Учебный год 2023 г. / Сборник Избран труды Ястребова В.Б

ния (федеральном, региональном, муниципальном), степени актуальности решаемых вопросов.

Определившаяся в настоящее время система функций прокуратуры позволяет квалифицированно и эффективно решать стоящие перед ней задачи. В данной системе особое место занимает надзор за исполнением законов. В функции надзора заложен основной правозащитный потенциал прокуратуры. Выполнению надзорной функции призваны содействовать все другие функции, возложенные на прокуратуру.

Впрофессиональном плане с надзорной функцией органич-

но связана функция участия в правотворческой деятельности.

Как функция прокуратуры, участие в правотворческой деятельности своим существованием в значительной мере обязано надзорной функции. Именно прокурорский надзор дает тот основной материал, на котором базируются исходящие от прокуратуры предложения по разработке проектов новых законов, внесению изменений и дополнений в действующие законы. Практика прокурорского надзора показывает, каким приоритетам в правотворческой деятельности должно быть отдано предпочтение. Она помогает осуществить выбор оптимальных вариантов законодательных решений. Материалы надзорной практики играют существенную роль в определении действенного механизма исполнения законов, имеющего ключевое значение для обеспечения их жизнеспособности.

Широкие и, главное, реальные возможности прокуратуры Российской Федерации в решении задач совершенствования как федерального законодательства, так и законодательства субъектов Российской Федерации пока в большей части остаются нереализованными. Главной причиной сложившегося положения можно с полным основанием считать отсутствие у Генерального прокурора Российской Федерации права законодательной инициативы. До принятия Конституции Российской Федерации 1993 г. такое право у него было. Проявленная законодателями субъектов Российской Федерации забота в части наделения прокуроров субъектов Российской Федерации правом законодательной инициативы, положения дел, конечно же, не меняет.

Вчисло прочно закрепившихся за прокуратурой функций зарекомендовала себя функция уголовного преследования. Тем не

171

менее именно ей был нанесен чувствительный урон Федеральным законом от 5 июня 2007 г. № 87-ФЗ. Отдельные специалисты в теории прокурорского надзора считают несовместимой функцию уголовного преследования с функцией прокурорского надзора. Однако достаточных оснований для столь категоричного вывода, по существу, не имеется. И что особенно показательно, он противоречит закону. Как известно, УПК Российской Федерации (ст. 5, 37) именует прокурором должностное лицо прокуратуры, уполномоченное осуществлять от имени государства уголовное преследование в ходе уголовного судопроизводства и надзор за процессуальной деятельностью органов дознания и предварительного следствия.

В современном представлении функция уголовного преследования охватывает комплекс действий, включающих возбуждение обвинения в отношении конкретных лиц, доказывание обвинения на стадии расследования преступлений, поддержание обвинения в суде. Содержание функции уголовного преследования, осуществляемой прокуратурой, по объему в настоящее время несколько уже названного выше понимания функции уголовного преследования в уголовном процессе, хотя ее реализация органами предварительного следствия проходит не в изоляции от прокуратуры. Надзорные полномочия в сфере расследования преступлений, учитывая тесную взаимосвязь всех функций прокуратуры заключают в себе и вполне определенный «уголовно-преследовательный» потенциал. В полном объеме в досудебных стадиях полномочия прокурора по реализации функции уголовного преследования распространяются на сферу дознания. В суде функция уголовного преследования осуществляется посредством поддержания государственного обвинения, в связи с чем по своему предмету она имеет непосредственное соприкосновение с функцией участия прокурора в рассмотрении судом уголовных дел.

Связь функций уголовного преследования и надзора прослеживается по нескольким направлениям. В частности, материалы уголовных дел считаются одним из важнейших источников информации при производстве прокурорских надзорных проверок. В свою очередь, надзор за исполнением законов органами, осуществляющими дознание и предварительное следствие, предоставляет прокурору вполне достаточные возможности вли-

172

ять на процессы выявления и раскрытия, расследования преступлений, установления лиц, подлежащих привлечению к уголовной ответственности. В неединичных случаях с помощью прокурорских надзорных проверок получают материалы, содержащие признаки преступлений, рассматриваемые в уголовном процессе как основание для возбуждения уголовного дела, которые ныне подлежат направлению прокурором в органы расследования преступлений для решения вопроса об уголовном преследовании и т.д.

Выполняемая прокуратурой функция уголовного преследования имеет четко выраженную охранительную направленность. Это позволяет говорить о несомненной общности целей функций уголовного преследования и надзора.

