!Экзамен зачет учебный год 2023 / Диссертация_Матюшенков Д.М

обязательной целью1. Схожая позиция об этих понятиях высказывается и в работах Л.Д. Чулюкина2.

Нам представляется, что понятия целей и задач не являются тождест-

венными, а потому требуют разграничения. Можно сказать, что целью явля-

ется некий итоговый результат научного исследования, а задачи способству-

ют достижению итога. Вместе с тем отметим, что выполнение задачи на ка-

ком-то этапе исследования может само являться целью. Так, определение пе-

речня целей и задач органов исполнительной власти в сфере взаимодействия с общественными объединениями можно считать целью определенного этапа исследования.

Нам представляется, что говорить об эффективности взаимодействия органов исполнительной власти и общественных объединений, привлекае-

мых для участия в охране общественного порядка, можно в том случае, когда цели, которые ставят перед собой эти институты, согласованы между собой.

Применительно к рассматриваемой нами теме сам по себе общественный по-

рядок вряд ли может считаться целью такого взаимодействия, по крайней мере в традиционном его понимании. Более подробно категория обществен-

ного порядка будет рассмотрена нами во втором параграфе настоящей главы,

где будет дано обоснование указанному тезису. Здесь же следует пояснить,

что, по нашему мнению, смыслом общественного порядка является обеспе-

чение условий, при которых граждане могут реализовать свои права и закон-

ные интересы. В таком случае утверждение, высказанное Л.Л. Поповым о том, что цель общественного порядка состоит в обеспечении безопасности гражданина и создании оптимальных условий для ведения организациями и общественными объединениями своей деятельности, а также для труда и от-

1Эффективность правовых норм / В.Н. Кудрявцев, В.И. Никитинский, И.С. Само-

щенко [и др.]. М.: Юрид. лит., 1980. С. 101.

2Чулюкин Л.Д. Природа и значение цели в советском праве. Казань: Издательство Казанского университета, 1984. С. 14-16.

21

дыха1, может быть уточнено. Поэтому мы предложили бы определить целью общественного порядка создание правовых и организационных условий для граждан, которые способствовали бы реализации ими своих прав и законных интересов, а также исполнения ими своих обязанностей. В таком случае обеспечение должной безопасности для граждан будет выступать лишь сред-

ством достижения генеральной цели – возможности граждан наиболее полно реализовать свой правовой статус человека и гражданина.

Для обоснования названной цели необходимо провести анализ того, что лежит в основе взаимодействия органов исполнительной власти и общест-

венных объединений, привлекаемых для участия в охране общественного по-

рядка, а также выделить те задачи, которые ставятся ими для достижения це-

ли. Л.В. Данченко-Морозова в своих работах определила перечень сфер, в

рамках которых строится взаимодействие институтов гражданского общест-

ва с органами исполнительной власти. С ее точки зрения, взаимодействие осуществляется в социальной, экономической, политической, правовой, ду-

ховной, а также культурной и нравственной сферах. Эффективность взаимо-

действия достигается созданием механизма обеспечения соблюдения и реа-

лизации прав граждан, согласованностью деятельности всех ветвей власти, а

также принятием необходимого законодательства и предоставлением необ-

ходимых ресурсов 2.

Задачи и функции органов исполнительной власти закреплены норма-

тивно. Однако в рамках нашей темы мы будем рассматривать только те орга-

ны исполнительной власти, которые обладают двумя критериями: участвуют в охране общественного порядка, а также привлекают к участию в этой дея-

тельности общественные объединения. В настоящей работе под обществен-

ными объединениями будут пониматься такие объединения, которые были

1Козлов Ю.М. Административное право: учебник / Под ред. Л.Л. Попова. М.:

Юристъ, 2005. 695 с.

2Данченко-Морозова Л.В. Социальные механизмы взаимодействия гражданского общества и правового государства в условиях трансформации российского общества: автореф. дис. … канд. соц. наук. Пенза, 2007. С. 13.

22

добровольно образованы гражданами, имеющими общие интересы и единые цели, для реализации которых они объединяются, указав их в уставе1. Такое общественное объединение не должно иметь внешнего управления и должно являться некоммерческим. Кроме того, в работе будут рассматриваться общественные объединения, указанные в Федеральном законе от 2 апреля 2014 г. № 44-ФЗ "Об участии граждан в охране общественного порядка"2 – общественные объединения правоохранительной направленности и добровольные народные дружины, а также предусмотренные статьей 6 Федерального закона от 06.05.2011 № 100-ФЗ "О добровольной пожарной охране" общественные организации и общественные учреждения. Кроме того, выделяются предусмотренные приказом ФСБ России от 17 ноября 2010 г. № 566 "Об организации работы пограничных органов с добровольными народными дружинами по защите государственной границы Российской Федерации"3 народные дружины, взаимодействующие с ФСБ России.

