ее организации и деятельности.

Современная политика Российского государства прежде всего однозначно указывает на необходимость сохранения и укрепления

вкачестве ведущего направления в деятельности прокуратуры заши­ ты прав и свобод человека и гражданина. Наблюдающееся порой, может быть, даже временное, ослабление управленческих связей между федеральным центром и субъектами Российской Федерации указывает на необходимость наращивания усилий прокуратуры, направленных на укрепление конституционных основ федерализ­ ма, соблюдение положений Конституции Российской Федерации, регламентирующих порядок взаимоотношений Российской Феде­ рации и субъектов Российской Федерации. В этом же ряду нахо­ дится вопрос об укреплении вертикали власти, ибо в государстве, обладающем столь крупной территорией и сложным федеративным устройством, нарушение вертикальных связей чревато опасностью утраты управляемости страны. Прокуратура — государственный орган, который создавался с целью консолидации государства по­ средством принятия мер к повсеместному, точному и единообраз­ ному исполнению законов на всем его пространстве. Прокуратуре чужды местнические и ведомственные интересы. Ее деятельность строится независимо от местных и иных различий и особенностей. Как федеральная система государственных органов, осуществляю­ щая от имени Российской Федерации надзор за исполнением зако­ нов, прокуратура самым непосредственным образом заинтересована

вукреплении российской государственности, располагает для этого необходимыми средствами. Широкие возможности усиления вли­ яния прокуратуры на решение общегосударственных задач связа­ ны с деятельностью подразделений Генеральной прокуратуры Рос­ сийской Федерации в федеральных округах, что, в свою очередь,

требует глубокой теоретической проработки ключевых аспектов их деятельности.

396 Глава 16. Концепция организации и деятельности органов прокуратуры РФ

Необходимо, хотя бы кратко, сказать о факторах социально-пси­ хологического характера. Эта группа факторов достаточно много­ численна. Особого внимания среди них заслуживают обстоятель­ ства, определяющие процесс формирования отношения различных социальных групп к закону, к практике его исполнения, и обстоя­ тельства, под влиянием которых формируется общественное мнение о правоохранительных органах в целом, о прокуратуре в том числе.

Нетрудно заметить, что в последние годы принимаются меры по активизации некогда практически забытой работы по правовому воспитанию населения, которому прокуратура всегда придавала большое значение и в восстановлении системы которого прини­ мает самое непосредственное участие в настоящее время. Прихо­ дит осознание непреложной истины, что без интенсивных усилий государства, направленных на формирование правовой культуры граждан, в особенности той их немалой части, которая достаточно тесно связана с правоприменительной деятельностью, укрепление законности не может быть обеспечено в полной мере. Прокурату­ ра может и должна играть активную роль в формировании опти­ мальной правовой атмосферы в обществе. Правда, в данном случае должны быть учтены не только имевшиеся в прошлом позитивные моменты, но и допущенные перегибы и просто ошибки. От проку­ рорских работников, несомненно, нельзя требовать превращения лекционной пропаганды в их вторую профессию. Однако широ­ кие возможности воздействия на массовую аудиторию, которыми располагают прокурорские работники, должны реализовываться в полном объеме, включая использование средств массовой ин­ формации, издательской деятельности, участие в проведении мас­ сово-просветительских мероприятий и т.п. В концепции органи­ зации и деятельности прокуратуры данные вопросы, как кажется, должны звучать в полный голос.

