Учебный год 2023 г. / Учебник Прокнадзор под ред. Ястребова 2016 (конвертация из ворда)

ким образом системе управления существенная роль отводилась генерал-прокурору как главе органов прокуратуры, призванных от имени государства отслеживать нарушения законов, в том числе

исовершаемых органами исполнительной власти, способствовать их эффективной работе путем устранения допускаемых ими на­ рушений правовых предписаний. Первоначально, как известно, было создано восемь министерств: военных сухопутных сил, во­ енных морских сил, иностранных дел, внутренних дел, коммер­ ции, финансов, юстиции, народного просвещения. Министерство юстиции возглавил Г.Р. Державин — известный в России не толь­ ко поэт своего времени, но и крупный государственный деятель. Ему довелось служить губернатором двух губерний, статс-секре­ тарем императрицы Екатерины 11, сенатором, занимать другие государственные должности. Назначение императором Алексан­ дром 1 Державина министром юстиции, одновременно занима­ ющим и должность генерал-прокурора, было обоснованным. Во время пребывания в должности генерал-прокурора Г.Р. Державин показал себя незаурядным организатором.

Вкачестве органа правительственного надзора прокуратура действовала вплоть до Судебной реформы 1864 г. Судебные уставы 1864 г. явились крупным и, безусловно, знаменательным событи­ ем не только в законодательной практике, но и всей социальной

иполитической жизни страны. С ними было связано устранение зависимости судов от губернаторов, внедрение в судопроизводство состязательного начала, создание стройной системы органов су­ дебной власти, учреждение суда присяжных, отмена теории фор­ мальных доказательств и др. Кардинально изменилось содержание деятельности прокуратуры. В уголовном судопроизводстве на нее было возложено выполнение двух функций: уголовного пресле­ дования и надзора (наблюдения) за законностью расследования преступлений. Организацию и порядок осуществления данных функций непосредственно регламентировали два из четырех зако­ нодательных актов, воплотивших главные нововведения судебной реформы: Учреждение судебных установлений и Устав уголовного судопроизводства). Реорганизованная Судебной реформой 1864 г. прокуратура сохранила свои основные черты в новом виде до 1917 г.

Отсутствие прокуратуры в России, упраздненной Декретом Совета Народных Комиссаров РСФСР от 22 ноября 1917 г. № 1 «О суде» с 1917 по 1922 г. отрицательно отражалось на состоянии законности и правопорядка в стране. Предпринимавшиеся по­ пытки найти замену прокуратуре не давали нужного эффекта, что

в конце концов обусловило возрождение российской прокурату­ ры. Постановлением ВЦИК от 28 мая 1922 г. было принято По­ ложение о прокурорском надзоре, согласно которому в РСФСР учреждалась государственная прокуратура в целях «осуществле­ ния надзора за соблюдением законов и в интересах правильной постановки борьбы с преступностью», определивших ее задачи и выполняемые функции. Последующие законодательные акты внесли свой вклад в формирование российской прокуратуры как прокуратуры полифункционального типа, действовавшей в таком качестве практически в течение всего советского периода истории страны.

Первый в России Закон «О прокуратуре Российской Федерации, принятый 17 января 1992 г., в своей первой редакции характери­ зовал прокуратуру в качестве органа, на который возложено осу­ ществление надзора за исполнением действующих на территории Российской Федерации законов, принятие мер, направленных на устранение их нарушений и привлечение виновных к ответствен­ ности, осуществление уголовного преследования. В действующей ныне редакции Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», по существу нового закона, принятого 17 ноября 1995 г. на основании прямого предписания Конституции Россий­ ской Федерации 1993 г. (ст. 129), сформулировано понятие проку­ ратуры как единой федеральной централизованной системы орга­ нов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнени­ ем действующих на ее территории законов, выполняющих другие, установленные федеральными законами, функции. В силу зало­ женного в ней содержания данная формулировка закона наибо­ лее полно и последовательно выражает государственно-правовое предназначение прокуратуры, характеризует специфику ее дея­ тельности, определяет ее место в системе государственных органов. Прокуратура Российской Федерации, таким образом, представ­ ляет собой основанную на принципах единства и централизации (о них подробнее будет сказано в соответствующей главе учебника) систему федеральных органов государства полифункционально­ го типа, в которой прокурорский надзор занимает ведущее место.

