Учебный год 2023 г. / Учебник Прокнадзор под ред. Ястребова 2016 (конвертация из ворда)

182 Глава 7. Надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина

тера направлены на устранение причин и условий, способствую­ щих нарушениям прав граждан. По смыслу закона они должны применяться по каждому факту установленного прокурором нару­ шения. Наряду с этим меры по предупреждению нарушений, как правило, также применяются на основании обобщенных данных о состоянии законности в сфере соблюдения прав и свобод граж­ дан в целом, по отдельным их видам и группам. При проведении предупредительной работы прокурорами особое внимание обра­ щается на практику исполнения законов о занятости населения, о борьбе с наркоманией, пьянством, нарушением порядка приоб­ ретения и использования оружия и др.

Основные направления работы прокурора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина определяются исходя из особен­ ностей конкретно-исторической ситуации в целом в стране, кон­ кретном регионе и показателей состояния законности. В настоящее время органами прокуратуры приоритетное значение придается за­ щите закрепленных в Конституции Российской Федерации трудо­ вых, имущественных, жилищных, экономических, политических прав человека и гражданина. Это связано с предпринятыми в по­ следние годы реформаторскими акциями в экономике и социаль­ ной сфере, заметной активизацией политической жизни в стране, также экономическим кризисом и его последствиями. Выделение названных направлений деятельности не означает принижения значимости работы прокурора на других участках. По мере изме­ нения обстановки приоритеты могут меняться.

Эффективность прокурорского надзора обеспечивается пла­ новостью его осуществления. Плановое начало, безусловно, не­ обходимо, ибо позволяет вести борьбу с правонарушениями на системной основе. В качестве информации в данном случае, как правило, выступают результаты анализа состояния законности, регулярно проводимого органами прокуратуры. Вполне очевидно, что хорошо спланированной должна быть каждая проверка, неза­ висимо от поводов ее проведения — поступивших в прокуратуру заявлений, жалоб, иных сообщений, либо сведений, установлен­ ных в процессе аналитической работы прокурора.

Организация работы по надзору за соблюдением прав и сво­ бод человека и гражданина строится с расчетом на максимально полное обеспечение профилактической направленности надзор­ ной практики. Она достигается на основе тщательного и полно­ го установления причин и условий правонарушений по каждому факту обращения пострадавших в прокуратуру, накопления и ре­

гулярного пополнения информации о фактическом состоянии за­ конности, о факторах, приводящих к нарушениям прав и свобод граждан, стратегически выверенного, тактически обоснованного подхода к выбору средств прокурорского реагирования, позволя­ ющих радикально решать задачи общего и специального преду­ преждения правонарушений. Особого внимания в этой связи за­ служивают меры, направленные на противодействие коррупции, преодоление правового нигилизма, обеспечение неотвратимости ответственности нарушивших права граждан лиц и в первую оче­ редь сотрудников органов исполнительной власти и местного са­ моуправления, чьи действия (бездействие) часто составляют пер­ вооснову нарушений прав и свобод человека и гражданина.

Несомненное значение для обеспечения оптимальной органи­ зации работы прокурора имеет точное исполнение требования за­ кона о недопустимости подмены прокуратурой государственных органов и должностных лиц, осуществляющих контроль за со­ блюдением прав и свобод человека и гражданина. Контролирую­ щие органы в силу своего специфического статуса обязаны нести на себе основную нагрузку в обеспечении неуклонного соблюде­ ния прав и свобод человека и гражданина. В связи с этим следует отметить, что контролирующие органы обладают достаточно ве­ сомыми правозащитными ресурсами, которые реально способны обеспечить полный порядок в области соблюдения прав и свобод человека и гражданина. И это должно в первую очередь учиты­ ваться органами прокуратуры. Другое дело, что контролирующие органы нередко уклоняются от выполнения своих функций, за­ нимают позицию стороннего наблюдателя, что подчас заставляет органы прокуратуры брать на себя выполнение их обязанностей. Это неверно. Подменой системы государственного контроля ор­ ганы прокуратуры возлагают на себя выполнение действий, не­ совместимых с их правовым статусом, фактически оправдывают бездействие контролирующих органов. В результате вместо до­ стижения позитивного эффекта, на что в таких случаях, надо по­ лагать, делают ставку органы прокуратуры, следует двойной вред: в полном объеме не обеспечивается решение своих задач ни ор­ ганами прокуратуры, ни органами государственного и муници­ пального контроля.

