Учебный год 2023 г. / Сборник Избран труды Ястребова В.Б

«О крестьянском (фермерском) хозяйстве», «О плате за землю» (1991), Земельный кодекс РСФСР и некоторые другие акты, – сразу же обнаружились пробелы в правовом регулировании практической реализации земельной реформы. В частности, непроработанность процедур выполнения решений по перераспределению земель, что позволяло отдельным местным руководителям во многих случаях действовать по своему личному, нередко далекому от целей земельной реформы и небескорыстному усмотрению.

Власть глав сельских администраций настолько в это время возросла, что они стали ключевыми (вместе с земельными комиссиями, которые в основном ими же и подбирались) фигурами в осуществлении земельных преобразований на селе. При отсутствии четко обозначенных в законе гарантий предупреждения возможного их выхода за пределы предоставленных полномочий возросла опасность совершения ими разного рода злоупотреблений.

Массовый характер приняла практика незаконного отказа руководителей и находящихся под их властным влиянием трудовых коллективов сельхозпредприятий в выделении земельных долей и имущественных паев работникам, желающим стать фермерами. При реорганизации колхозов и совхозов имели место незаконные требования органов власти и местного самоуправления относительно конкретных ее способов и форм. Получила распространение практика выделения земельных участков людям со стороны, не имеющим достаточных оснований для их получения. Многие руководящие работники районного и областного звеньев, понимая, что землей можно торговать, сдавать ее в аренду, использовать иные способы извлечения из нее прибыли, стали оформлять земельные участки на свое имя, на своих родственников и близких десятками гектаров – как бы для ведения фермерского хозяйства. Не единичными оказывались факты неиспользования земель или их использования не по назначению. Участились случаи самовольного захвата земель.

Негативно сказалось на состоянии сельского хозяйства растаскивание средств федерального бюджета на финансирование агропромышленного комплекса. Вместо вложения в сельскохозяйственное производство деньги тратились на покупку автомобилей, потребительские товары, иные нужды.

31

Систематически не выполняются требования закона о государственной поддержке фермерских хозяйств.

Органами прокуратуры были пресечены многие факты нарушений земельного законодательства. Однако их количество не снижается.

В свете происходящих в обществе перемен в деятельности прокуратуры в качестве одного из ведущих направлений закономерно оформился надзор за исполнением законов о предпринимательской деятельности. Главная задача сейчас, как и раньше, состоит в том, чтобы придать этому процессу цивилизованные формы, чтобы предпринимательство осуществлялось в условиях истинного рынка, а не дикого базара.

Становление предпринимательства началось в отсутствие отвечающего требованиям времени главного «рыночного закона»

– Гражданского кодекса. Появились перекосы в его осуществлении, определилась ограниченность возможностей реализации заложенного в нем потенциала. Предпринимательство сконцентрировалось преимущественно в сфере услуг, практически игнорируя производственную сферу. Государство оказалось не готовым к обеспечению эффективной защиты предпринимателей, что, естественно, не могло не сказаться на результатах их деятельности. В известной мере этому способствовало усиленное внедрение в общественное сознание идеи о саморегуляции рыночной экономики. Однако апологеты данной идеи почему-то не хотели считаться с мировым опытом, свидетельствующим, что государственное регулирование экономики сохраняется даже в самых развитых «рыночных» странах.

Практика прокурорского надзора свидетельствует о необходимости скорейшего очищения предпринимательства от разного рода противоправных наслоений, мешающих его нормальному развитию. До сего времени распространенным явлением выступает лжепредпринимательство, имитирующее формы предпринимательской деятельности, но преследующее иные, как правило, антиобщественные цели. Мешают развитию предпринимательства такие нарушения закона, как работа без соответствующих разрешений (лицензий), несоблюдение правил государственной регистрации хозяйственных товариществ и обществ, занятие деятельностью, не предусмотренной уставными документами, укло-

32

нения от уплаты налогов, несоблюдение отчетной дисциплины, уклонение от платежей по обязательствам и др. Исходя из перспектив развития предпринимательства, совершенствования его правовой базы, усложнения требований к порядку осуществления предпринимательской деятельности, необходимости дальнейшего усиления ее государственной поддержки, можно с высокой долей уверенности сделать вывод о том, что за надзором за исполнением законов о предпринимательской деятельности еще долго будет сохраняться значение ведущего направления в надзорной практике прокуратуры.

Важное место в работе прокуроров занимает надзор за исполнением природоохранного законодательства. Режим рыночных отношений обусловил стойкую приверженность предпринимателей к экономии на строительстве и ремонте очистных сооружений, проведении мероприятий по охране окружающей среды. Сырьевая направленность современного экспорта привела к опасной по своим последствиям эксплуатации недр, природных ресурсов. Местами идет, по сути, бесконтрольное разграбление природных богатств страны.