Общественное мнение о прокуратуре непосредственно влияет на отношение к ее деятельности широких масс людей, восприя­ тие и оценку общественностью реализуемых прокуратурой акций, на социальный престиж профессии прокурора. Бесспорно, обще­ ственное мнение формируется прежде всего под воздействием ре­ зультатов работы органов прокуратуры. Действенный прокурор­ ский надзор, способствовавший своевременному возбуждению уголовного дела и успешному расследованию сложного престу­ пления, результативная надзорная проверка поднимают в глазах общественности их авторитет. И наоборот, допускаемые ошибки и просчеты дают пищу не только для справедливых упреков, но

испекулятивных измышлений о профессиональной несостоятель­ ности прокуратуры, о чрезмерности объема ее властных полномо­ чий, об их использовании для устройства личных дел и т.п. Учи­ тывая сложный механизм формирования общественного мнения, необходима целенаправленная работа органов прокуратуры по обе­ спечению нормального хода этого процесса. Только при этом ус­ ловии общественное мнение может обрести признаки истинности

иобъективности. Органы прокуратуры должны без малейшего про­ медления опровергать любые ложные, тенденциозные сообщения

ивыступления, касающиеся их работы. При этом не должно забы­ ваться главное — информационные действия должны постоянно сочетаться с повышением уровня и качества работы прокуроров.

Важнейшей составной частью концепции является характери­ стика состояния законности1, рассчитанная на определение ее ве­ дущих параметров в течение достаточно длительного периода вре­ мени. Современное состояние законности продолжает вызывать обоснованную тревогу, несмотря на обозначившиеся определенные положительные перемены. Абсолютные показатели преступности продолжают оставаться высокими, хотя темпы роста зарегистри­ рованной преступности последние годы несколько замедлились). Как известно, в 1999 г. впервые число зарегистрированных пре­ ступлений превысило трехмиллионный рубеж. В дальнейшем эта цифра снизилась (в 2003 г. количество зарегистрированных пре­ ступлений составило около 2,8 млн), затем наблюдался заметный рост показателей, и к 2006 г. число зарегистрированных преступле­ ний достигло почти 4 млн, после чего их численность вновь стала снижаться и составила в 2015 г. 2 388476 преступлений. При этом, однако, нельзя не считаться с наличием высокой доли латентной преступности, поправку на которую нужно обязательно делать при оценке фактического числа преступлений, и кроме того, следует иметь в виду устойчивость сохранения в обозримой перспективе до­ статочно большой группы факторов, продуцирующих преступность.

Для современной преступности характерно отсутствие сниже­ ния ее общественной опасности. Внедрение рыночных отношений, точнее, их нецивилизованных форм, наложило заметную печать на структуру преступности. В мотивации преступности усиливают­ ся корыстные начала. Повышается организованность преступных группировок, стремящихся к утверждению контроля над доходны­

1 При характеристике состояния законности использовались аналитические материалы НИИ Академии Генеральной прокуратуры РФ.

398 Глава 16. Концепция организации и деятельности органов прокуратуры РФ

ми видами экономической деятельности. Негативные тенденции характерны и для противоправных деяний непреступного характе­ ра, что также нс может нс вызывать беспокойства. Постоянно ра­ стут нарушения законов в экономической сфере. Из-за экономи­ ческих правонарушений государство терпит колоссальные убытки.

Сохраняется, и по всем прогнозам, надо полагать, будет сохра­ няться в ближайшие годы напряженная ситуация в части обеспече­ ния законности в социальной сфере. Невыплаты заработной пла­ ты, пенсий, пособий заметно сохраняются на высоком уровне. Не снижается количество нарушений законодательства о труде. Нару­ шаются жилищные права граждан. Для изменения ситуации нужны решительные меры для их устранения.

Напряженное положение, характеризующее состояние преступ­ ности и иных правонарушений, обусловливает необходимость эф­ фективного распределения сил и средств, которыми располагает прокуратура, усиления избирательности в подходе к выделению актуальных направлений деятельности прокуратуры на основе всестороннего учета, действующих в условиях данного региона и конкретного периода времени факторов, приводящих к совер­ шению правонарушений.

