Учебный год 2023 г. / Беляев. Функции прокуратуры

НАДЗОРНАЯ И ИНЫЕ ФУНКЦИИ ПРОКУРАТУРЫ - СОВМЕСТИМЫ ЛИ ОНИ?

В.П. БЕЛЯЕВ

Беляев В.П., заведующий кафедрой административного и финансового права, Белгородский университет потребительской кооперации, кандидат юридических наук, профессор.

В числе проблем современной прокуратуры на первый план выдвигается вопрос о ее функциональном предназначении. В настоящее время, на наш взгляд, законодателем она наделена рядом функций, не свойственных ей как органу надзора: к примеру, расследование дел "прокурорской" подследственности, координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью и т.п. <*>.

--------------------------------

<*> Подробнее о проблеме функций прокуратуры (понятии, содержании, классификации) см., напр.: Клочков В.В. Функции прокуратуры: понятие, соотношение с деятельностью, классификация: Сб. научн. трудов. М., 1995; Розенфельд В.Г. Проблемы теории и практики прокурорского надзора в Российской Федерации. М., 1996; Беляев В.П. К вопросу о функциях прокурорского надзора // Проблемы борьбы с правонарушениями. Материалы НПК. Белгород, 2001; Бабаев С.Н. Прокурорский надзор как способ обеспечения законности правовых актов управления. Дис. ... канд. юрид. наук. Воронеж, 2003. С. 19 - 23.

Вначале о координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью. Подчеркнем, что, несмотря на внешнее оформление координации по борьбе с преступностью и наличие соответствующего законодательства, ее содержание и эффективность оставляют желать лучшего, а реальная динамика и структура преступности в России - принятие дополнительных и радикальных мер. Президент РФ В.В. Путин, выступая на расширенной коллегии Генеральной прокуратуры РФ в январе 2004 г., высказал обеспокоенность отсутствием координации в деятельности правоохранительных органов: "Пока надлежащей результативности в вопросах координации все-таки не наблюдается. В работе правоохранительного блока все еще встречается разобщенность и ведомственный подход. Острота преступности не снята, и эта проблема слишком тревожит граждан страны" <*>.

--------------------------------

<*> http://www.vvp.ru/docs/president/activity/4412.html.

С нашей точки зрения, в целях усиления борьбы с преступностью (как это ни парадоксально звучит) необходимо отказаться от роли координатора по борьбе с преступностью в лице прокуратуры, и вот почему.

Прежде всего обратим внимание на то обстоятельство, что, осуществляя координационную деятельность, прокурор фактически приобретает властно-распорядительные полномочия в отношении руководителей правоохранительных органов. Координация немыслима без конкретных организационно-распорядительных действий прокурора, она, по существу, включает в себя руководство, а следовательно, и вмешательство в непосредственную деятельность правоохранительных органов. Наделение прокурора координационными полномочиями автоматически накладывает на него ответственность за раскрываемость преступлений, за состояние и динамику преступности и т.п. То есть вопреки ее сущностному предназначению как органа надзора прокуратура включается в непосредственный процесс борьбы с преступностью, становится ответственной за ее результаты <*>.

--------------------------------

<*> См.: Положение "О координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью", утвержденное Указом Президента от 18 апреля 1996 г. // Российская газета. 1996. 5 мая; Кобзарев Ф. О роли и полномочиях прокуратуры в сфере борьбы с преступностью // Уголовное право. 1998. N 3. С. 90 - 97; и др.

Учитывая, что одним из направлений прокурорского надзора является надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие (правоохранительными органами), возникает парадокс: прокурор обязан координировать (направлять, организовывать, контролировать) их деятельность и в то же время надзирать за ее законностью. При таком положении, полагаем, практически невозможно качественно и, что самое главное, беспристрастно осуществлять надзор, так как задача повышения эффективности борьбы с преступностью нередко вступает в противоречие с законностью форм и методов таковой.

Поэтому представляется необходимым исключить из компетенции прокуратуры функцию координации деятельности по борьбе с преступностью, оставив за ней только надзор за соблюдением Конституции РФ и действующих на ее территории законов <*>.