Овладевшее многими отечественными бизнесменами стремление к получению сверхприбыли любой ценой становится причиной заключения сомнительных сделок по размещению на территории страны опасных в экологическом отношении производств, переработке и захоронению вредных отходов.

Сказывается и исторически сложившееся неудовлетворительное положение с обеспечением охраны окружающей среды на предприятиях, отсутствие средств на реконструкцию очистных сооружений, наличие устарелого, не соответствующего экологическим стандартам оборудования.

Общее состояние природной среды не может не вызвать серьезную тревогу. До сих пор 82% сбрасываемых вод не подвергается очистке, обезвреживается лишь 76% загрязняющих веществ, выбрасываемых в воздух.

Превышающие предельно допустимые концентрации вредных веществ среднегодовые загрязнения отмечались в 235 городах, в которых проживают 64 млн человек.

Прокуроры следят за исполнением лесного, водного, земельного законодательства, законов об охране рыбных запасов,

33

биологических ресурсов, о соблюдении режима особо охраняемых территорий.

Благодаря вмешательству Волжской природоохранной прокуратуры был спасен от гибели уникальный памятник природы – природный национальный парк «Самарская Лука», по территории которого администрация Самарской области решила проложить автомобильную дорогу. В Конаковском районе Тверской области прокуратура предотвратила вырубку, намечавшуюся решением местной администрации, 150 гектаров хвойных лесов, имеющих, помимо самостоятельной ценности, водоохранное значение. Всего же прокуратурой было спасено более 1 000 гектаров лесов первой группы. Прокуратура Владимирской области была вынуждена опротестовать решение областной администрации о создании совместно с французской фирмой центра по захоронению отходов на территории области, которое противоречило закону.

Важнейшей составной частью общенадзорной деятельности является надзор за соответствием законам правовых актов, издаваемых федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами.

Несоответствие правовых актов закону может выражаться по-разному. Довольно часто оно проявляется в издании актов при отсутствии тех фактических обстоятельств, которые по закону дают возможность принятия таких актов. Типичные примеры в этом плане демонстрирует получившая распространение практика принятия органами исполнительной власти и местного самоуправления постановлений о выделении земельных участков для строительства жилых домов на территориях, выполняющих функции охраны окружающей среды, где любая хозяйственная деятельность законом запрещена.

Не соответствующими закону являются и правовые акты, изданные во исполнение отмененного либо утратившего силу закона.

Правовой акт может не соответствовать закону из-за произвольного толкования его положений, умышленного искажения смысла закона. Данное нарушение обычно связано с выходом того или иного органа за пределы предоставленных ему полномочий, присвоением не свойственных ему функций.

34

Вряде субъектов Российской Федерации, например, стала утверждаться практика присвоения полномочий, относящихся к предмету ведения Российской Федерации. Подчас местные законодатели наделяют себя правами, которые им не могут принадлежать.

Противоречащие закону акты принимаются на всех уровнях. Всем известен факт, когда президент АО «МММ» С.П. Мавроди издал приказ от 24 июля 1995 г., согласно которому в Партию народного капитала могли быть приняты только граждане, имевшие не менее 100 билетов АО «МММ». Нет необходимости доказывать, что такое ограничение противоречит Конституции Российской Федерации и законодательству об общественных объединениях.

Несоответствие правового акта закону может порождаться неправильным выбором закона, положенного в основу решения представленных в правовом акте вопросов.

Наконец, несоответствие закону правовых актов проявляется в несоблюдении правил, сроков, формы и процедуры издания актов. Это может выражаться в подмене коллегиальной формы принятия решения единоличным усмотрением руководителя, несоблюдении порядка согласования проекта документа, непредставлении правового акта, который связан с регламентацией прав

исвобод человека и гражданина, для соответствующей регистрации и др.

Прокуратура рассматривает работу по надзору за соответствием закону правовых актов в качестве одного из приоритетных направлений своей деятельности.

Врамках общего надзора реализуется большая часть правозащитного потенциала прокуратуры. Надзор за соблюдением закрепленных в Конституции прав и свобод человека и гражданина является одним из важнейших средств практической реализации основополагающего принципа жизни радикально обновляющегося российского общества.

Фактическое состояние прав и свобод человека, объем сложной, многогранной работы по их соблюдению таковы, что дела здесь хватит всем: и парламентским уполномоченным, и судам, и адвокатуре, и прокуратуре, и общественным объединениям правозащитной направленности.