В системе концептуальных положений особо выделяется в силу тех организационных и правовых выводов, которые они могут по­ влечь, соображения, характеризующие место прокуратуры в систе­ ме органов государственной власти, включающих все ее три ветви. Редко, но и в специальной литературе встречаются попытки пред­ ставить принадлежность прокуратуры к той или иной ветви власти исходя из якобы присущей прокурорам «склонности к поиску хозя­ ина», которому «нужно исправно служить». Это несерьезно. Про­ куратура— прежде всего важнейшая государственная структура, решающая ответственные задачи по защите интересов личности, общества, государства. Ее предназначение определяется конститу­ ционным строем страны. При решении вопроса о месте прокуратуры в системе государственных органов, представляющего несомненную сложность, необходимо, на наш взгляд, учитывать следующие обсто­ ятельства. Положения ст. 10 Конституции Российской Федерации, устанавливающие порядок осуществления государственной власти на основе разделения на законодательную, исполнительную и су­ дебную ветви, не исключают наличия государственных органов, не имеющих жесткой привязки к какой-либо одной ветви власти. К та­ кого рода органам относится, в частности, прокуратура. Она имеет отношение, как уже отмечалось, ко всем ветвям власти, не входя ни

водну из них. В качестве органа, способствующего решению задач всех ветвей государственной власти, выполняя возложенные на нее функции, прокуратура одновременно является элементом системы сдержек и противовесов, обеспечивающей баланс, согласованность их действий. Из этого может быть сделан вывод о необходимости теоретического решения вопроса о характеристике прокуратуры как элемента механизма сдержек и противовесов, о месте и роли про­ куратуры в данном механизме. В то же время нужно иметь в виду, что отнесение прокуратуры к какой-либо одной ветви власти спо­ собно привести к коренному изменению государственно-правового содержания ее деятельности, утрате прокуратурой ее ведущей роли

вукреплении законности и правопорядка в стране.

Внастоящее время прокуратура составляет систему государствен­ ных органов, функционально подконтрольных Президенту Россий­ ской Федерации и Федеральному Собранию Российской Федера­ ции. Президент России вносит в Совет Федерации представление

оназначении на должность и освобождении от должности Генераль­ ного прокурора Российской Федерации, издает обязательные для исполнения на всей территории Российской Федерации указы по вопросам организации и деятельности прокуратуры, обеспечивает

подготовку и внесение в Государственную Думу законопроектов, в том числе и разработанных в стенах прокуратуры, подписывает законы, надзор за исполнением которых осуществляет прокурату­ ра. Федеральное Собрание — Парламент Российской Федерации, состоящий из двух палат — Совета Федерации и Государственной Думы, осуществляет законотворческую деятельность, формируя правовую базу, на которой основывается деятельность прокурату­ ры. Советом Федерации производится назначение на должность и освобождение от должности Генерального прокурора Российской Федерации. Палаты Федерального Собрания рассматривают еже­ годные доклады Генерального прокурора Российской Федерации о состоянии законности и правопорядка в стране и о проделанной работе по их укреплению. Сложившаяся система организации ор­ ганов прокуратуры отвечает интересам выполнения возложенных на нее функций. Она в состоянии сохранить свою конструктивную роль, по крайней мере, и в ближайшие годы. Передача прокурату­ ры под эгиду Министерства юстиции, о чем периодически выдви­ гаются предложения, как представляется, приведет к снижению ее правозащитного потенциала, усложнит решение задач обеспечения укрепления и единства законности в стране. Из органа независи­ мого прокуратура может превратиться в орган, зависимый от ис-

400 Глава 16. Концепция организации и деятельности органов прокуратуры РФ

полнитсльной власти. Даже при сохранении автономности своей деятельности в системе исполнительной масти, как это наблюда­ лось в двадцатые и в первой половине тридцатых годов прошлого столетия в советский период ее истории, когда прокуратура струк­ турно входила в Народный комиссариат юстиции (НКЮ) РСФСР, прокуратура не сможет осуществлять полномасштабный надзор за исполнением законов, поскольку организационно будет поставле­ на на один уровень с органами, которые эти законы и исполняют.

