13. Понятие и система курса «Прокурорский надзор».

I. Понятие и содержание.

В теории и практике прокурорского знания следует различать предмет прокурорского надзора как самостоятельного вида государственной деятельности, как отрасли права, области науки и учебной дисциплины.

Прокурорский надзор как особый, самостоятельный вид государственной деятельности характеризуется следующими признаками:

- осуществляется от имени государства

- имеет свои цели (обеспечение верховенства закона, защита прав и свобод человека и гражданина, охраняемых законом интересов общества и государства)

- надзор осуществляется единой федеральной централизованной системой органов

- выражается в наблюдении за соблюдением К-ии и законов всеми органами государственной власти, должностными лицами и учреждениями.

Прокурорский надзор един. Единство прокурорского надзора рассматривается как единство его отраслей. Отрасль надзора – это структурный элемент, составная часть прокурорского надзора, характеризующаяся наличием собственного предмета надзора и своими особыми, только ей присущими полномочиями прокурора.

В настоящее время отраслей у нас пять:

1.надзор за исполнением законов

2.надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина

3.назор за исполнением законов органами, осуществляющими ОРД

4.надзор за исполнением законом органами, осуществляющими дознание и предварительное следствие

5.надзор за учреждениями, исполняющими наказание, применяющие пммх, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу.

Надзор за судебными приставами как отдельную отрасль не рассматриваем, так как надзор реализуется этот в рамках других отраслей.

Выделяем также прок. надзор как самостоятельную отрасль, предмет – это отношения, возникающие в связи с осуществлением прокуратурой своих функций, метод – обязывание (позитивное - побуждение к исполнению закона и негативное – обязывание под угрозой применения санкций).

Прокурорский надзор, помимо того, что это деятельность прокуроров – особый вид государственной деятельности, это еще и отрасль науки, а также учебная дисциплина (курс). Необходимо выделить круг вопросов, которые изучаются в курсе «Прокурорский надзор» и составляют его предмет. Это:

— принципы организации и деятельности органов прокуратуры;

— структура органов прокуратуры;

— задачи органов прокуратуры;

— направления деятельности органов прокуратуры;

— понятие законности, содержания ее как социального явления;

— взаимодействие органов прокуратуры с иными правоохранительными органами;

— полномочия прокуроров при осуществлении прокурорского надзора;

— акты прокурорского реагирования (акты прокурорского надзора);

— тактика и методика осуществления прокурорского надзора.

Предмет курса определяет его содержание, которое должно быть изложено по определенной системе, обеспечивающей последовательное и понятное изложение изучаемой юридической дисциплины. Следовательно, условно курс «Прокурорский надзор» можно разделить на две части: общую и особенную.

В общей части показана система и структура органов прокуратуры, порядок формирования, требования, предъявляемые к прокурорам и следователям. В особенной части показана сущность, задачи и полномо­чия прокуроров в различных направлениях деятельности органов прокуратуры.

II. Споры о наличии отрасли прокурорского надзора (По статье Ергашева).

Многие ученые-прокуророведы второй половины двадцатого века, такие, как С.С. Алексеев, С.Г. Березовская, В.Н. Тадевосян, А.Ф. Шебанов и другие, систематически дискуссировали на страницах печати, обсуждая вопрос об определении места прокурорского надзора в системе отечественного права. Уже в то время позиции сторон разделились. К стороне, отрицавший саму идею признания прокурорского надзора самостоятельной отраслью, относились С.С. Алексеев, И.В. Павлов, М.Д. Шаргородский, А.Ф. Шебанов, Л.С. Явич, М.С. Строгович и другие. Так, например, обосновывая свою позицию непризнания прокурорского надзора самостоятельной отраслью права, С.С. Алексеев указывает на то, что деятельность органов прокуратуры регламентирована нормами государственного и процессуального права. Внутренняя же организация органов прокуратуры опосредствуется нормами административного права. "Если же согласиться с тем, - указывает он, - что юридические нормы, относящиеся к прокурорскому надзору, образуют самостоятельную отрасль права, то нужно было бы на тех же основаниях признать и то, что и для многих других органов государства свойственны "свои" отрасли права".

В России признание прокурорского надзора в качестве самостоятельной отрасли в системе права было обосновано во второй половине двадцатого столетия такими учеными, как С.Г. Березовская и В.К. Звирбуль, и другими. Первым ученым, акцентировавшим внимание на совокупности норм, регулирующих организацию и деятельность органов прокуратуры, был В.Н. Тадевосян.