35

Надо учесть и то, что граждане еще плохо осведомлены о своих правах, свободах и в особенности о способах, средствах их защиты. Это прежде всего личные права и свободы: право на жизнь; свободу и личную неприкосновенность; право на охрану достоинства личности; право на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту своей чести и доброго имени; право на тайну переписки, телефонных разговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений; неприкосновенность жилища; право на свободу передвижения. Другую группу составляют политические права и свободы: право на объединение, право собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги, демонстрации, шествия и пикетирование; право на участие в управлении делами государства, избирательные права; право на равный доступ к государственной службе. Еще одну группу прав образуют социально-экономические права и свободы: право свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию; право на жилище; право частной собственности; право на социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей, в иных случаях, установленных законом; право на охрану здоровья и медицинскую помощь; право на образование и некоторые другие.

Нынешняя реальность такова, что граждане за защитой своих прав обращаются в прокуратуру намного чаще, чем в какиелибо другие органы. Например, из каждых двенадцати жалоб граждан одна разрешается судом, а одиннадцать – органами прокуратуры. И это не случайно. В прокуратуре жалобы и заявления граждан разрешаются, как правило, в срок до одного месяца, в судах это нередко тянется месяцами и даже годами. Прокуратура, естественно, не взимает с обращающихся к ней граждан никакой платы. Судебная же защита – это довольно дорогое удовольствие. Солидными суммами исчисляется пошлина, которую должен уплатить истец. Недешевы и услуги адвокатов.

Работа органов прокуратуры по защите прав и свобод граждан носит многоплановый характер и осуществляется по различным направлениям.

В современных условиях повышенную опасность приобрели нарушения трудовых прав граждан в силу их высокой распро-

36

страненности и открытого нигилизма по отношению к закону. Смена форм собственности, перевод государственных предприятий в негосударственный сектор экономики, утверждение морали, ориентированной на получение прибыли любой ценой, не могли не способствовать росту трудовых правонарушений. Органами исполнительной власти, руководством коммерческих и некоммерческих структур вводятся не основанные на законе ограничения при приеме на работу. К примеру, Управлением розничной торговли администрации одного из муниципальных округов города Москвы было введено правило о приеме на работу в магазины преимущественно жителей, проживающих на близлежащей территории. Распоряжение Управления опротестовано прокурором и отменено.

Руководители предприятий при приеме на работу ставят условия, которые, естественно, не включаются в текст трудового договора (контракта), но тем не менее реально определяют фактическое положение работника, в ряде случаев напоминающее не положение работника, а скорее положение раба. Скажем, молодым женщинам выдвигают требования оказания интимных услуг. Устанавливают превышающую нормы продолжительность рабочего дня. Требуют работы без выходных и ежегодных оплачиваемых отпусков.

Работника нередко ставят в условия полного бесправия. Типичной в этом плане можно назвать ситуацию, когда молодым неопытным продавцам искусственно создают недостачу и под предлогом ее погашения заставляют работать за «гроши», лишают права на увольнение.

Серьезным источником социальной напряженности уже долгое время выступает сложившаяся повсеместно практика задержки выплаты заработной платы. Прокуратуры не остались в стороне от решения этой проблемы. Ими была применена весьма доходчивая форма реагирования – предъявление исков к лицам, ответственным за выплату заработной платы, которая оказалась эффективной. Объединив свои усилия с Рострудинспекцией, прокуратуры добились зримых результатов по устранению нарушений законодательства об оплате труда.

В погоне за прибылью игнорируется необходимость обеспечения безопасных условий труда, что приводит к несчастным

37

случаям на производстве. Таким образом, за счет здоровья, а подчас и жизни людей достигается дополнительная прибыль.

Не может не вызывать тревогу отношение к организации труда женщин и молодежи. Многие из них работают на тяжелых видах работ, с вредными условиями труда, в ночное время. Нередко не соблюдаются условия и льготы, установленные для кормящих матерей и беременных женщин.

Все более серьезной становится проблема детского труда. Идет самая настоящая эксплуатация детского труда. Надо определить реальный возрастной порог, позволяющий ребенку зарабатывать себе на карманные расходы, условия труда несовершеннолетних, исходя из особенностей современной ситуации.

При наличии реальной безработицы (у нас сейчас только официально зарегистрировано 2,5 млн безработных, а фактически их значительно больше) творится произвол в части увольнения работников. В не столь далекие времена это была весьма сложная процедура. Уволенный работник был вправе обжаловать решение администрации в комиссию по трудовым спорам, затем в профсоюзный комитет и, наконец, в суд. Сейчас все намного усложнилось. Да, работник обладает правом обратиться в суд с иском о восстановлении на работе. Но ведь раньше помимо судебной инстанции работал еще и мощный превентивный механизм. Сама вероятность рассмотрения комиссией по трудовым спорам и профкомом вопроса об увольнении работника заставляла администрацию требовательно, ответственно подходить к принятию такого решения. Поэтому, если в государственном секторе экономики нормы трудового законодательства еще хоть как-то соблюдаются, то на акционерных предприятиях, в товариществах и обществах, кооперативах исполнение законов в значительной мере зависит от их руководства. Работнику трудно тягаться со своим начальством. И вот здесь-то помощь ему может прийти со стороны прокурора. Кстати сказать, нечто подобное наблюдалось в России в период нэпа.