Единство системы прокуратуры означает совпадение целей и задач, полномочий прокуроров различных уровней, исключе­ ние признания прокурорскими каких-либо органов, не входящих в единую систему прокуратуры. Централизованный характер орга­ низации и деятельности прокуратуры отражает прежде всего под­

чиненность ее действий проведению в жизнь воли государства, находящей свое выражение в законах, независимость от местных условий, организационную внутреннюю упорядоченность всех звеньев системы органов прокуратуры на основе признания под­ чинения нижестоящих прокуроров вышестоящим. Федеральная природа системы органов прокуратуры проявляется в осуществле­ нии деятельности от имени Российской Федерации, в отнесении вопросов прокуратуры к предмету ведения Российской Федерации и, соответственно, в ее принадлежности исключительно к органам федерального значения.

Функция надзора за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением действующих на ее территории зако­ нов, являясь профилирующей, тесно связана с другими функция­ ми прокуратуры, которые устанавливаются Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации». Возложенные на проку­ ратуру Российской Федерации функции международного сотруд­ ничества, уголовного преследования, участия в правотворческой деятельности, координации деятельности правоохранительных органов, участия в рассмотрении дел судами общей юрисдикции и арбитражными судами вместе с функцией надзора за соблюдени­ ем Конституции Российской Федерации и исполнением законов образуют целостную систему, исходящую из целей и задач проку­ ратуры как важнейшего государственно-правового института пра­ вовой охраны государства.

Для понимания сущности прокуратуры Российской Федерации ключевое значение имеют ее цели. По законодательному опреде­ лению целями российской прокуратуры выступают: обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности, зашита прав и свобод человека и гражданина, охраняемых законом инте­ ресов общества и государства. Будучи представленными в опреде­ ленной части в деятельности других государственных органов, на­ званные цели для прокуратуры специфичны своей значимостью, поскольку их достижение отражает доминирующую направлен­ ность се деятельности.

Цели прокуратуры со всей определенностью свидетельствуют о том, что прокуратура является единственным органом государ­ ства, для которого категория законности имеет универсальное, определяющее, связанное со всеми сторонами ее деятельности значение. Оно касается всех явлений и процессов правовой дей­ ствительности, в которых находят воплощение основные свойства, смысловое содержание главных проявлений законности. Проку­

ратура Российской Федерации непосредственно связана с утверж­ дением законности как определенного типа политико-правового режима, ориентированного на повсеместное единообразное и точ­ ное исполнение законов, имея в виду в первую очередь главный закон страны — Конституцию Российской Федерации — всеми субъектами системы применения права. При осуществлении сво­ их функций органы прокуратуры руководствуются пониманием законности как непременного всеобщего принципа деятельно­ сти государственных органов, органов местного самоуправления, институтов гражданского общества, других негосударственных структур. Обеспечению соблюдения данного принципа, непосред­ ственно направленного на признание верховенства закона, проку­ ратура отдает значительную часть своих сил. Профессиональная деятельность прокуратуры способствует утверждению законности как особого, подчиненного требованиям закона порядка органи­ зации работы государственных учреждений, органов местного са­ моуправления, своего рода эталона оптимального способа обеспе­ чения исполнительской дисциплины в системе государственной и муниципальной службы.

Защита прав и свобод человека и гражданина, охраняемых за­ коном интересов общества и государства прокуратурой воспри­ нимается не только в качестве обязательного направления дея­ тельности, вытекающего из ее целей, но и как формы проявления законности, имеющей в своей основе определенный стиль взаи­ моотношений личности и государства, гарантирующих разумные пределы допустимого вторжения государства в сферу интересов личности, выполнение предусматриваемых Конституцией Рос­ сийской Федерации обязательств государства перед гражданами и граждан перед государством, о чем в свое время писал известный специалист в области теории прокурорского надзора В.В. Клоч­ ков1, и в этой связи уместно сказать о законности как методе ре­ шения общегосударственной задачи достижения нужного баланса интересов личности, общества, государства, который с помощью правовых средств прокуратуры находит все более широкое приме­ нение в практике государственного строительства.

Достижение целей прокуратуры обеспечивается решением ком­ плекса задач, которые, будучи обязательными для исполнения, оп­

1 См.: Клочков В. В. Развитие науки: совершенствование понятий и термино­ логии // Конституция. Проблемы управления и прокурорского надзора. М., 1996. С. 14.