--------------------------------

<*> Как справедливо пишет Ю.Л. Шульженко, в первую очередь необходимо в Основном законе дать четкую, ясную характеристику прокуратуры и определить ее важнейшие полномочия, и прежде всего по конституционному надзору. Шульженко Ю.Л. Прокуратура и конституционный надзор в Российской Федерации // Российский конституционализм: проблемы и решения: материалы международной конференции. М., 1999. С. 183.

Непосредственное же руководство и координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью следует возложить на другой орган власти (например, на действующие в центре и на местах Советы Безопасности), сохранив надзорные полномочия прокурора и его участие в координации, основной целью которой должна быть согласованность действий прокуратуры и других правоохранительных органов, избежание "накладок" в их деятельности и противостояния ведомственных интересов <*>.

--------------------------------

<*> Представляется, что всякие другие предложения (к примеру, о том, что "Генеральный прокурор может быть одновременно и председателем Совета Безопасности РФ, выполняя в том числе функции координации деятельности по борьбе с преступностью". См.: Кулагин П. Прокуратура должна стать органом президентской власти // Законность. 2001. N 1. С. 30) являются полумерами и в качестве конструктивных рассматриваться не могут, поскольку функция надзора несовместима с координационной (возможно, именно поэтому координация прокуратурой деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью на протяжении значительного периода так и не принесла желаемых результатов в этой борьбе).

В этой связи трудно согласиться с суждениями отдельных авторов о возможности совмещения прокуратурой двух функций - надзора и борьбы с преступностью. К примеру, Ю. Ковязина считает такое положение реальным <*>, хотя и пишет, что "в настоящее время оба эти направления деятельности прокуратуры в должной мере еще не обеспечиваются - нет ни эффективного противодействия местническому и ведомственному нормотворчеству, ни результативной борьбы с преступностью". Выход автор видит в необходимости формирования в системе органов государственной власти единого централизованного органа, осуществляющего исключительно надзор за единообразным применением законов на всей территории РФ, воплощением в жизнь законов, не противоречащих Конституции и выполняющих функции надзорной власти <**>.

--------------------------------

<*> Ковязина Ю. Основы возникновения и существования надзорной власти в России // Законность. 2002. N 1. С. 7.

<**> Ковязина Ю. Указ. сочинение. С. 7.

Такое мнение нами полностью поддерживается; действительно, современной России нужен орган, специализирующийся исключительно на осуществлении надзора. В то же время разве можно забывать, что он реально существует, - это прокуратура. Дело заключается лишь в том, чтобы, повторимся, исключить из ее компетенции несвойственные как органу надзора функции и оставить только одну - надзорную.

По нашему убеждению, именно в многофункциональности современной прокуратуры и кроется основная ее беда; именно потому, что она "разрывается" на части, стремясь обеспечить многочисленные, заметим, предусмотренные законом, направления деятельности, прокуратура обречена на низкую эффективность и низкий КПД.

Самое интересное заключается в том, что подчас сами прокуроры охотно идут на расширение своих функций, даже как бы присваивая отдельные из них. Уже говорилось о таком направлении правоохранительной деятельности, как борьба с преступностью. Подчеркнем, что в законодательном порядке прокуратура этой функцией не обременена. Однако из уст прокуроров сплошь и рядом слышатся выступления (отчеты, справки, информации) о... борьбе с преступностью. Что это - инерция советского времени, когда на прокуроров действительно была возложена борьба с преступностью? <*>. Либо своего рода ширма, за которой удобно прятать не такие уж высокие результаты в конкретной надзорной дельности, о которых прокуроры предпочитают не говорить? Суть проблемы даже не в ответах на эти неудобные вопросы; главное не в них, а в обеспечении истинного предназначения прокуратуры как единственного органа государственного надзора на всей территории страны. Нельзя одной рукой бороться с преступностью, а другой - надзирать за организацией и ходом этой борьбы; да и не прокурорское это дело, если брать за основу проблемы действующий закон.

--------------------------------

<*> Думается, уместно заметить, что автор настоящей статьи в течение продолжительного времени работал прокурором и хорошо знает деятельность советской прокуратуры.

