Учебный год 2023 г. / Учебник Прокнадзор под ред. Ястребова 2016 (конвертация из ворда)

ний федерального законодательства, по задействованности из­ лишне большого числа инстанций является порядок обжалова­ ния следователем (с согласия руководителя следственного органа) решения прокурора о возвращении уголовного дела следователю, принятому по делу, поступившему к нему с обвинительным за­ ключением. Постановление прокурора обжалуется вышестояще­ му прокурору, в случае его отказа в удовлетворении ходатайства, соответствующие ходатайства с согласия Председателя Следствен­ ного комитета Российской Федерации (руководителя следствен­ ного органа соответствующего федерального органа исполнитель­ ной власти) направляется Генеральному прокурору Российской Федерации. В данном случае необходимо иметь в виду, что рас­ смотрение ходатайств следователя проходит в сжатые сроки — не более 72 часов. Соответствующим прокурорам требуется оператив­ но подходить к рассмотрению обращений следователя. При этом нужно учитывать, что обжалование решения прокурора о возвра­ щении уголовного дела следователю приостанавливает его испол­ нение.

В свое время на страницах печати, в учебной литературе ожив­ ленно обсуждался вопрос о возможности сосуществования таких правовых явлений, как самостоятельность следователя и прокурор­ ский надзор. Высказывалось сомнение в фактической самостоя­ тельности следователя в условиях обязательности исполнения им указаний прокурора. Проблема в общем-то была больше искус­ ственной, чем действительно существующей. Обязательность ис­ полнения указаний прокурора, сделанных в пределах его компетен­ ции, преследующих цели либо устранения, либо предотвращения нарушений или несоблюдения законов, не означала ущемления интересов следователя. И это убедительно подтверждала практи­ ка расследования преступлений. Прокурор не вмешивался, пока работа шла в точном соответствии с требованиями материального

ипроцессуального закона. Но он не мог быть индифферентным, если следствие шло ошибочным путем, если возникала реальная опасность нарушения закона со стороны следователя и тем более, когда допускались нарушения закона. Именно в этот момент по­ являлись соответствующие указания прокурора. Сейчас ситуация выглядит иначе. В ее основе лежат взаимоотношения следователя

ируководителя следственного органа. Нет необходимости рассу­ ждать по поводу проблемы усиления или ослабления в этой связи независимости следователя. Однако обязательность предписаний, выдаваемых прокурором следователю в пределах своей компетен­

ции, следует считать абсолютно необходимой. Конечно, можно оспаривать решения прокурора, можно позволять себе раздумья о том, следует ли удовлетворять мотивированные требования про­ курора или нет. Но если объективно подходить к стилю отноше­ ний прокурора и органов расследования, то первое и главное, что его определяет, это решение общих задач, установление делового сотрудничества, а не конфликтные ситуации, которые, кстати го­ воря, могут возникать в любой деятельности. Самостоятельность следователя была и остается. Остается, бесспорно, и прокурор­ ский надзор.

§ 3. Прокурорский надзор и судебный контроль

Прокурорский надзор, долгое время являвшийся единственным средством внешнего контроля за законностью, сопровождавше­ го деятельность органов дознания и предварительного следствия, ныне осуществляется параллельно действию института судебно­ го контроля за исполнением законов на стадии предварительного расследования преступлений.

До 1992 г. судебный контроль за законностью дознания и пред­ варительного следствия осуществлялся как контроль последующий, отсроченный, реализуемый при рассмотрении уголовного дела су­ дом. Это был эффективный контроль, позволявший исправлять ошибки следствия, нейтрализовать негативные последствия, до­ пущенные в ходе его производства. Основным недостатком кон­ троля была относительно большая отдаленность реагирования суда на выявляемые нарушения закона. Но этот недостаток на фоне хорошо отлаженного прокурорского надзора воспринимал­ ся вполне терпимо, ибо фильтр прокурорского надзора улавливал подавляющую часть наиболее серьезных нарушений законности.