Возрастает количество органов, получающих право применять меры административного воздействия, лавинообразно увеличивается число наказанных в административном порядке. Административное задержание относится к числу мер обеспечения производства по делам об административных нарушениях.

38

По существу, это тот же арест, только ограниченный более коротким сроком и применяемый не в уголовном процессе, а в административном. Но суть одна – ограничение права на свободу и личную неприкосновенность… Прокуроры решительно пресекают факты незаконных административных задержаний, немедленно освобождая задержанных своим постановлением.

Новые времена создали новые проблемы. Провозглашенный переход к рыночным отношениям многие из российских граждан, ринувшихся в бизнес, связали с возможностями быстрого обогащения, и за счет не личного труда, а разного рода сомнительных финансовых операций, которым более подходило бы название финансовых махинаций. Новоявленные бизнесмены стали «возводить» пресловутые финансовые пирамиды, призывая граждан вносить вклады в создаваемые ими организации. А что же граждане? Они очень даже охотно понесли свои деньги мошенникам в расчете на обещанные баснословно большие проценты годовых. Ситуация коммерческого риска как будто бы освобождала государство от участия в судьбе обобранных сограждан. С такой позицией с известным допущением можно было бы и согласиться, если бы не масштабность возникшего явления. Государство не вправе стоять в стороне, когда речь идет о попрании прав его граждан. Правовая незащищенность граждан однозначно свидетельствует либо о несовершенстве законодательства, либо о дефектах правоприменительной деятельности, либо о низкой эффективности усилий системы правоохраны, либо о наличии всего комплекса названных факторов или их отдельных комбинаций.

Прокуратура в числе первых государственных органов активно включилась в работу по восстановлению прав граждан, лишившихся своих денежных средств в результате банкротства коммерческих структур.

Органы прокуратуры ведут постоянную работу по защите жилищных прав граждан. В центре внимания прокуроров находится соблюдение жилищных прав несовершеннолетних, инвалидов. В последние годы приобрела актуальность проблема соблюдения жилищных прав военнослужащих и лиц, уволенных с военной службы.

Серьезное значение органами прокуратуры придается борьбе с нарушениями пенсионного законодательства, законодатель-

39

ства об инвалидах. Только за последние полтора года нарушений пенсионного законодательства было выявлено пять тысяч (фактически их намного больше).

В числе проблем, возникших в условиях переходного периода, достаточно болезненно обозначила себя проблема защиты прав потребителей. Либерализация торговли, ликвидация монополии внешнеэкономической деятельности, фактическое отсутствие системы контроля, пассивность органов исполнительной власти в защите интересов граждан породили по существу диктат производителя товаров и услуг, а в еще большей, пожалуй, степени диктат посредника – продавца товаров, перед лицом которого потребитель оказался бессильным. В России нарушения прав потребителей приняли в высшей мере опасные формы. Недоброкачественные продукты, фальсифицированные спиртные напитки послужили причиной массовых отравлений и большого числа смертельных случаев. Осуществляя надзор за соблюдением прав потребителей, прокуратура заставляет своей деятельностью работать Закон «О защите прав потребителей».

Социальная значимость деятельности органов прокуратуры наглядно подтверждается ее ролью фактически единственного органа, обеспечивающего защиту так называемого безгласного интереса. Имеется в виду защита прокуратурой интересов лиц, которые в силу присущих им особенностей не в состоянии самостоятельно их обеспечить. Это несовершеннолетние, престарелые, инвалиды, недееспособные, другие категории граждан, нуждающиеся в особой поддержке со стороны государства. Благодаря вмешательству прокуратуры были ликвидированы нарушения пенсионных прав сирот, ущемление прав несовершеннолетних при приватизации квартир. В свое время органы прокуратуры обеспечили освобождение студентов от уплаты налогов на зарплату, которая им причиталась за работу в студенческих отрядах. Подобных примеров немало.

Раскрывая содержание и значение общенадзорной работы прокуратуры, необходимо отметить, что она вносит заметный вклад в дело борьбы с преступностью. Осуществляя общий надзор, прокуратуры порой выявляют факты преступлений, особенно в сфере экономики, на что реагируют в установленном уголовно-процессуальным законом порядке. Общенадзорная дея-

40