Практика прокурорского надзора выработала устойчивые формы отношений органов прокуратуры с контролирующими органами. Органы прокуратуры учитывают и опираются в своей деятельно­ сти на возможности контролирующих органов в части выявления,

184 Глава 7. Надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина

устранения и предупреждения нарушений прав и свобод граждан, помогают им в реализации их усилий по привлечению правонару­ шителей к юридической ответственности. Ориентируясь на дело­ вое сотрудничество и взаимодействие с контролирующими орга­ нами, органы прокуратуры должны не забывать о своей главной функции — надзорной — и ставить на первое место именно над­ зор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, в том числе и органами государственного и муниципального контроля.

Несмотря на особый государственно-правовой статус проку­ ратуры, согласно которому она не наделена административны­ ми полномочиями, отдельные прокурорские работники нередко стремятся к непосредственному принятию мер, входящих в ком­ петенцию органов государственной власти или местного само­ управления, коммерческих и некоммерческих организаций. Та­ кая практика ведет к выхолащиванию сущности прокурорского надзора. Вмешательство прокуратуры в оперативно-хозяйствен­ ную деятельность организаций недопустимо не только в силу уста­ новленного законом соответствующего запрета, что, безусловно, правильно. Не менее важным является полная несовместимость характера полномочий прокурора и порядка регулирования опе­ ративно-хозяйственной деятельности. Прокурор, как известно, имеет дело с действиями и актами, в которых реализуются кон­ ституционно-правовые требования соблюдения прав и свобод человека и гражданина. Иными словами, прокурорский надзор связан исключительно со сферой исполнения законов, с деятель­ ностью по применению законов. Оперативно-хозяйственная дея­ тельность в своем основном объеме законами не регламентирует­ ся, а регулируется иными нормами и потому прямого «выхода» на прокурорско-надзорную деятельность не имеет. В целях недопу­ щения вмешательства в оперативно-хозяйственную деятельность прокурору уже на этапе разработки плана проверки и особенно при определении мер прокурорского реагирования нужно весьма бдительно следить за точностью формулировок вопросов, подле­ жащих выяснению в ходе конкретных проверок, строго придержи­ ваться правил использования соответствующих правовых средств прокурорского надзора. Как показывает практика, вмешательство прокуратуры в оперативно-хозяйственную деятельность, какими бы благими пожеланиями оно ни обосновывалось, ничего, кроме вреда, по общему правилу принести не может. В данном случае непрофессиональные действия прокуроров в первую очередь на­ носят ущерб престижу прокуратуры, создают угрозу наступления

отрицательных последствий экономического, технического, иного производственного характера.

Особенностью организации прокурорского надзора за соблю­ дением прав и свобод человека и гражданина является необхо­ димость широкого внедрения в деятельность прокуроров прин­ ципа гласности. Если в других отраслях прокурорского надзора известная закрытость находящихся в производстве прокуратуры дел и материалов в большинстве случаев оправданна, то надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина фактиче­ ски никаких оснований для ограничения принципа гласности не дает. Более того, точное следование данному принципу диктует необходимость придания результатам прокурорских проверок са­ мой широкой огласки — от этого существен но возрастает профи­ лактический эффект проверок. Реализация принципа гласности достигается привлечением к освещению материалов органов про­ куратуры средств массовой информации, докладами прокуроров в трудовых коллективах, участием в обсуждении коллегиальными органами актов прокурорского реагирования и др.

Контрольные вопросы

I. В чем состоят особенности предмета прокурорского надзо­ ра за соблюдением прав и свобод человека и гражданина?

2.Каково соотношение данной отрасли прокурорского надзо­ ра с другими отраслями, в рамках которых тоже решаются задачи соблюдения прав и свобод человека и гражданина?

3.Что входит в комплекс прав и свобод человека и граждани­ на, надзор за соблюдением которых осуществляет прокура­

тура?

4. Какими полномочиями наделен прокурор при решении за­ дач выявления, устранения и предупреждения нарушений прав и свобод человека и гражданина. Какие полномочия свойственны только данной отрасли прокурорского надзо­ ра?

5. В чем проявляются особенности организации прокурорско­ го надзора за соблюдением прав и свобод человека и граж­ данина?