Судебная реформа, поставившая в качестве одной из основных целей решительное повышение влияния суда на все сферы жизне­ деятельности общества, пробудила обостренный интерес к взаи­ моотношениям судебных и следственных органов. Законом Рос­ сийской Федерации от 23 мая 1992 г. впервые в УПК РСФСР были введены статьи, устанавливающие судебный контроль за законно­ стью избрания меры пресечения в виде содержания под стражей и продления сроков содержания под стражей. Статьей 2201 УПК РСФСР предусматривалось право принесения жалоб в суд на при­ менение органом дознания, следователем, прокурором заключения под стражу в качестве меры пресечения, а равно на продление сро­

214 Глава 8. Надзор за исполнением законов органами дознания и следствия

ка содержания под стражей, лицом, содержащимся под стражей, его защитником или законным представителем. Порядок судеб­ ной проверки законности и обоснованности ареста или продления срока содержания под стражей определялся ст. 2203 УПК РСФСР. Первоначально судебный контроль ограничивался только данной областью следственной практики. Ныне фактически все основные виды действий и решений следователя охватываются сферой су­ дебного контроля. По действующему в настоящее время УПК РФ (по ходатайству органа расследования) в случаях, предусмотрен­ ных п. 1—3,4—10, II, 12 ч. 2 ст. 29, следственные действия, избра­ ние определенных мер пресечения, продление срока содержа­

на основании судебного решения, порядок получения которого определяется ст. 165 Кодекса. Согласно ст. 125 УПК РФ в судеб­ ном порядке могут быть обжалованы постановления дознавателя, следователя, руководителя следственного органа об отказе в воз­ буждении уголовного дела, о прекращении дела, иные решения, затрагивающие конституционные права и свободы граждан. Хотя принесение жалобы не препятствует производству обжалуемого действия и исполнению обжалуемого решения, орган дознания, следователь, прокурор, судья при наличии достаточных основа­ ний могут признать необходимым приостановление обжалуемых действий и решений.

Судебный контроль одно время чуть ли не прямо противопо­ ставлялся прокурорскому надзору, что, безусловно, не могло спо­ собствовать укреплению законности в стадии предварительного расследования преступлений. В свою очередь, многие следова­ тели, сотрудники органов дознания высказывали опасения, что введение судебного контроля повлечет значительное усложнение работы по выявлению и раскрытию преступлений, изобличению виновных в совершении преступлений. Отдельные прокуроры склонны были усматривать во введении судебного контроля в ста­ дии предварительного расследования преступлений ограничение надзорных полномочий прокурора. Время показало ошибочность многих из высказавшихся опасений по поводу распространения судебного контроля на сферу дознания и предварительного след­ ствия. Судебный контроль в своей сущности есть еще одна система гарантий прав и свобод человека и гражданина. При надлежащем его осуществлении правовая защищенность граждан получает эф­ фективное средство ее обеспечения. Вместе с тем накопленный

в этой области опыт доказал необходимость повышения уровня работы судов, принципиального отношения к рассматриваемым в порядке судебного контроля вопросам, объективного разреше­ ния представленных на рассмотрение суда жалоб.

Анализ практики убедительно показывает, что прокурорский надзор и судебный контроль — не конкуренты и тем более не ан­ тагонисты. Каждая из данных форм контроля делает обшее дело, имеет общие цели укрепления законности в сфере расследования преступлений. В своей совокупности прокурорский надзор и су­ дебный контроль взаимно дополняют и усиливают друг друга.

Судебный контроль не влечет ограничения надзорной функ­ ции, возложенной на прокурора. Как и до его введения, полно­ мочия по осуществлению надзора за исполнением законов орга­ нами, осуществляющими дознание и предварительное следствие, обеспечивают прокурору возможность реального воздействия на весь ход расследования преступлений. УПК Российской Феде­ рации в первоначальной редакции практически в основной ча­ сти сохранил права, которыми были наделены ранее прокуроры в досудебных стадиях уголовного судопроизводства. Будучи скор­ ректированы изменениями, впоследствии внесенными в уголов­ но-процессуальное законодательство, полномочия прокурора тем не менее позволяют прокурорскому надзору и в настоящее время выступать равноправным партнером судебного контроля, обеспе­ чивать оптимальный режим взаимоотношений судебного контро­ ля и прокурорского надзора.

Полная совместимость прокурорского надзора и судебного кон­ троля имеет в своей основе специфику средств, с помощью которых каждый из названных правовых институтов обеспечивает решение задач укрепления законности в стадии расследования преступлений, а также особенности организации их деятельности. Прокурорский надзор осуществляется постоянно, причем и в случае отсутствия сигналов извне. Судебный контроль носит эпизодический характер. Механизм судебного контроля включается только в случае прине­ сения в суд жалобы на действия и решения органа дознания, дозна­ вателя, следователя, прокурора. Прокурор имеет возможность зна­ комиться со всеми материалами дела (усложнение доступа к ним, сохраняемое до сих пор уголовно-процессуальным законодатель­ ством, положения дел не меняет), выявлять нарушения закона путем оперативного анализа направляемых в прокуратуру копий постановлений о возбуждении уголовного дела, приостановлении предварительного следствия и дознания, о прекращении уголовно­