Наиболее активно привлекает общественные объединения для участия в охране общественного порядка полиция. Правовая регламентация деятельности полиции осуществляется нормами Федерального закона от 07.02.2011 № 3-ФЗ "О полиции"4. Часть 1 статьи 1 устанавливает, что деятельность полиции направлена на защиту жизни, здоровья, прав и свобод граждан, на противодействие преступности и обеспечение охраны общественного порядка. Пункт 6 части 1 статьи 2 указанного закона так же предполагает участие

1 Федеральный закон от 19.05.1995 № 82-ФЗ «Об общественных объединениях» (ред. от 20.12.2017) // СПС «КонсультантПлюс». URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_6693 (дата обращения: 05.01.2021).

2Федеральный закон от 2 апреля 2014 г. № 44-ФЗ «Об участии граждан в охране общественного порядка» (ред. от 31.12.2017) // СПС «КонсультантПлюс». URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_161195 (дата обращения: 05.11.2021).

3Приказ ФСБ РФ от 17 ноября 2010 г. № 566 «Об организации работы пограничных органов с добровольными народными дружинами по защите государственной грани-

цы Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс».

URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_109154/2ff7a8c72de3994f30496a0c cbb1ddafdaddf518 (дата обращения: 05.11.2021).

4 Федеральный закон от 07.02.2011 № 3-ФЗ «О полиции» (ред. от 07.03.2018) //

СПС «КонсультантПлюс». URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_110165

(дата обращения: 05.11.2021).

23

полиции в "обеспечении правопорядка в общественных местах", что мы можем трактовать как обеспечение общественного порядка в рамках рассматриваемой нами темы. Пунктом 5 части 1 статьи 12 так же установлена обязанность обеспечивать безопасность граждан и общественный порядок в общественных местах.

Согласно Положению о Министерстве внутренних дел Российской Федерации, утвержденному Указом Президента Российской Федерации от 1 марта 2011 года № 2481, МВД России взаимодействует с иными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, общественными объединениями и организациями.

Следующим органом исполнительной власти, участвующим в охране общественного порядка, является Федеральная служба войск национальной гвардии Российской Федерации. Федеральный закон от 03.07.2016 № 226-ФЗ "О войсках национальной гвардии Российской Федерации"2 в части 1 статьи 2 устанавливает, что войска национальной гвардии обеспечивают выполнение задач по охране общественного порядка, борьбе с терроризмом и экстремизмом, а также оказывают содействие пограничным органам Федеральной службы безопасности в охране Государственной границы Российской Федерации. Кроме того, приказ Федеральной службы войск национальной гвардии РФ от 7 ноября 2019 г. № 373 "Об утверждении Регламента Федеральной службы войск национальной гвардии Российской Федерации"3 устанавлива-

1 Указ Президента РФ от 01.03.2011 № 248 «Вопросы Министерства внутренних дел Российской Федерации» (вместе с «Положением о Министерстве внутренних дел Рос-

05.11.2021).

2 Федеральный закон от 03.07.2016 № 226-ФЗ «О войсках национальной гвардии Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс».

URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_200506/b880dc2bdbb1dae26cc88e6

03c1f1c284c84b03c (дата обращения: 08.11.2021).

3Приказ Федеральной службы войск национальной гвардии РФ от 7 ноября 2019 г.

№373 «Об утверждении Регламента Федеральной службы войск национальной гвардии

24

ет, что Росгвардия осуществляет свою деятельность "во взаимодействии с ...

общественными объединениями и организациями". Вместе с тем следует отметить наличие определенных проблем, которые возникают при взаимодействии представителей общественности и Росгвардии. Это обусловлено тем, что в тексте Федерального закона от 03.07.2016 № 226-ФЗ "О войсках национальной гвардии Российской Федерации" не содержится упоминания о ка- ком-либо взаимодействии с общественными объединениями, а значит, с формальной точки зрения, такое взаимодействие не предусматривается. Решить эту проблему должен был законопроект № 678441-71, внесенный в 2019 году в Государственную Думу Государственным Собранием – Курултаем Республики Башкортостан, которым предусматривалось заключение соглашений о взаимодействии между Росгвардией и общественными объединениями, участвующими в охране общественного порядка. Однако инициатива была отозвана субъектом законодательной инициативы, а потому взаимодействие Росгвардии и общественных объединений в сфере охраны общественного порядка в настоящее время на законодательном уровне не урегулировано.

Более активно привлекает общественные объединения для взаимодействия Федеральная служба безопасности. Руководствуясь постановлением Правительства Российской Федерации от 15 апреля 1995 г. № 339 "О порядке привлечения граждан к защите государственной границы Российской Федерации"2, Федеральной службой безопасности была создана система взаимодействия с общественными объединениями, позволяющая привлекать их для

Российской Федерации» // СПС «Гарант». URL: https://www.garant.ru/products/ipo/prime/doc/73264803 (дата обращения: 08.11.2021).

