119

переход к представительному образу правления. Поэтому со стороны правительства вскоре после введения земских учреждений стало заметно намерение удерживать деятельность земств в круге исключительно местных дел и не позволять общения между собой земским корпорациям различных губерний. Закон от 13 июня 1867 г. «О порядке производства дел в земских, дворянских и городских, общественных и сословных собраниях» запрещал обсуждать вопросы, не относящиеся к непосредственно к делам земств1.

16 июля 1870 г. было утверждено «Городовое положение»2, вводившее всесословное местное самоуправление в городах. Все жители, платившие городские налоги, разделялись на три группы в соответствии с имущественным цензом. Каждая группа избирала 1/3 гласных в городскую думу. Гласные городской думы избирали из своей среды городского голову и членов городской управы. Дума собиралась по мере надобности, управа же действовала как постоянный исполнительный орган думы. Дума и управа избирались на четыре года, половина состава управы должна была обновляться через каждые два года. Компетенция органов самоуправления в городах соответствовала компетенции земских учреждений в сельской местности.

9.3 Судебная реформа

После отмены крепостного права остро встал вопрос о соблюдении гражданских прав населения. К апрелю 1862 г. было завершено составление общего плана преобразований суда. В ноябре 1864 г. были утверждены и вступили в силу новые судебные уставы: «Учреждение судебных установлений»3, «Устав уголовного судопроизводства»4, «Устав гражданского судопроизводства»5, «Устав о наказаниях, налагаемых мировыми судьями»6. Судебные уставы действовали отдельно от общей системы законодательства и поэтому не были введены в состав Свода законов Российской империи.

Новый суд, прежде всего, был открытый и гласный, с активным участием сторон. Как по гражданским, так и по уголовным делам был введен состязательный процесс: по гражданским делам перед судьями выступали стороны или их

1Полное собрание законов Российской империи. Собрание II. СПб., 1871. Т. 42. Ст. 44690. 2Высочайше утвержденное 16-го июня 1870 года городовое положение с объяснениями. СПб. : Хоз. департ. МВД., 1870.

3Полное собрание законов Российской империи. Собрание II. СПб., 1871. Т. 39. Ст. 41475. 4Там же. Ст. 41476.

5Там же. Ст. 41477.

6Там же. Ст. 41478.

120

представители. По уголовным делам выступал, с одной стороны, государственный обвинитель – прокурор или товарищ прокурора, с другой – защитник подсудимого, адвокат из состава вновь образованного автономного сословия присяжных поверенных, в которое входили лишь лица с юридическим образованием.

Прокурорская система возглавлялась генерал-прокурором. При Сенате учреждались должности двух обер-прокуроров, а в судебных палатах и окружных судах – должности прокуроров и товарищей прокуроров. Все прокуроры назначались императором по представлению министра юстиции.

Руководящим органом коллегии адвокатов стал Совет присяжных поверенных.

Для удостоверения деловых бумаг, оформления сделок и других актов учреждалась система нотариальных контор в губернских и уездных городах.

В основе преобразований был положен принцип разделения властей: судебная власть была отделена от законодательной, исполнительной и административной. Провозглашалось равенство всех перед законом.

Судебная власть по новым уставам принадлежала следующим учрежде-

ниям.

Незначительные дела (до 500 руб.) разбирались мировыми судьями, которые избирались уездными земскими собраниями; представители низших слоев общества не могли занимать эту должность, так как устанавливался очень высокий имущественный и образовательный ценз. Их первой обязанностью было склонять спорящие стороны к примирению и пытаться закончить дело полюбовным соглашением.

Следующей инстанцией для мирового суда были съезды мировых судей, избиравшие из своей среды председателя. На них ложилась обязанность кассационного рассмотрения жалоб и протестов, а также окончательное решение дел, начатых участковыми мировыми судьями.

Для более важных дел были учреждены окружные суды, разделявшиеся на гражданские и уголовные отделения. Они состояли из председателя и членов суда. Новым институтом были присяжные заседатели. Присяжным могло стать лицо от 25 до 70 лет, существовал ценз оседлости в два года.

При окружных судах учреждался институт следователей, которые производили предварительное следствие по уголовным делам.