ГЛАВА ДЕВЯТАЯ

Надзор за исполнением законов органами, осуществляющими

оперативно-розыскную деятельность (ОРД)

§ 1. Предмет надзора

Прокурорский надзор за исполнением законов органами, осу­ ществляющими оперативно-розыскную деятельность (ОРД), при­ надлежит к числу относительно новых направлений деятельности органов прокуратуры. Оно смогло реально получить признание в качестве самостоятельной отрасли прокурорского надзора с при­ нятием 17 января 1992 г. первого в истории России Закона «О про­ куратуре Российской Федерации» и также первого в Российской Федерации Закона «Об оперативно-розыскной деятельности в Рос­ сийской Федерации» от 13 марта 1992 г. Нельзя сказать, что проку­ рорский надзор за законностью оперативно-розыскной деятельно­ сти до того времени вообще не осуществлялся. Вовсе нет. Учитывая повышенные возможности нарушения прав человека, определяе­ мые спецификой ОРД, прокуроры принимали меры к пресечению неправомерных действий органов, осуществляющих ОРД. Однако постоянной, целенаправленной, организованной работы на этом направлении не велось.

Главной причиной такого положения являлось отсутствие зако­ нодательной базы, определяющей цели и задачи ОРД, принципы и порядок ее осуществления, систему органов, которым доверя­ лось проведение ОРД, их полномочия и др. Все эти вопросы ре­ гулировались подзаконными актами, к тому же часто носившими «закрытый» или «полузакрытый» характер. Отдельные указания в отношении ОРД, содержавшиеся в Основах уголовного судо­ производства Союза ССР и союзных республик, республикан­ ских кодексах (ст. I 18, 119 УПК РСФСР), проблемы не решали. Отсутствие правового регулирования ОРД на законодательном уровне исключало возможность действенного прокурорского над­ зора, лишало его предметности, ибо прокурор может проявлять свои надзорные полномочия только в правовом поле, определен­ ном законами. Своеобразной была позиция высшего руководства Прокуратуры Союза ССР по отношению к действиям прокуроров,

связанных с надзором за законностью ОРД. По смыслу издавав­ шихся в 50-70-е гг. директив Генерального прокурора СССР сле­ дователям и прокурорам рекомендовалось стараться нс касаться оперативно-розыскной деятельности.

Принятие названных законов явилось поворотным пунктом в области правового регулирования ОРД и прокурорского надзора за законностью оперативно-розыскной деятельности. Российская прокуратура получила совершенную для того времени правовую базу осуществления надзора за исполнением законов, регламен­ тирующих правовые отношения в области оперативно-розыскной деятельности. В сложной криминогенной ситуации начала 90-х гг. Закон «Об оперативно-розыскной деятельности в Российской Федерации» сыграл, несомненно, положительную роль в активи­ зации усилий по использованию оперативно-розыскных средств в борьбе с преступностью и иными правонарушениями. Не менее заметной была роль прокурорского надзора в обеспечении закон­ ности проводимых оперативно-розыскных мероприятий, в стиму­ лировании активной работы системы ведомственного контроля за оперативно-розыскной деятельностью в целом.

12 августа 1995 г. был принят Федеральный закон «Об опера­ тивно-розыскной деятельности», заменивший утративший силу Закон «Об оперативно-розыскной деятельности в Российской Федерации». В новом Законе были сохранены основные позиции его предшественника. Вместе с тем в нем нашли отражение и су­ щественные изменения и уточнения, имевшие прямое отношение к организации прокурорского надзора в рассматриваемой области. Это прежде всего изменения, касающиеся порядка производства оперативно-розыскных мероприятий, связанных с ограничени­ ем конституционных прав и свобод человека и гражданина. Вме­ сто санкционирования прокурором проведение таких мероприя­ тий отныне допускалось на основании судебного решения. Был уточнен перечень оперативно-розыскных мероприятий, приве­ ден в соответствие с действующим законодательством перечень органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность. Значительно расширились гарантии соблюдения прав и свобод че­ ловека и гражданина при реализации оперативно-розыскной де­ ятельности. С большей конкретностью в новом законе определя­ лись условия производства оперативно-розыскных мероприятий, направления использования результатов оперативно-розыскной деятельности, права и обязанности осуществляющих ее органов. И, пожалуй, одним из главных отличий нового закона от преды-