В контексте высказанного вывода еще одно замечание: в настоящее время прокуратура в результате непоследовательных действий при возбуждении и расследовании "громких" уголовных дел буквально на глазах теряет свой авторитет. За примерами далеко ходить не надо - у всех на слуху решение о возбуждении уголовного дела против губернатора Саратовской области, которое, по мнению Генеральной прокуратуры РФ, было принято преждевременно <*>. Как можно было без достаточных поводов и оснований возбуждать уголовное дело органом (прокуратурой Саратовской области. - В.Б.), призванным обеспечить законность в этой стадии уголовного процесса? Ответ на этот вопрос, с нашей точки зрения, кроется в стремлении отдельных прокуроров в ущерб основной (надзорной) функции отличиться в борьбе с преступностью, проявить служебное рвение на этом поприще, забывая, что прокуратура в России изначально создавалась только как орган надзора, и в этом качестве была всегда востребована государством Российским.

--------------------------------

<*> Козлова Н. Не прокурорское это дело - Аяцков // Российская газета. 2004. 22 мая.

По-видимому, сами прокуроры не всегда понимают, что такими неправовыми действиями они "льют воду на мельничное колесо" тех, кто стремится превратить сегодняшнюю прокуратуру только в орган уголовного преследования, в так называемое силовое ведомство.

Отметим, что этот термин в последнее время часто употребляют политики, руководители, журналисты. Можно назвать ряд авторов, которые причисляют прокуратуру к силовым ведомствам. Более того, отдельные из них считают, что "на нынешнем этапе развития России прокуратура востребована государством и обществом именно как "силовая" структура, поскольку в условиях разгула правового нигилизма резко возрастает значимость элемента принуждения в деле надзора за соблюдением законности" <*>. Вот и "ответ" на вопрос, как усилить надзорную функцию прокуратуры. Может быть, надо придать прокуратуре еще спецназ?

--------------------------------

<*> См., напр.: Аникин А. Является ли прокуратура "силовым ведомством?" // Законность. 2000. N 1. С. 8 - 10. Отметим, что А. Аникин, автор идеи "военизации" прокуратуры, скорее всего, выразитель мнения практикующих прокуроров, так как на момент написания статьи являлся первым заместителем прокурора Рязанской области.

Думается, подобное мнение - глубокое заблуждение; на эффективность надзора ни в коей мере не влияет, в какую форму одет прокурор, при погонах он или без них. По этому поводу нелишне будет вспомнить, что в царской России, когда в форму был одет практически весь чиновный люд, прокуроры были сугубо гражданскими чиновниками (хотя и имели формальные вицмундиры со знаками различия в петлицах). После создания советской прокуратуры и вплоть до 1943 г. прокуроры и следователи не имели уставленной формы одежды (подчеркнем, что это был разгар войны и введение прокурорской формы на тот период было вполне понятным).

Так для чего же сегодня прокуроры облачены в мундиры с погонами? Для устрашения граждан, чьи права и свободы они призваны защищать, либо для того, чтобы подчеркнуть свою принадлежность именно к силовым структурам? Ведь в большинстве стран мира, где существуют прокуратуры, прокуроры, - это гражданские чиновники <*>.

--------------------------------

<*> Представляется, что проблема ношения форменной одежды выходит за рамки прокуратуры. К настоящему времени в России наблюдается буквально бум, какое-то повальное стремление облачения в форму. Лесная охрана - в форме, связисты - в форме, налоговики - в форме, сотрудники транспортной инспекции - в форме и т.д. (вот где резерв для сокращения немалых государственных средств!).

Правомерным является и вопрос, зачем современным прокурорам и следователям табельное оружие. Потому что у них-де сейчас такая опасная работа, оружие нужно для защиты жизни. Почему же тогда не вооружаются налоговые инспекторы, журналисты, сотрудники контролирующих органов? Разве у них менее опасная работа? Думается, чинам прокурорского надзора не надо лукавить; форма им по душе, она как бы возвышает их над другими, подчеркивает властность и собственную значимость (да и льготы немалые дает). Нередко прокуроры называют себя "полковниками" и "генералами". Примером может служить такая фраза из журнала "Законность": "...интересно, что ГЕНЕРАЛЬСКИЕ ПОГОНЫ (выделено мной. - В.Б.) ей вручил В. Устинов на коллегии в Кремле..." <*>. С нашей точки зрения, форма - это лишний атрибут для сугубо гражданского ведомства, каковым являлась и является прокуратура <**>.