16 Глава 1. Правовой статус прокуратуры РФ (общая характеристика)

ределяют систему свойственных прокуратуре функций. Концен­ трируя в своем содержании главные ориентиры деятельности про­ куратуры, задачи прокуратуры во взаимосвязи с определяемыми ими функциями наиболее предметно раскрывают ее государствен­ но-правовое и социальное предназначение. Хотя закон не содер­ жит перечня задач органов прокуратуры Российской Федерации, анализ материалов многоплановой деятельности органов прокура­ туры, определяющих ее статус нормативно-правовых документов позволяет сделать вывод о том, что комплекс задач прокуратуры достаточно широк. Во избежание повторений конкретно они бу­ дут названы при рассмотрении общей характеристики функций прокуратуры. Здесь же, учитывая обзорный характер главы, пред­ ставляется достаточным ограничиться рассмотрением определяю­ щих содержание задач некоторых положений, касающихся веду­ щих ролевых позиций, специфики и места прокуратуры в системе государственных органов.

Роль прокуратуры как одного из влиятельных элементов пра­ вового механизма обеспечения единства и укрепления законности обусловливает ее ключевое значение и прямую связь ее деятель­ ности с утверждением единства в понимании всеми государствен­ ными и негосударственными структурами, институтами граждан­ ского общества, должностными лицами и гражданами содержа­ ния действующих на территории Российской Федерации законов и практики их применения в общегосударственном масштабе. Осу­ ществляемый прокурорской системой правовой мониторинг, ко­ торый специалистами определяется как системный анализ состо­ яния законодательства и правоприменительной практики, будучи непосредственно связан с ее действиями по обеспечению точно­ го и единообразного исполнения законов, соответственно пред­ полагает и определяет наличие у российской прокуратуры в силу специфики ее деятельности задач, решение которых сопряжено с ее активным участием в формировании законодательной базы госу­ дарства.

Как звено системы государственного контроля, являющееся, по существу, вершиной его пирамиды, прокуратура фактически выступает в качестве органа, консолидирующего действия кон­ тролирующих органов, направленные на устранение, предотвра­ щение, пресечение и восстановление нарушенных прав и закон­ ных интересов граждан и организаций, государственных органов и муниципальных образований, включая использование судебного порядка их зашиты, достижение слаженной и эффективной рабо­

ты по выявлению и предупреждению противоправных деяний, что также влияет на содержание ее задач.

В современных условиях деятельность российской прокуратуры не мыслится вне взаимодействия с соответствующими компетент­ ными органами и должностными лицами иностранных государств и международными организациями по широкому кругу вопросов международно-правового характера. Они в первую очередь каса­ ются выполнения международно-правовых обязательств России, оказания правовой помощи по конкретным делам, участия в под­ готовке международных соглашений и др.

Органам прокуратуры принадлежит одна из ведущих ролей в ограждении общества от преступных посягательств, создании обстановки неотвратимости ответственности за совершение пре­ ступлений. Вместе с тем, занимая особое место в системе право­ охранительных органов, прокуратура в силу своей компетенции призвана выступать в качестве организующего центра обеспечения согласованности действий правоохранительных органов в борьбе с преступностью. С данной задачей непосредственно связано обе­ спечение точного знания о состоянии преступности и практике противодействия ей.

Названные и диктуемые возложенными на прокуратуру функ­ циями задачи могут рассматриваться в качестве основных. Свою конкретизацию они находят в задачах производных, о которых предметно пойдет речь в последующем изложении.

Эффективность решения стоящих перед прокуратурой задач и выполнение возложенных на нее функций находится в прямой зависимости от диапазона находящихся в ее распоряжении пра­ вовых средств, реального веса заложенного в них правозащитно­ го потенциала.

Одно время было модным заявлять о чрезмерности предостав­ ленных прокурорам полномочий. Соблазн участия в ревизии пра­ вовых средств прокуратуры не миновал даже прокурорских работни­ ков — бывших и действующих. Однако такие выводы, как правило, не сопровождались серьезной аргументацией, не базировались на материалах глубоких научных исследований. Учитывая специфи­ ку прокурорской деятельности, чрезмерного объема полномочий у прокурора быть не может. Прокурор по общему правилу админи­ стративной властью не обладает, хотя, бесспорно, деятельность про­ куратуры носит властный характер, но проявляется эта властность особо. Она заключается в обязательности исполнения требований прокурора. При этом нельзя не считаться с тем, что реализуются

18 Глава 1. Правовой статус прокуратуры РФ (общая характеристика)

они отнюдь не автоматически. Законность, обоснованность, це­ лесообразность и необходимость исполнения каждого требования прокурора анализируются и оцениваются органом, должностным либо иным лицом, от которых зависит их реализация и при нали­ чии необходимых оснований может быть обжаловано, в том чис­ ле и в судебном порядке. В сочетании с предельно ответственным отношением прокурора к выполнению своих профессиональных обязанностей такой порядок служит надежной гарантией от воз­ можности злоупотребления служебным положением.