Апелляционной инстанцией для окружных судов были созданы судебные палаты, учрежденные в нескольких больших городах и стоявшие во главе соот-

121

ветствующих судебных округов. Высшей судебной инстанцией для всей империи был Сенат, однако он действовал лишь в качестве верховного кассационного суда.

В1872 г. было учреждено также Особое присутствие Сената, рассматривающее политические дела особой важности.

Вцелом становление новых судов встретилось со значительными трудностями. Новые принципы деятельности судов (гласность, состязательность, несменяемость судей, их независимость от административных властей) не могли не вызвать противодействия со стороны государственной бюрократии. Первоначально были созданы только два судебных округа: Петербургский и Московский,

ав остальных районах новые суды создавались в течение долгого времени, постепенно и по частям1.

В1862 г. городская и уездная полиция были объединены в единую полицейскую систему2. В губернских городах полицию возглавлял полицмейстер. На уездном уровне полицию возглавлял исправник. Вся губернская полиция подчинялась губернатору и генерал-губернатору. Вершину полицейской пирамиды представлял министр внутренних дел. В 1880 г. в единую полицейскую систему были включены губернские жандармские управления3.

9.4 Развитие государственной системы в условиях «неоабсолютизма». Контрреформы 1880–1890-х гг.

Государственные реформы 60–70-х гг. XIX в. отразили буржуазные тенденции в развитии государственного аппарата, но вместе с тем стремились сохранить господствующее положение дворянства в политической и государственной системах.

Император сохранял закрепленный в основных законах статус неограниченного монарха.

Высшим совещательным учреждением оставался Государственный Совет. При Государственном Совете образовывались различные комитеты и комиссии.

1Рассолов М. М. История отечественного государства и права : в 2 т. : учебник для академического бакалавриата / М. М. Рассолов, П. В. Никитин. 3-е изд., перераб. и доп. М. : Юрайт,

2015. Т. 1. С. 303.

2История государства и права России : в 3 ч. : учебник для академического бакалавриата / В. Е. Рубаник [и др.] ; под общ. ред. В. Е. Рубаника. М. : Юрайт, 2019. Ч. 2. C. 212.

3Калина В. Ф. История отечественного государства и права : учебник и практикум для прикладного бакалавриата / В. Ф. Калина, Г. Ю. Курскова. М. : Юрайт, 2019. С. 201.

122

Один из таких комитетов со временем превратился в важный орган государственного управления – Комитет министров.

Сенат продолжал сохранять положение высшего судебного органа государства, выполнявшего, кроме того, некоторые административно-надзорные функции. Накануне реформ был учрежден высший государственный орган – Совет министров, в который вошли в качестве членов председатели Государственного Совета и Кабинета министров, министры, главноуправляющие. Председательствовал в Совете министров император.

Аппарат министерств в этот период был значительно перестроен, многие из них стали создавать свои местные органы. Развитие капитализма в стране выдвинуло на первый план такие отраслевые ведомства, как Министерство путей сообщения, Министерство государственных имуществ, Министерство финансов.

Министерство финансов образовывало на местах казенные палаты, ведавшие прямыми налогами, акцизные управления, ведавшие косвенными налогами, фабричные инспекции. Наряду с Государственным банком возникла целая сеть частных коммерческих банков. Финансовая реформа привела к перестройке системы государственного контроля и централизованного порядка формирования государственного бюджета. Бюджет готовился в Министерстве финансов, а утверждался Государственным советом.

Были выработаны новые бюджетные правила, и на финансовые палаты была возложена обязанность контролировать осуществление бюджета по первичным документам. Старые дореформенные подати, такие как подушная подать и винные откупы, были заменены поземельным и акцизным налогами. Реорганизация налоговой системы вызвала значительный рост государственного бюджета. Вместе с тем резко возросли государственные расходы, большая часть которых уходила на содержание административного, полицейского аппарата и армии.

Важную роль в пореформенный период приобрело Министерство внутренних дел, имевшее на местах подведомственные органы – уездные полицейские управления, губернские правления, губернские присутствия и др.

Губернатор контролировал деятельность новых органов местного управления, возникших в ходе реформы: – присутствий по крестьянским делам, по делам городского и земского самоуправления, фабричных инспекций. Ключевой должностью в уезде стала должность исправника.