--------------------------------

<*> Улыбайтесь чаще! // Законность. 2004. N 3.

<**> Еще не так давно замещение должности Министра обороны в России гражданским лицом у многих вызывало непонимание вплоть до неприятия. Однако ничего страшного не произошло, когда это сугубо силовое ведомство возглавил "человек в штатском". Так что Генеральному прокурору РФ есть с кого брать пример.

Уверены, что значимость и признание в обществе прокуратуры надо завоевывать не "в мундире и с шашкой наголо", а повседневной, скрупулезной, на первый взгляд незаметной, кропотливой, каждодневной работой по укреплению законности, по надзору за безусловным соблюдением Конституции всеми без исключения.

Что-то не припомнится выступления чинов прокурорского надзора ни по телевидению, ни в печати, посвященного именно надзорной прокурорской деятельности. Прокуроры, как уже отмечалось, предпочитают рассуждать о проблемах борьбы с преступностью, сетовать на трудности в ее пресечении; а во всеуслышание заявить о реальном состоянии законности в том или ином регионе, о мерах, осуществляемых прокуратурой по выявлению и устранению нарушений закона, о мерах по защите прав и свобод человека и гражданина почему-то не хотят <*>. А ведь именно надзорная деятельность - вот суть прокуратуры; функция надзора - вот то, ради чего и создавалась прокуратура, и именно в этой ипостаси, полагаем, российская прокуратура и в дальнейшем может сохраниться как орган государственного высшего надзора.

--------------------------------

<*> Наглядно об этом свидетельствуют крайне редкие публикации в журнале "Законность" (учредитель - Генеральная прокуратура РФ) именно по проблемам надзора (в среднем по 1 - 2 публикации в номере).

Пока же наблюдается некоторая тенденция отхода прокуратуры от основного направления деятельности - надзора. В отдельных случаях прокуроры, полагаем, не совсем правильно оценивают свою роль и предназначение.

Возьмем, к примеру, проблему законотворчества в субъектах Федерации <*> и роль прокурора в этом процессе. Известно, что с момента принятия Конституции РФ центр законотворческой компетенции заметно сместился на региональный уровень. Ежегодно возрастает количество правовых актов, издаваемых в субъектах Федерации. Одновременно качество нормотворчества пока остается низким. Возникла и существует проблема "ущербного" правотворчества на региональном уровне.

--------------------------------

<*> Подробнее об этом см., напр.: Манохин В.М. Организация правотворческой деятельности в субъектах Российской Федерации. Саратов, 2002. С. 240.

В этой связи прокуратура оказалась в довольно сложном положении: с одной стороны, как орган надзора она должна противодействовать незаконному нормотворчеству с помощью предусмотренных законом средств; с другой же - не должна подменять и вмешиваться в деятельность тех органов, которые законодательствуют. Выход из этого положения был предложен Генеральным прокурором: в п. 4.1 своего Приказа от 22 мая 1996 г. N 30 он обязал прокуроров обеспечить непосредственное участие прокуратуры в правотворческом процессе (разработка законопроектов в составе рабочих групп, подготовка заключений на законопроекты и др.). В соответствии с этим требованием приказа прокуроры обязаны осуществлять так называемый превентивный надзор <*>.

--------------------------------

<*> См., напр.: Рабко Т.А. Правотворчество законодательных органов субъектов Федерации: возможен ли превентивный надзор прокуратуры // Журнал российского права. 2000. N 9. С. 51 - 55.

С нашей точки зрения, такой подход со стороны Генеральной прокуратуры нельзя признать законным и обоснованным. Прежде всего потому, что в действующее законодательство о прокуратуре не содержит упоминания о превентивном надзоре. Непосредственное участие прокуроров в правотворческом процессе (в любых формах) свидетельствует о прямом их вмешательстве в деятельность законодателей, что запрещено законом. Далее, личное прокурорское участие в разработке проекта закона, его прохождении отнимает у прокуроров массу времени <*>, которое они могли бы использовать по целевому назначению (обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности, соблюдения Конституции РФ и т.п.).