Как свидетельствует правовая действительность, в настоящее время говорить о чрезмерности полномочий прокуроров, которые выходили бы за пределы их функций, каких-либо оснований нет, скорее, наоборот. Тем более, что полномочия прокуроров уже пре­ терпели нежелательные изменения в сферах общего надзора, над­ зора за исполнением законов в сфере уголовного судопроизводства.

Деятельность прокуратуры во все времена ее истории оказыва­ ла и оказывает позитивное влияние практически на все стороны жизни общества и государства. Особенно заметно оно было при Петре I, когда создание прокуратуры составило важнейший эле­ мент осуществленных им реформ и по своему месту, результатам деятельности назначенный им генерал-прокурор П И. Ягужинский признавался вторым человеком в государстве. В период царствова­ ния Екатерины II, при которой фактически бессменно (с 1762 по 1792 г.) находившийся на посту генерал-прокурора князь А.А. Вя­ земский по своему влиянию на внутреннюю политику страны срав­ нивался с князем ГА. Потемкиным-Таврическим по его вкладу во внешнюю политику России. Занимавшие в разное время посты ге­ нерал-прокуроры Российского государства граф Д.Н. Блудов, граф В.Н. Панин, Д.Н. Замятнин, обер-прокурор Сената М.Е. Ковалев­ ский, губернский прокурор Д.А. Ровинский, обоснованно счита­ ются отцами Судебной реформы 1864 г., крупнейшего события XIX века в жизни страны, оказавшего радикальное воздействие на процессы последующего развития России, поставившего ее в один ряд с наиболее развитыми государствами того времени.

Не стояли в стороне от процессов, определявших экономиче­ ский и социальный прогресс страны, прокуроры в советское вре­ мя. В первые годы постсоветского периода наглядно проявилась роль прокуратуры как охранителя общегосударственных интере­ сов. Российским прокурорам принадлежат несомненные заслуги в ограничении и нейтрализации негативных последствий поспеш­ но, без надлежащего правового и организационного обеспечения

осуществлявшихся реформ 90-х годов прошлого столетия. Боль­ шую работу по укреплению законности и правопорядка, без ко­ торых невозможно обеспечить стабильность социальных процес­ сов современности, ведут прокурорские работники в наши дни.

Бесспорно, в жизни прокуратуры были и в настоящее время наблюдаются определенные недостатки и даже серьезные просче­ ты. Надзорная деятельность прокуратуры до реформы 1864 г. не­ редко носила формальный характер из-за несовершенства работы с той огромной и постоянно растущей массой документов, кото­ рые прокурору после обязательного прочтения надлежало сопро­ вождать пометой «читал». Судебная реформа 1864 г. фактически, не без ущерба надзорной функции, отвела прокуратуре роль орга­ на уголовного преследования. В советский период на прокурату­ ру часто возлагалось выполнение обязанностей контролирующих органов. Однако на всех этапах своей истории прокуратура всегда вносила заметный вклад в решение задач государственного стро­ ительства, оказывала существенное влияние на развитие государ­ ства и общества.

Между тем еще не так давно прокуратуру Российской Федера­ ции пытались представить то в качестве рудимента тоталитарного режима, то в виде органа, унаследованного от феодальной эпохи. До сего времени еще действует в качестве официального документ, именуемый «Концепция судебной реформы»1, в котором, правда,

вчасти, касающейся российской правовой действительности про­ шлого, говорится о прокуратуре как инструменте централизован­ ного контроля за всеми социальными процессами, происходящими

вобществе и государстве. В такого рода рассуждениях отчетливо просматривается тенденциозность, субъективизм попыток осве­ щения истинной роли прокуратуры в России, не позволяющих считать их способными противостоять серьезной критике.

Направленная на достижение стоящих перед ней целей и задач деятельность прокуратуры Российской Федерации отличается мас­ штабностью своих проявлений, широтой охвата важнейших сфер жизни общества и государства.

Проводя большую работу по утверждению верховенства Кон­ ституции Российской Федерации, действующих на ее территории федеральных законов, прокуратура вносит крупный вклад вдело зашиты прав и свобод человека и гражданина, охраняемых зако­

1 Постановление ВС РСФСР от 24 октября 1991 г. № 1801-1 *0 Концепции судебной реформы в РСФСР».