ГЛАВА ВОСЬМАЯ

Надзор за исполнением законов органами, осуществляющими дознание

ипредварительное следствие

§1. Предмет прокурорского надзора за исполнением законов

органами, осуществляющими дознание и предварительное следствие

Статья 29 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» предметом надзора за исполнением законов органа­ ми, осуществляющими дознание и предварительное следствие, называет соблюдение прав и свобод человека и гражданина, уста­ новленного порядка разрешения заявлений и сообщений о совер­ шенных и готовящихся преступлениях, проведения расследования, а также законность решений, принимаемых органами, осущест­ вляющими дознание и предварительное следствие. Сформулиро­ ванное в законе понятие предмета прокурорского надзора позво­ ляет выделить в его содержании два основных взаимосвязанных элемента: законность, точное соответствие требованиям закона профессиональной деятельности органов, осуществляющих до­ знание и предварительное следствие, и соблюдение прав и свобод человека и гражданина. Изменение по отношению к формулировке закона очередности обозначения составных элементов предмета надзора не следует рассматривать как умаление значения соблю­ дения прав и свобод человека и гражданина. Оно произведено из соображений чисто методического характера.

Эффективность прокурорского надзора, имея в виду специфи­ ку правового регулирования расследования преступлений, нахо­ дится в прямой зависимости от степени зрелости уголовно-про­ цессуального закона. Действующий УПК Российской Федерации, вызвавший в свое время серьезные нарекания специалистов, за сравнительно короткий срок подвергся значительным изменени­ ям. Вносимые в него поправки способствовали уточнению содер­ жания его норм, корректировке многих положений и, несомненно, содействовали его совершенствованию. Новеллы, привнесенные в УПК Российской Федерации Федеральным законом от 5 июня

§ 1. Предмет надзора за исполнением законов органами дознания и следствия 187

2007 г., коснулись другого аспекта законотворческой практики ре­ гулирования уголовно-процессуальных отношений — пересмотра положений, определяющих статус участников уголовного судо­ производства — прокурора, руководителя следственного органа, следователя, начальника подразделения дознания. В отношении прокурора трансформация его полномочий оказалась настолько заметной, что среди юристов возникло мнение чуть ли не о полной утрате им своих надзорных позиций в отношении органов предва­ рительного следствия. Перемены в статусе прокурора произошли действительно радикальные, но не настолько, чтобы парализовать его надзорный потенциал, пусть даже частично. Из этого может быть сделан вывод о том, что на настоящем этапе деятельности прокуратуры необходимо и в теории и практике на основе взве­ шенной оценки произошедших изменений адекватно подходить к решению вопросов организации прокурорского надзора за за­ конностью предварительного следствия, нисколько не сокращая сферу надзора, и не снижая его действенность.

В современных условиях, так же как и до вступления в силу Фе­ дерального закона от 5 июня 2007 г., профессиональная деятель­ ность органов дознания и предварительного следствия подчинена осуществлению их основной функции — расследованию престу­ плений. Особенности правового статуса и специфика нормативных положений, определяющих характер и содержание деятельности органов дознания и предварительного следствия, позволяют счи­ тать, что в их задачи входит: установление события преступления, лица, обвиняемого в совершении преступления, форм его вины и мотивов преступления, смягчающих и отягчающих наказание обстоятельств, обстоятельств, характеризующих личность обвиня­ емого, характера и размера причиненного преступлением ущерба, имущества, полученного преступным путем, а также имущества, которое использовалось либо предназначалось для использования в качестве орудия преступления либо для финансирования терро­ ризма, организованной группы, незаконного вооруженного фор­ мирования, преступного сообщества (преступной организации), обстоятельств, способствовавших совершению преступления, а равно обстоятельств, исключающих виновность и наказуемость деяния, обстоятельств, которые могут повлечь освобождение от уголовной ответственности. Качественное, квалифицированное решение указанных задач является непременным условием закон­ ности расследования, одной из главных гарантий которой высту­ пает в первую очередь прокурорский надзор.

188 Глава 8. Надзор за исполнением законов органами дознания и следствия

Прокурорским надзором охватываются все этапы стадий воз­ буждения уголовного дела и расследования преступлений. Оцени­ вая деятельность органа дознания и предварительного следствия на каждом из них, прокурор соотносит ее с требованиями закона и делает соответствующие выводы, которые затем ложатся в осно­ ву принимаемых им решений.

Возбуждение уголовного дела относится к числу важнейших стадий уголовного судопроизводства. Будучи его первой стадией, возбуждение уголовного дела является началом сложного и неред­ ко длительного процесса установления истины по делу. Оно слу­ жит правовой основой всех процессуальных действий, связанных с реализацией мер уголовной ответственности. Своевременное и обоснованное возбуждение дела составляет непременное усло­ вие успешного раскрытия преступления, эффективного решения задач получения доказательств, предотвращения возможностей их утраты. Вредны как промедление с возбуждением дела, так и по­ спешное возбуждение дела.