Еще в 1958 г. он утверждал, что совокупность определенных юридических норм о прокурорском надзоре, регулируя деятельность органов прокуратуры по осуществлению высшего надзора за исполнением законов и поведение других органов, должностных лиц и граждан, связанное с деятельностью прокуратуры, составляет отдельную, самостоятельную отрасль советского права <9>. Настоящую точку зрения на прокурорский надзор как на самостоятельную отрасль отечественного права разделяют В.И. Рохлин, Г.П. Химичева, а также В.Б. Ястребов <10>.

Особенностью прокурора как участника общественных отношений является то, что он не обладает полномочиями распорядительного характера в отношении правонарушителя и правонарушения. При выявлении правонарушения прокурор вправе в установленном законом порядке (с применением средств прокурорского реагирования) обратиться к компетентным органам и должностным лицам, правомочным принять меры к устранению выявленного нарушения закона и поставить вопрос о привлечении виновного лица к установленной законом ответственности. Характер общественных отношений, возникающих между прокурором и другими субъектами, относится к категории властеотношений, а не отношений власти-подчинения. В советской, а позднее и в российской юридической литературе сложилось однозначное мнение об императивности полномочий прокурора. Однако определение общественных отношений, складывающихся в области осуществления прокурорской деятельности как властеотношений, также представляется не бесспорным, поскольку наличие у прокурора властных полномочий обусловлено целью их применения. Понятия прокурорской власти и власти вообще как дефиниции по смыслу далеко не однозначны, поскольку прокурор не наделен правом вмешиваться в оперативно-хозяйственную деятельность поднадзорных субъектов.

Нередко в профилактических целях прокуратура использует средства, не связанные с принуждением, например информационные письма прокурора, обобщения, лекции, доклады, беседы, выступления в средствах массовой информации. Все вышеизложенное говорит о специфичности прокурорской власти, ее отличии от иных ее форм законодательной, исполнительной и судебной.

Тщательное исследование вопроса о принадлежности прокуратуры к той либо иной ветви власти либо признание ее самостоятельной ветвью приводит к следующим выводам. В соответствии со ст. 10 Конституции РФ государственная власть в РФ осуществляется на основе ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную. В силу этого конституционного положения прокуратура как государственный орган не может не входить в ту или иную ветвь власти <21>. Органы прокуратуры, не входя в систему органов законодательной власти, тесно взаимодействуют с ними, поскольку призваны осуществлять надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории РФ. Как никакой иной орган прокуратура связана с деятельностью суда, поскольку является участником соответствующего процесса, не наделенным какими-либо исключительными правами, но имеющим определенные возможности влиять как на ход судебного процесса, так и на законность принимаемого судом решения. И наконец, органы прокуратуры, не являясь органами исполнительной власти, систематически и повсеместно участвуют в различных программах правительства, борьбе с преступностью и ее проявлениями, разработке и издании правительственных постановлений, координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью и т.д. Именно поэтому прокуратуру нельзя ни уравнивать с традиционными органами государственной власти, ни выделять в качестве самостоятельной, отдельной власти, поскольку деятельность прокуратуры охватывает все три традиционные ветви власти. Подытоживая исследование обозначенной проблемы, можно сделать вывод, в соответствии с которым решение вопроса об определении места прокурорского надзорно-охранительного права в системе российского права не носит однозначного характера. Существующий плюрализм мнений подчеркивает важность решения обозначенной проблемы. Но устоявшиеся и общепринятые в науке основные критерии деления права на самостоятельные отрасли, предмет и метод правового регулирования, принципы позволяют заключить, что отношения, складывающиеся в процессе осуществления прокурорской надзорно-охранительной деятельности, обладают определенной спецификой, собственными, уникальными способами воздействия на указанные отношения. Все это в совокупности дает основание определить систему норм, регламентирующих прокурорские надзорно-охранительные отношения, как самостоятельную отрасль отечественной системы права.

III. Система курса.

Система курса состоит из следующих разделов:

1. Сущность и задачи, предмет прокурорского надзора.

2. История развития прокуратуры.

3. Правовые основы деятельности прокуратуры.

4. Принципы организации и деятельности прокуратуры.

5. Функции и основные направления деятельности прокуратуры.

6. Система и структура органов прокуратуры.

7. Надзор за исполнением законов.

8. Надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина.

9. Надзор за исполнением законов органами, осуществляющими дознание и предварительное следствие.

10. Надзор за исполнением законов органами, осуществляющими ОРД.

11. Надзор за учреждениями уголовно-исправительной системы.

12. Участие прокурора в рассмотрении судами уголовных, гражданских, арбитражных дел.

14. Координация деятельности по борьбе с преступностью.

15. Служба в органах прокуратуры.