--------------------------------

<*> Законотворческая деятельность в субъектах довольно обширна и объемна. К примеру, около 150 законов и правовых актов до середины 2005 г. планируется принять в Красноярском крае. См.: http://www.regnum.ru/expnews/239382.html.

Нельзя также замалчивать то обстоятельство, что в ряде случаев законодательные органы просто-напросто игнорируют прокурорские заключения на проекты региональных законов. К примеру, 29 ноября 2000 г. в адрес председателя Белгородской областной Думы прокурором области было направлено заключение на проект закона Белгородской области "О миссионерской и проповеднической деятельности на территории Белгородской области", в котором обосновывались противоречия проекта федеральному закону. Однако областная Дума проигнорировала заключение прокурора и приняла названный выше закон, в связи с чем 18 мая 2001 г. прокурор области внес протест на него в областную Думу, который не был удовлетворен.

Приведенный пример - не единственный. Вспомним, сколько усилий потребовалось федеральному центру и лично Президенту РФ, чтобы приостановить процесс незаконного регионального правотворчества. Подчеркнем, незаконного, хотя, как выясняется, в нем принимали личное участие прокуроры. Что это - низкий профессионализм, неспособность проявить принципиальность либо отсутствие гражданского мужества? Думается, и первое, и второе, и третье. Упрек прокуратуре в этом плане, полагаем, заслужен, следует сделать должные выводы на будущее.

И последнее замечание по затронутой проблеме: личное непосредственное участие прокуроров в процессе разработки законов фактически лишает их в дальнейшем морального права на опротестование правового акта субъекта Федерации, противоречащего (не соответствующего) федеральному закону.

Выход из этого положения видится в безусловном и строгом разграничении компетенции региональных законодателей и соответствующих прокуроров: законодательные органы в регионах обязаны принимать качественные, соответствующие Конституции РФ и федеральному законодательству законы (для этого у региональных властей достаточно сил и средств, начиная от повышения профессионального уровня сотрудников созданных при каждом региональном парламенте правовых управлений вплоть до создания экспертных комиссий из ученых-юристов и т.п.), а прокуратура - принимать меры по обеспечению надзора за законностью принимаемых представительными органами нормативных правовых актов. Какими формами и методами - это уже тема отдельного разговора, хотя в качестве примера можно в определенной степени использовать методику, предложенную сотрудниками прокуратуры А. Винокуровым <*> и Е. Берковичем <**>.

--------------------------------

<*> Винокуров А. Проверки законности правовых актов органов местного самоуправления // Законность. 1998. N 9. С. 12 -18.

<**> Беркович Е. Прокурор и правотворческая деятельность местного самоуправления // Законность. 2003. N 9. С. 11 - 14.

В продолжение начатого разговора приведем еще один пример. При Президенте РФ не так давно был создан Совет по борьбе с коррупцией (не можем не высказать сожаление по поводу того, что Совет не наделен функцией координации по борьбе с коррупцией. - В.Б.).

Так вот, еще не успели высохнуть чернила на подписанном Президентом Указе, как отдельные сотрудники прокуратуры вызвались добровольцами на фронт борьбы с коррупцией. К примеру, комментируя положение о Совете, старший прокурор Управления правового обеспечения Генеральной прокуратуры РФ И. Камынин со ссылкой на ст. 6 проекта Конвенции ООН "Против коррупции" считает, что прокуратура должна являться центральным органом по предупреждению и противодействию коррупции, она-де присущими ей методами должна осуществлять функцию надзора и координации за иными органами, участвующими в проведении государственной политики по противодействию коррупции <*>.

--------------------------------

<*> Российская юстиция. 2004. N 1. С. 5 - 7.

Представляется, что ответственный чиновник вряд ли решился бы высказывать на страницах журнала свое личное мнение; вероятнее всего, что это суждение от имени всей прокуратуры. Поэтому можно констатировать, что в очередной раз прокуратура (по своей инициативе, заметим!), взваливая на себя непосильную ношу, по существу присваивает не ей предназначенные полномочия. Вновь возникает вопрос, а какими силами и средствами прокуроры собираются решать эту задачу (каков результат координации прокурорской борьбы с преступностью, известно всем).