Функция координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью. Связь функции координа-

ции с надзорной функцией также прослеживается по нескольким линиям. Координация существенно расширяет информационную базу прокурорского надзора.

Тесные связи с функцией надзора имеет функция участия прокурора в рассмотрении дел судами. В Законе «О прокуратуре Российской Федерации» участие прокурора в рассмотрении судами уголовных дел связывается с осуществлением функции уголовного преследования, в связи с чем он наделяется статусом государственного обвинителя. Занимая положение стороны в уголовном судопроизводстве, прокурор тем не менее не может забывать своей принадлежности к органу, основной функцией которого выступает надзор за исполнением законов. Формально не осуществляя надзор за исполнением законов при рассмотрении судами уголовных дел, фактически обеспечивает надзор за законностью процедур рассмотрения уголовных дел в судах.

В гражданском и административном судопроизводстве прокурор принимает участие либо в качестве представителя органа надзора за исполнением законов при рассмотрении судами ряда категорий гражданских дел, либо в качестве органа, заявившего иск в защиту интересов лиц, не способных в силу различных причин самостоятельно осуществлять защиту своих прав, либо в защиту социальных прав граждан, равно как и интересов неопределенного круга лиц, охраняемых законом интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований. И в первой, и во второй ситуациях, несмотря на их

173

определенные отличия, прокурором, наряду с другими, выполняются также и надзорные полномочия.

Установленная законом возможность вступления в дело в случаях обращения прокурора в арбитражный суд непосредственно связывается с целями обеспечения законности (ч. 5 ст. 52 АПК РФ).

Функция международного сотрудничества. Связанная с ней деятельность может выражаться в поддержании прямых связей с названными органами и организациями, заключении соглашений о правовой помощи, участии в разработке международных договоров Российской Федерации. Международное сотрудничество направлено главным образом на решение задач борьбы с преступностью. Вместе с тем оно имеет важное значение и для укрепления законности в других сферах экономики, экологии, соблюдения прав иностранцев и др.

Функцию ведения статистического учета в сфере состоя-

ния преступности, следственной работы и прокурорского надзора прокуратура выполняет с 1 января 2012 г.

Система основных направлений деятельности прокуратуры в масштабе страны формируется ее центральным аппаратом – Генеральной прокуратурой. Они отражают приоритеты в прокурорской деятельности, определяемые особенностями конкретной ситуации в сфере обеспечения законности в стране. Основные направления едины для всех звеньев органов прокуратуры Российской Федерации, что, однако, не исключает учета местной специфики.

В свете решаемых в настоящее время государственных задач основными направлениями деятельности прокуратуры на данный момент и обозримую перспективу могут быть признаны: защита личных, социально-экономических и политических прав и свобод граждан, исполнение трудового законодательства, соблюдение законов о правах социально слабо защищенных слоев населения (инвалидов, несовершеннолетних, ограниченно дееспособных), о борьбе с коррупцией, укрепление законности в сфере межнациональных отношений, исполнение законов о собственности (федеральной, субъектов Российской Федерации, муниципальной), о противодействии преступности, о борьбе с нарушениями законов об охране природы, борьбе с организованной преступностью, незаконным оборотом наркотиков и др.

174

V. НАДЗОР ЗА ЗАКОННОСТЬЮ ПРАВОВЫХ АКТОВ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Вопросы теории и практики прокурорского надзора за законностью правовых актов субъектов Федерации /

В.Б. Ястребов, проф., А.Л. Доржиев // Научная информация по вопросам борьбы с преступностью: Состояние законности

вэкономической и социальной сферах; № 158.

–М., 1997. – 3–17.

(Печатается с сокращениями)

Надзор за законностью правовых актов субъектов Российской Федерации представляет собой принципиально новое направление в деятельности органов прокуратуры. Оно обязано своим появлением глубоким социальным переменам в жизни России, получившим закрепление в Конституции Российской Федерации 1993 г.

Именно с помощью правовых актов реализуются суверенитет национально- и административно-территориальных образований, обеспечивается решение насущных экономических и социальных вопросов, создаются условия перспективного развития регионов. В совокупности с федеральными законами и решениями Правительства России правовые акты субъектов служат средством создания условий воплощения в жизнь одного из главных и основополагающих требований жизни страны – гармоничного сочетания интересов центра и составляющих ее суверенных территорий.