До определенного времени (сентября 2007 г.) прокурору было легче, чем сейчас, оценивать законность, обоснованность и, что не менее важно, своевременность возбуждения уголовного дела. Следователю и дознавателю нужно было получить согласие про­ курора на принятие такого решения. В процессе изучения пред­ ставленных материалов прокурор мог себя реализовать, что назы­ вается, по полному счету как представителя органа надзора. Хотя сама по себе необходимость получения согласия прокурора, воз­ можно, и была понятна, но вызывала обоснованные нарекания специалистов. В настоящее время процедура согласования акта возбуждения уголовного дела с прокурором исключена, но право прокурора на оценку его законности сохранилось в полном объе­ ме. В свою очередь, сохранение общих требований, подлежащих учету при принятии решения о возбуждении уголовного дела, по­ зволяет использовать формы и методы прокурорского надзора, апробированные предшествующей практикой.

Оценивая законность возбуждения уголовного дела, прокурор опирается на данные, указывающие на наличие или отсутствие поводов и оснований к возбуждению дела, которые закон уста­ навливает в качестве обязательных условий, при наличии которых уголовное дело может быть возбуждено.

Поводом к возбуждению уголовного дела уголовно-процес­ суальный закон считает указанный в законе источник сведений о совершенном или готовящемся преступлении. Согласно ст. 140

§ 1. Предмет надзора за исполнением законов органами дознания и следствия 189

УПК РФ поводами к возбуждению уголовного дела являются: заяв­ ление о преступлении, явка с повинной, сообщение о совершенном или готовящемся преступлении, полученное из иных источников.

Оценка прокурором законности повода к возбуждению уголов­ ного дела включает в себя выяснение соответствия повода к воз­ буждению конкретного дела источникам сведений о преступле­ нии, указанным в законе, соответствия повода его фактическому содержанию и процессуальным основаниям. Что касается первой части аналитической деятельности прокурора по оценке законно­ сти повода, то здесь, как правило, каких-либо сложностей не воз­ никает. Перечисленные в законе поводы охватывают практически все возможные источники о совершенном преступлении, вслед­ ствие чего любое сообщение о преступлении, по существу, будет вписываться в рамки закона. Сложности заключаются в другом. Прежде всего они затрагивают содержательную сторону того или иного повода к возбуждению уголовного дела. Нередко в качестве повода выступают совершенно иные источники информации, чем те, которые названы в постановлении о возбуждении уголовного дела. Расхождение между формальным обозначением и фактиче­ ским содержанием наиболее часто свойственны, например, такому поводу, как явка с повинной. Явка с повинной — акт абсолютно добровольный, относящийся к тому периоду, когда еще не вы­ двинуто подозрение о причастности конкретного лица — автора заявления о явке с повинной — к совершению им преступления. Он свидетельствует об определенной степени раскаяния лица, со­ вершившего преступление, о его стремлении помочь следствию в раскрытии и расследовании преступления, желании загладить причиненный вред. Отнюдь не случайно явка с повинной призна­ ется законом в качестве обстоятельства, смягчающего наказание. Между тем в следственной практике явку с повинной подчас ис­ пользуют как предмет торга с лицом, подозреваемым в совершении преступления, при котором в обмен на признание в совершении преступления ему предлагается оформление сделанного заявления как факта явки с повинной со всеми вытекающими отсюда пра­ вовыми последствиями. На основании тщательного изучения всех материалов, положенных в основу принятого решения о возбуж­ дении уголовного дела, прокурор должен сделать точный и опре­ деленный вывод о фактической содержательной стороне повода для его возбуждения.

Особого внимания в надзорной практике заслуживают результа­ ты рассмотрения в качестве повода для возбуждения уголовного дела

мотивированных постановлений прокурора, направленных в орган дознания или предварительного следствия для решения вопроса об уголовном преследовании по фактам выявленных прокурором нарушений уголовного законодательства. При отказе в возбужде­ нии уголовного дела должна быть незамедлительная ответная реак­ ция прокурора, направленная на отмену принятого руководителем следственного органа решения. При положительном решении не следует ограничиваться признанием законности и обоснованности вынесения постановления о возбуждении уголовного дела. Под­ час формально согласившись с прокурором, следственный орган может вскоре необоснованно прекратить производство по делу.