220 Глава 9. Надзор за исполнением законов органами, осуществляющими ОРД

душего явилось развернутое, хотя и небезупречное, изложение вопросов прокурорского надзора за законностью оперативно-ро­ зыскной деятельности. Если в Законе «Об оперативно-розыск­ ной деятельности в Российской Федерации» содержалась крат­ кая запись (кстати, вполне обоснованно, поскольку определение полномочий прокурора составляет прерогативу законодательства о прокуратуре) о том, что прокурорский надзор в данной сфере осуществляется Генеральным прокурором Российской Федера­ ции и уполномоченными им прокурорами, то теперь в соответ­ ствующей статье закона были также изложены положения о по­ рядке получения прокурором нужной информации, об условиях обеспечения защиты сведений в представляемых прокурору опе­ ративно-служебных документах и порядке получения отдельных видов сведений. Дополнительные изменения в эту статью были внесены Федеральным законом от 5 января 1999 г.

Федеральный закон от 12 августа 1995 г. создавался с учетом принятой в 1993 г. Конституции Российской Федерации, поло­ жения которой составляют важнейший элемент правовой осно­ вы оперативно-розыскной деятельности. Конституция Россий­ ской Федерации имеет руководящее значение для определения содержания и системы законодательства об оперативно-розыск­ ной деятельности.

Ныне правовую базу оперативно-розыскной деятельности, на которую ориентируется прокурорский надзор, вместе с Конститу­ цией Российской Федерации и Федеральным законом «Об опера­ тивно-розыскной деятельности» составляют федеральные законы «О внешней разведке», «Об органах Федеральной службы безопас­ ности в Российской Федерации», «О Государственной границе Российской Федерации», «О полиции», «Об учреждениях и ор­ ганах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения сво­ боды», «О Следственном комитете Российской Федерации» и др. Содержащиеся в указанных законах правовые нормы определяют сущность и основные направления прокурорского надзора за ис­ полнением законов органами, осуществляющими оперативно-ро­ зыскную деятельность.

Исходя из ст. 29 Федерального закона «О прокуратуре Россий­ ской Федерации» предметом надзора следует считать соблюдение в процессе осуществления ОРД прав и свобод человека и гражда­ нина, установленного порядка разрешения органами, осущест­ вляющими ОРД, заявлений и сообщений о совершенных и го­ товящихся преступлениях, соблюдение установленного законом

порядка проведения оперативно-розыскных мероприятий, а также законность решений, принимаемых органами, осуществляющими ОРД. Названные составные части предмета прокурорского надзо­ ра находятся между собой в тесной связи. Взаимопроникновение охватываемых ими явлений и процессов можно наблюдать прак­ тически во всех ситуациях, характеризующих работу прокурора по надзору за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность. Тем не менее имеются ре­ альные возможности для того, чтобы рассмотреть каждую состав­ ляющую предмета прокурорского надзора отдельно.

Надзор за соблюдением в процессе осуществления ОРД прав и свобод человека и гражданина составляет сердцевину, ядро деятельности прокурора на данном направлении. Оперативно-розыскная дея­ тельность — особый в плане обеспечения прав и свобод граждан вид деятельности. По определению закона, оперативно-розыскная деятельность — это деятельность, которая осуществляется путем проведения оперативно-розыскных мероприятий. Ее целью является зашита жизни и здоровья, прав и свобод граждан, собственности, обеспечение безопасности общества и государства от преступных посягательств. Проводится оперативно-розыскная деятельность только уполномоченными законом органами. При ее осуществле­ нии используются гласные и негласные методы. Одним из основ­ ных принципов данной деятельности является принцип конспи­ рации. Если к уголовному процессу, осуществляемому гласно, действия которого детально регламентированы законом, специа­ листы допускают при его характеристике (естественно, условно) применение понятия источника повышенной опасности (в плане соблюдения прав и свобод граждан), то к оперативно-розыскной деятельности данное понятие применимо еще в большей степени. Вполне оправданно в этой связи Закон «Об оперативно-розыскной деятельности» на первое место ставит принципы законности, ува­ жения и соблюдения прав и свобод человека и гражданина. Обо­ снованным является и то серьезное внимание, которое уделяется в нем вопросам соблюдения прав и свобод человека и гражданина.

Осуществляя надзор за исполнением законов, прокурор прежде

и задачам ее осуществления. Проведение оперативно-розыск­ ных мероприятий должно быть целиком посвящено названным в законе целям зашиты жизни, здоровья, прав и свобод человека и гражданина, обеспечению безопасности общества и государства