Конституция Российской Федерации, конституции и уставы субъектов Федерации точно и однозначно определяют роль и значение правовых актов субъектов Федерации как важнейшего инструмента регулирования общественных отношений, утверждения принципов правового государства. Тем не менее жизнь дает немало примеров, когда акты субъектов Российской Федерации идут вразрез с потребностями общества, утверждают местнические тенденции и сепаратизм, становятся тормозом на пути социального прогресса. В ряде мест уже отчетливо обозначились грозные контуры противостояния региональной и центральной власти. Преградой на пути утверждения явлений местничества и сепаратизма выступает российская прокуратура.

175

Практика принятия правовых актов субъектами Российской Федерации характеризуется широкими масштабами. Неединичными стали факты издания противоречащих федеральным законам актов.

Задачи надзора за законностью правовых актов представительных (законодательных) и исполнительных органов субъектов Российской Федерации состоят в обеспечении верховенства Конституции Российской Федерации и федеральных законов при издании указанных актов.

Акты субъектов Федерации по отношению к федеральным законам являются подзаконными актами. Они не должны противоречить федеральным законам. Прокуроры обязаны своевременно выявлять и принципиально реагировать на факты несоответствия, противоречия правовых актов субъектов Российской Федерации федеральным законам.

В качестве самостоятельной задачи прокурорского надзора следует рассматривать использование материалов надзорной практики для участия в правотворческой деятельности, а там, где прокурорам предоставлено право законодательной инициативы, – для ее реализации.

Согласно ст. 21 и 26 Закона «О прокуратуре Российской Федерации» предметом надзора является соответствие законам издаваемых названными органами правовых актов. В теории права под правовым актом понимают акты, устанавливающие нормы права, вводящие их в действие, изменяющие или отменяющие правила общего характера. Отличительными чертами правовых актов является то, что они, во-первых – выражают государственную волю, вовторых – содержат юридические нормы, в-третьих – издаются компетентным органом государства, в-четвертых – носят государ- ственно-властный характер, в-пятых – обладают юридической силой, то есть свойством реально действовать, фактически порождать юридические последствия. Правовые акты должны иметь надлежащее документальное оформление.

Правовой акт может носить нормативный и ненормативный характер. Нормативный правовой акт устанавливает общие правила поведения людей, рассчитан на всех участников правоотношений или определенную их часть, действует постоянно и непрерывно, применяется многократно при регулировании соответ-

176

ствующих общественных отношений. Ненормативный правовой акт устанавливает конкретное предписание (распоряжение), обращенное к отдельному физическому или юридическому лицу, применяется одноразово и после реализации прекращает свое действие.

Признаками, по которым можно проводить разграничение между нормативными и ненормативными правовыми актами, являются: содержание и внутренняя структура; способ регулирования ими общественных отношений; форма выражения и внешняя структура; порядок принятия, вступление в силу и доведение до сведения исполнителей.

Нормативно-правовой акт имеет не только особую, строго определенную форму выражения (конституция, закон, указ, постановление, инструкция и т.п.) и особую внешнюю структуру (заголовок, преамбула, разбивка текста на разделы, главы, статьи, параграфы, пункты, подписи специально уполномоченных лиц), но и в ряде случаев особую процедуру принятия, закрепленную в соответствующих законах и регламентах. В нормативно-правовом акте указывается срок введения его в действие; этот акт должен обязательно публиковаться в официальных изданиях и, если это необходимо, регистрироваться в органах юстиции субъекта РФ.

Ненормативный правовой акт имеет иную форму выражения (чаще всего это распоряжение, приказ и т.п.), внешнюю структуру (более упрощен, отсутствуют разделы и главы), порядок издания, вступления в силу (с момента принятия; и не публикуется, за исключением особых случаев), издается правомочным органом или должностным лицом, на основе и во исполнение нормативно-правового акта, в полном соответствии с его содержанием и целями. Процесс принятия ненормативного правового акта: устанавливается компетентность органа или должностного лица в разрешении соответствующего вопроса или дела; всесторонне изучается данный вопрос, отыскивается и толкуется правовая норма, подлежащая применению; компетентным правомочным органом или должностным лицом принимается решение, составляется ненормативный правовой акт, акт доводится до сведения заинтересованных органов или лиц, организуется его практическое использование и осуществляется контроль за его реализацией.

177

Конституция РФ четко разграничивает органы государственной власти РФ на федеральные органы и органы государственной власти субъектов РФ.