ном интересов общества и государства, совокупность которых определяет сущность и содержание национальных государствен­ ных интересов России.

Располагая недюжинными, заложенными в ее функциях воз­ можностями влияния на состояние законности и правопорядка, органы прокуратуры Российской Федерации на протяжении мно­ гих лет вели и продолжают выполнять большой объем работы, на­ правленной на нейтрализацию деструктивных явлений и процес­ сов, особенно заметно заявивших о себе в переходный период 90-х годов прошлого столетия и далеко не остаточные формы которых сохраняются и в настоящее время. Даже имея в своей основе объ­ ективные причины, эти явления и процессы практически всегда связаны с факторами правового характера — несовершенством за­ конодательства, правовым нигилизмом, дефектами правоприме­ нительной практики и др.

Благодаря своей деятельности, в первую очередь связанной с вы­ полнением надзорной функции, прокуратура играет конструктив­ ную роль в деле защиты основ федеративного устройства страны, достижения оптимального соотношения интересов Российской Федерации и интересов ее субъектов. Немаловажно отметить, что при этом руководящее значение имеет неукоснительное следова­ ние аксиоматическому требованию, указывающему на прямую зависимость силы регионов от силы федерального центра, а силы центра от степени развитости экономической и социальной сфер субъектов Российской Федерации.

Проводимой деятельностью по охране законности, оказываю­ щей действенное влияние на пресечение и предупреждение право­ нарушений допреступного и преступного характера, прокуратура подтверждает свою необходимость для обеспечения поступатель­ ного социального развития, модернизации экономики, утвержде­ ния порядка, общественной и государственной дисциплины во всех без исключения областях жизни страны.

Прокуратура в состоянии оказать и фактически оказывает на­ дежную помощь Президенту Российской Федерации в выполнении возложенных на него Конституцией Российской Федерации функ­ ций. Система органов прокуратуры, в круг обязанностей которой входит надзор за соблюдением Конституции Российской Федера­ ции, располагает, пожалуй, наиболее широкими возможностями в поддержке реализуемых Президентом Российской Федерации мер, определяемых его конституционной ролью гаранта Конститу­ ции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина.

О серьезном вкладе прокуратуры Российской Федерации в укре­ пление законности в стране достаточно убедительно говорят резуль­ таты ее работы на основных направлениях надзорной деятельности. Прокурорами ежегодно выявляется несколько миллионов правона­ рушений, причем наибольшее их количество приходится на соци­ альную сферу и сферу экономики, которым в надзорной практике придается приоритетное значение. Высокому уровню правонару­ шений соответствуют масштабы выходящих из стен прокуратуры актов прокурорского реагирования. Это сотни тысяч представле­ ний, протестов прокурора, около миллиона исковых заявлений

взащиту интересов граждан, общества, государства, направляемых

всуды, значительное число лиц, привлеченных по материалам ор­ ганов прокуратуры к дисциплинарной и административной ответ­ ственности и др.1

Укрепление законности, наряду с устранением нарушений за­ кона, в качестве неотъемлемой части включает выявление и устра­ нение причин и условий, способствующих правонарушениям. Федеральным законом от 23 июня 2016 г. «Об основах профилак­ тики правонарушений в Российской Федерации» органы проку­ ратуры обоснованно названы вторыми (после несравненно более многочисленной и обязанной в силу своего положения играть ве­ дущую роль в данной области — федеральных органов исполни­ тельной власти) в системе субъектов предупреждения правонару­ шений.

Обеспечение законности относится к числу целей (и задач) не только прокуратуры. Оно достигается усилиями системы высших органов государственной власти, других государственных органов, негосударственных структур, общественных объединений, граж­ дан, и только такая система в состоянии обеспечить наличие ком­ плекса условий, необходимых для утверждения и поддержания на должном уровне режима законности в стране. Анализ правотвор­ ческой и правоприменительной деятельности позволяет считать, что в их число входят:

1 Так, в докладе Генерального прокурора РФ на расширенном заседании коллегии Генеральной прокуратуры Российской Федерации 23 марта 2016 г., по­ священной итогам работы в 2015 г. и задачам по укреплению законности и пра­ вопорядка в 2016 г., отмечалось, что за 2015 г., в сфере исполнения законов, за­ шиты прав и свобод человека и гражданина прокурорами выявлено более 5 млн