Решение о возбуждении уголовного дела, равно как об отка­ зе в возбуждении уголовного дела, принимается на основе оцен­ ки сообщений о совершенном или готовящемся преступлении. Сообщение должно отвечать требованию проверяемости, то есть его обязательным признаком должна быть известность источни­ ка содержащейся в нем информации. В силу данного обстоятель­ ства анонимные сообщения не могут рассматриваться в качестве повода к возбуждению уголовного дела.

Обязательным требованием, которое должно быть соблюдено при возбуждении уголовного дела, как уже говорилось, является наличие оснований для возбуждения дела. В качестве таковых за­ коном признаются достаточные данные, указывающие на признаки преступления. Достаточность данных определяется следователем и органом дознания самостоятельно. В свою очередь, прокурор оценивает обоснованность выводов следователя или дознавателя, исходя из конкретных обстоятельств, установленных на момент возбуждения дела, и получивших отражение в постановлении ор­ гана дознания, дознавателя, руководителя следственного органа или следователя. Как правило, основными признаками, свидетель­ ствующими о достаточности данных для возбуждения дела, явля­ ются сведения, указывающие на наличие события преступления, отдельные элементы субъективной и объективной сторон состава преступления и др., позволяющие сделать вывод об обществен­ но опасном и противоправном характере совершенного деяния. Игнорирование органами, осуществляющими дознание и пред­ варительное следствие, требования о достаточности фактических данных, указывающих на признаки преступления, волокита при решении вопроса о возбуждении дела являются нарушениями за­ кона. Данного рода факты должны быть предметом принципиаль­ ной оценки и реагирования прокурора.

§1. Предмет надзора за исполнением законов органами дознания и следствия 191

Вопределенных случаях уголовное дело может быть возбужде­ но только при наличии заявления потерпевшего. Имеются в виду

дела частно-публичного обвинения — о преступлениях, предусмо­ тренных ч. 1 ст. 131 (изнасилование), ч. 1 ст. 132 (насильственные действия сексуального характера), ч. 1 ст. 137 (нарушение тайны частной жизни), ч. 1 ст. 138 (нарушение тайны переписки, теле­ фонных переговоров, почтовых, телеграфных или иных сообще­ ний)^. 1 ст. 139 (нарушение неприкосновенности жилища), ст. 145 (необоснованный отказ в приеме на работу), ч. 1 ст. 146 УК РФ (нарушение авторских и смежных прав), ч. 1 ст. 147 УК РФ (нару­ шение изобретательских и патентных прав), ст. 159—159.6 УК РФ (мошенничество), ст. 160 УК РФ (присвоение или растрата), ст. 165 УК РФ (причинение имущественного ущерба путем обмана или злоупотребления доверием); дела частного обвинения, к числу ко­ торых относятся: умышленное причинение легкого вреда здоро­ вью (ч. 1 ст. 115 УК РФ), побои (ч. 1 ст. 129 УК РФ), оскорбление (ст. 130 УК РФ), клевета (ч. 1 ст. 128.1 УК РФ). Прокурор обязан постоянно следить, чтобы указанные категории дел возбуждались при обязательном наличии заявления потерпевшего, других за­ интересованных лиц. Исключение может быть допущено только в случае, если потерпевший не в состоянии защищать свои пра­ ва в силу беспомощного состояния, зависимости от обвиняемо­ го, либо по иным причинам. Решение о возбуждении уголовного дела в подобных ситуациях принимает руководитель следственно­ го органа, следователь и с согласия прокурора дознаватель. В свою очередь, встречаясь с такими случаями, прокурор обязан следить за тем, чтобы в материалах уголовного дела имелось бесспорное подтверждение наличия обстоятельств, допускающих возбужде­ ние уголовного дела частно-публичного и частного обвинения без заявления потерпевших, и при отсутствии таковых принять меры к отмене вынесенного постановления.

Как правило, в большинстве случаев поступающие в органы до­ знания и предварительного следствия сообщения о совершенных преступлениях нуждаются в проверке. Это сам по себе сложный и ответственный этап стадии возбуждения уголовного дела. Имен­ но здесь окончательно выкристаллизовывается решение о воз­ буждении дела. В связи с этим вполне оправданно Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» включает соблю­ дение установленного порядка разрешения заявлений и сообще­ ний о совершенных и готовящихся преступлениях в качестве со­ ставной части предмета прокурорского надзора за исполнением