Всоответствии с ч. 1 ст. 77 Конституции РФ система органов государственной власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов устанавливается субъектами РФ самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя РФ и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом.

Статус органов государственной власти субъектов РФ регулируется на уровне республик – в конституциях, законах и иных нормативно-правовых актах республик; на уровне краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов – в уставах и иных нормативно-правовых актах этих субъектов РФ. По представлению законодательных и исполнительных органов автономной области, автономного округа может быть принят федеральный закон об автономной области, автономном округе.

Вконституциях, уставах и других законодательных актах субъектов РФ по-разному зафиксированы компетенция и конкретные полномочия их представительных (законодательных) органов.

Вбольшинстве республик установлен институт Президента, который является важной составной частью системы органов государственной власти. Однако если статус Президента определяется одновременно как главы государства и главы исполнительной власти, то это уже расходится с положениями ст. 10 и ч. 1 ст. 80 Конституции РФ. Данное обстоятельство следует иметь в виду прокурорам при определении статуса главы субъекта РФ либо как главы государства, либо как главы исполнительной власти.

Как представляется, прокурорам прежде всего необходимо знать признаки, указывающие на противоречие правового акта закону. В этом плане своего рода индикаторами могут служить такие обстоятельства, как: выбор не такого закона, который должен быть основой зафиксированного в акте решения; применение отмененного (утратившего силу) закона; ссылка на обстоятельства, которых не было в действительности; искажение смысла закона, допущенное в правовом акте. Другой, не менее важный ас-

178

пект процедуры оценки законности правовых актов касается выработки соответствующих критериев, позволяющих четко разграничивать законные и противоречащие закону правовые акты, принимаемые представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ.

Одним из основных критериев законности правового акта может служить принятие (издание) его в точном соответствии с компетенцией соответствующего органа или должностного лица. При этом, как представляется, должны учитываться следующие положения. Анализ текста ст. 21 Закона о прокуратуре позволяет сделать вывод о том, что законодатель под правовыми актами понимает все виды актов, принимаемые представительными и исполнительными органами власти субъектов РФ (то есть конституции, уставы, законы, а также указы, постановления, распоряжения нормативного характера и правовые акты ненормативного характера), а под законами – Конституцию РФ, федеральные конституционные и федеральные законы.

Ст. 76 Конституции РФ устанавливает следующую иерархию правовых актов: по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы; по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Федеральные законы не могут противоречить федеральным конституционным законам. Субъекты РФ осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов по вопросам, находящимся вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ не могут противоречить федеральным конституционным и федеральным законам. В случае возникновения противоречия между Федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует акт Российской Федерации. Как указано в Конституции России, в случае противоречия между Федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта РФ, изданным в пределах ведения субъекта РФ, действует нормативный правовой акт субъекта РФ.

179

При осуществлении надзора за соответствием правовых актов субъекта РФ законам прокурору необходимо руководствоваться названной выше ст. 76 Конституции РФ.

Еще одним критерием может служить показатель, указывающий на соответствие закону сферы действия правового акта – по кругу регулируемых общественных отношений, по времени, пространству.

Достаточно наглядно о законности или незаконности правового акта позволяет судить такой показатель, как точность соблюдения правил, сроков, формы и процедуры издания правовых актов.

Самостоятельную группу вопросов, нуждающихся в рассмотрении при решении задач прокурорского надзора, составляют положения, характеризующие соблюдение субъектами Федерации требований о статусе органов власти:

1)система органов государственной власти субъекта РФ должна соответствовать основам конституционного строя Российской Федерации, что, в частности, означает разделение и самостоятельность трех властей: законодательной, судебной и исполнительной, а также недопустимость смешивания или замены местного самоуправления государственной властью;

2)система органов должна строиться на основе общих принципов организации представительных и исполнительных органов власти, установленных федеральным законом.

В Указе Президента РФ от 5 ноября 1995 г. № 1007 органам государственной власти субъектов РФ предложено устранить имеющиеся в конституциях, уставах, законах и иных нормативных правовых актах расхождения с положениями Конституции РФ и федеральных законов.

Принципиальное значение имеет учет зафиксированных в Конституции Российской Федерации положений о признании в правовой системе России верховенства Конституции и ее высшей юридической силы, об установлении верховенства закона над всеми подзаконными актами, о дифференциации юридической силы отдельных видов правовых актов, наличии функциональноправовой зависимости между законодательными и подзаконными актами.

180