123

Министр юстиции контролировал всю судебную систему страны, осуществлял подбор кадров и надзорные функции. На него же возлагалась обязанность генерал-прокурора. В 1881 г. Министерству юстиции было поручено разработать новое Уголовное уложение.

В 60–70-е гг. XIX в. в ходе реформ неоднократно выдвигалась идея представительства, причем не только либеральными, но и консервативными кругами. Генерал-губернатор М. Т. Лорис-Меликов выдвинул в конце 1870-х гг. идею привлечения наиболее благонадежных элементов из земской цензовой общественности к участию в обсуждении ряда государственных дел. Император одобрил идею, но не успел подписать «конституцию».

Нарастание революционного движения и убийство Александра II стали толчком для начала пересмотра проводимых реформ1.

14 августа 1881 г. принимается Распоряжение о мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия и привидении определенных местностей империи в состояние усиленной охраны. Репрессивным органам фактически предоставлялись неограниченные полномочия, расширялось толкование политического преступления. В 1882 г. принимается специальный закон о полицейском надзоре, значительно усиливающий систему этих мероприятий.

Либеральный период в развитии российской государственности заканчивался, начиналась эпоха контрреформ.

Коррективы либерального курса были вызваны стремлением не только сохранить самодержавие и остановить оппозицию, но и адаптировать преобразования прежнего царствования к конкретно-историческим условиям. Поэтому преобразования Александра III («контрреформы») могут рассматриваться как попытка преодолеть конфликт между новыми, во многом заимствованными, институтами и традиционными отечественными институтами и представлениями2.

После покушения на Александра II, совершенного народовольцами, усиливается правительственное наступление на судебную систему, порожденную реформой. В 1881 г. было принято специальное Положение о мерах к ограждению государственного порядка и общественного спокойствия3, возвратившее и

1История отечественного государства и права : учебник / отв. ред. И. А. Исаев. М. : Проспект, 2012. С. 251.

2История государства и права России : в 3 ч. : учебник для академического бакалавриата / В. Е. Рубаник [и др.] ; под общ. ред. В. Е. Рубаника. М. : Юрайт, 2019. Ч. 2. C. 232.

3Полное собрание законов Российской империи. Собрание III. СПб., 1885. Т. 1. Ст. 550.

125

слушающееся дело «деликатным», «конфиденциальным» или «секретным», в 1891 г. резко сужается гласность гражданского судопроизводства1.

Волостные суды, которые уже в ходе самой судебной реформы составили особое звено судебной системы (специальный порядок судопроизводства, применение ими телесных наказаний, руководство нормами обычного права), с 1889 г. подпадают под непосредственный контроль земских начальников. Последние отбирали кандидатов для волостных судов, осуществляли ревизии, штрафовали и арестовывали без особых формальностей волостных судей.

Апелляционной инстанцией для волостного суда стали уездные съезды, кассационной – губернские присутствия, т. е. органы по своему существу административные.

Волна контрреформ захватила и сферу органов местного самоуправления. В 1890 г. было пересмотрено Положение о губернских и уездных земских учреждениях2. Сохранив куриальную систему выборов, правительство отказалось от принципов представительства по первой курии: в нее входили исключительно потомственные и личные дворяне. Для усиления их роли в земских органах в дворянской курии снижался имущественный ценз. Одновременно с этим ценз значительно увеличился во второй (городской) курии. Соответственно изменялось число выборщиков от этих курий. По отношению к крестьянской курии усиливается контроль администрации: губернатор по своему усмотрению назначал гласных в уездное земское собрание. Закон предоставлял губернатору право приостанавливать любое постановление земского собрания, если оно «не соответствовало общим государственным пользам и нуждам» либо «нарушало интересы местного населения». В 1892 г. принимается новое Городовое положение, которое существенно сократило число избирателей3.

Вынужденное под угрозой революционной ситуации провести в 1860– 1880-е гг. ряд буржуазных по своему характеру реформ, правительство в 1880– 1890-е гг. наносит удар почти по всем вновь возникшим институтам и принципам.

1История отечественного государства и права : учебник / отв. ред. И. А. Исаев. М. : Проспект, 2012. С. 253.

2Полное собрание законов Российской империи. Собрание III. СПб., 1891. Т. 10, отд. 1

Ст. 6927.

3Там же. СПб., 1895. Т. 12, отд. 1. Ст. 8708.