Правовой статус прокуратуры в современных условиях в пер­ вую очередь определяют принципы ее организации и деятельности. В соответствующей главе учебника их характеристика дана с учетом практической оценки материалов дискуссий о роли прокуратуры Российской Федерации в государстве, прошедших в последние годы. Во избежание повторений характеризующие их основные положения здесь не приводятся. Тем не менее необходимо еще раз подчеркнуть, что чистоту принципов надо особо беречь и по­ следовательно утверждать незыблемость принципов, обладающих высокой жизнеспособностью. Слабость позиций авторов альтер­ нативных законопроектов о прокуратуре Российской Федерации, стремившихся мягко говоря, к ограничению сферы ее деятельности, состояла в том, что их концептуальная модель была противоречива.

Имея в виду основополагающее значение принципов для эф­ фективного функционирования прокурорской системы, специа­ листам в области прокурорского надзора нужно постоянно держать связанную с ними проблематику в поле своего зрения, сосредото­ чить внимание на усилении их теоретического обоснования, более полного раскрытия их содержания и, главное, влияния принципов на все составные части организации и деятельности прокуратуры.

Сущность, содержание, направленность деятельности проку­ ратуры, как было уже сказано, определяются ее функциями. Тео­ ретическое решение проблемы функций прокуратуры приобре­ тает особую значимость в современной борьбе мнений о будущем прокуратуры. Разработкой теории функций в этой связи должны заниматься специалисты, способные в полной мере осознавать ха­ рактер всех возможных последствий предлагаемых решений. Что касается законотворческой деятельности, связанной с корректи­ ровкой функций прокуратуры, то возможен только такой подход, который предполагает высокий профессионализм участников за­ конотворческого процесса и прежде всего на стадии разработки и экспертизы подготавливаемых законопроектов.

Современная ситуация в области борьбы с преступностью и ины­ ми правонарушениями, роль, которую играет прокуратура в обе­ спечении верховенства закона, единства и укрепления законности, указывают на необходимость сохранения прокуратуры Российской Федерации как прокуратуры многофункционального типа. Эта позиция разделяется подавляющим большинством специалистов в области теории и практики прокурорского надзора. Однако есть и другие точки зрения на проблему функций прокуратуры, ставящие под сомнение правомерность выполнения прокуратурой функции надзора за исполнением законов и, в особенности, общего надзора. Наиболее интенсивно дискуссии по этой проблеме развернулись после одобрения Верховным Советом РСФСР 21 октября 1991 г. Концепции судебной реформы. Общий надзор в концепции ква­ лифицировался как державное орудие принуждения «в условиях отсутствия материальной заинтересованности и неразвитости граж­ данского общества», орудия, осуществлявшего «внеэкономическое принуждение прокурорским протестом». Концепцией демонстри­ ровалось негативное отношение и к другим отраслям прокурор­ ского надзора. Главный вывод концепции в части, посвященной прокуратуре, выражался в признании в качестве доминирующей в прокурорской деятельности функции уголовного преследования.

Усилия по утверждению идеи превращения прокуратуры исклю­ чительно в орган уголовного преследования не были восприняты юридической общественностью, хотя серьезное значение функции уголовного преследования никогда не отрицалось и тем более не может принижаться в современных условиях, когда за прокурором сохраняется властный характер его полномочий в досудебных ста­ диях уголовного судопроизводства, когда участие прокурора яв­ ляется обязательным в судебном разбирательстве дел публично­ го и частно-публичного обвинения. Особо следует подчеркнуть, что возможности надзорной деятельности прокуратуры далеко не исчерпаны. Высшими руководителями страны неоднократно ак­ центировалось внимание на том, что прокуратура предназначена в первую очередь для надзора. Укрепление надзорных позиций прокуратуры непосредственно связано с решением вопросов, по­ ставленных Президентом Российской Федерации В.В. Путиным на расширенной коллегии Генеральной прокуратуры РФ (23 мар­ та 2016 г.), отметившим, что эффективная, результативная работа прокуратуры, для которой надзор за исполнением законов в важ­ нейших сферах государственной деятельности, обеспечением кон­