Кроме изложенных проблемным, полагаем, остается вопрос соотношения надзора за исполнением законов при осуществлении следствия и дознания с уголовным преследованием. Заметим, что эта проблема не получила своего разрешения и в новом УПК РФ. Более того, ст. 21 УПК РФ прямо предусматривает обязанность осуществления уголовного преследования прокурором. Отнесение прокурора к числу государственных органов и должностных лиц, осуществляющих уголовное преследование, считаем не соответствующим его основной задаче в уголовном процессе - надзору за исполнением законов при расследовании преступлений.

Как известно, уголовное преследование прокуроров включает непосредственное расследование преступлений и поддержание государственного обвинения в суде. Таким образом, прокурор фактически соединяет в себе три функции: надзорную, следственную и обвинительную. Примечательно, что на это противоречие обратила внимание председатель Президиума общероссийского общественного движения "Гражданское достоинство" Элла Памфилова в своем выступлении на встрече Президента РФ с представителями судебной власти, правозащитных организаций и правоохранительных органов 10 декабря 2003 г. <*>.

--------------------------------

<*> http://www.h-rights.ru/obj/doc.php?ID=l96607.

Наше мнение заключается в том, что уголовное преследование должно осуществляться органами дознания и предварительного следствия, специально созданными для этого. В целях совершенствования организации и деятельности следственного аппарата, создания дополнительных гарантий независимости следователей от ведомственных влияний, повышения качества расследования необходимы соответствующие организационно-структурные изменения на базе изменений в законодательстве.

Следственный аппарат является, по существу, ядром правоохранительной системы по борьбе с преступностью и важнейшим средством эффективного раскрытия и расследования преступлений (кстати, это ни у кого не вызывает возражений). Однако вопрос о создании независимой следственной структуры, получившей в последнее время название Федеральной службы расследований, вновь отложен на неопределенное время.

Уместно отметить, что вопрос о месте следственного аппарата в структуре государственных органов России в различные периоды разрешался неоднозначно <*>. Так, с 1928 по 1963 г. следствие в основном было сосредоточено в органах прокуратуры, с 1963 г. право производства предварительного следствия было предоставлено также органам охраны общественного порядка (МООП-МВД), следствие производилось и в органах КГБ. С тех пор проблема определения места следственного аппарата в системе государственного механизма не ослабевает, многие ученые и практики уже высказались по ней однозначно.

--------------------------------

<*> Этой проблеме посвящен ряд научных публикаций. Например: Турчин Д.А. Выводы из ближайшей истории органов прокуратуры и следствия в России // Известия вузов. Правоведение. 1998. N 2. С. 166 - 171; Гусев С.И. Некоторые проблемы будущей концепции прокурорского надзора в стране // Советское государство и право. 1990. N 9. С. 50; и др.

Л. Карнеева считает недопустимым нахождение следственного аппарата в системе МВД, несовместимым прокурорский надзор и следствие и предлагает создать самостоятельный следственный комитет <*>.

--------------------------------

<*> Карнеева Л. Проблемы перестройки следственного аппарата органов внутренних дел // Социалистическая законность. 1989. N 2. С. 62 - 63.

К такому же выводу пришли И.Л. Петрухин и А.И. Данилюк <*>.

--------------------------------

<*> Петрухин И.Л. Правосудие: время реформ. М., 1991. С. 72; Данилюк А.И. Поддержание обвинения в суде - важная функция прокуратуры // Проблемы правоведения в современный период. Томск: Издательство Томского университета, 1990. С. 297.

Заметим, что предложение о реорганизации следственного аппарата ранее уже разрабатывалось: в 1977 г. был подготовлен проект закона о Следственном комитете СССР, которым предполагалось создать самостоятельную и независимую структуру, устранив тем самым административное влияние на следователей и руководителей органов внутренних дел и прокуратуры (достигалось двойное преимущество: прокурор был свободен в своих решениях, не связывался интересами "своего" следственного аппарата, а следователи МВД уходили из-под давления оперативного аппарата).