1Проект федерального закона 678441-7 «О внесении изменения в статью 9 Федерального закона "О войсках национальной гвардии Российской Федерации" (в части порядка организации взаимодействия войск национальной гвардии с государственными и муниципальными органами)» // СПС «Система обеспечения законодательной деятельности». URL: https://sozd.duma.gov.ru/bill/678441-7 (дата обращения: 08.11.2021).

2Постановление Правительства Российской Федерации от 15 апреля 1995 г. № 339 «О порядке привлечения граждан к защите государственной границы Российской Федера-

ции» // СПС «КонсультантПлюс». URL: http://www.consultant.ru/document/- cons_doc_LAW_169403 (дата обращения: 08.11.2021).

25

обеспечения охраны государственной границы России. Нормативно-

правовой базой этого взаимодействия стал приказ ФСБ России от 17 ноября 2010 г. № 566 «Об организации работы пограничных органов с добровольными народными дружинами по защите государственной границы Российской Федерации»1, которым закреплено, что взаимодействие пограничных органов и народных дружин является частью комплекса мероприятий, целью которых является привлечение граждан к защите государственной границы Российской Федерации для реализации задач оперативно-служебной деятельности.

Общественные объединения также участвуют в охране общественного порядка во взаимодействии с Министерством Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий. Деятельность этого органа исполнительной власти регулируется Указом Президента РФ от 11 июля 2004 г. № 868 "Вопросы Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий"2, где определено, что МЧС России осуществляет управление, координацию, контроль и реагирование в области гражданской обороны. Пунктом 17 постановления Правительства РФ от 26.11.2007 № 804 "Об утверждении Положения о гражданской обороне в Российской Федерации"3 устанавливается, что в числе мероприятий по гражданской обороне, которые осуществляются для поддержания порядка в районах, пострадавших при военных конфликтах или

1 Приказ ФСБ РФ от 17 ноября 2010 г. № 566 «Об организации работы пограничных органов с добровольными народными дружинами по защите государственной границы Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс».

URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_109154/2ff7a8c72de3994f30496a0c cbb1ddafdaddf518 (дата обращения: 08.11.2021).

2Указ Президента РФ от 11 июля 2004 г. № 868 «Вопросы Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий» // СПС «Гарант». URL: https://base.garant.ru/187212 (дата обращения: 08.11.2021).

3Постановление Правительства РФ от 26.11.2007 № 804 «Об утверждении Поло-

жения о гражданской обороне в Российской Федерации» // СПС «Гарант». URL: https://base.garant.ru/187212 (дата обращения: 08.11.2021).

26

чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера, производится создание сил охраны общественного порядка, а также восстановление и охрана общественного порядка. Кроме того, на основании Федерального закона от 06.05.2011 № 100-ФЗ "О добровольной пожарной охране"1 создаются общественные объединения пожарной охраны и общественные организации пожарной охраны, подготовку которых в силу статьи 21 указанного закона осуществляют сотрудники МЧС.

Более подробно правовое регулирование и организация взаимодействия будут рассмотрены нами далее. Сейчас же следует остановиться на самом понимании термина "взаимодействие", в форме которого и осуществляется работа общественных объединений с перечисленными органами исполнительной власти. Нормативного определения понятия "взаимодействие" в настоящее время не существует, несмотря на наличие ряда работ, посвященных данной тематике2. Смысл и цель его заключаются прежде всего в недопущении издержек и ошибок, в повышении эффективности и качества работы взаимодействующих субъектов, в успешном решении возложенных на них задач3. Как указывает М.И. Липатов, взаимодействие представляет собой согласованные действия нескольких участников процесса, направленных на решение общей задачи и помогающих друг другу в ходе ее достижения4.

А.М. Кононов отмечает, что в настоящее время в литературе не сформирован единый подход к определению перечня признаков взаимодействия. Он пишет, что не смотря на то, ряд авторов солидарен с тем, что взаимодействие предполагает наличие комплекса общих задач, решение которых необходимо

1 Федеральный закон от 06.05.2011 № 100-ФЗ «О добровольной пожарной охране» // СПС «КонсультантПлюс». URL: http://www.consultant.ru/document/- cons_doc_LAW_113763 (дата обращения: 08.11.2021).

2Аксенов В.Г., Веремеенко И.И., Стрельников С.С. Взаимодействие органов внутренних дел с добровольными народными дружинами. М.: [б. и.], 1975. С. 26.

3Шванков В.М. Теоретические основы координации и взаимодействия в органах внутренних дел: учеб. пособие. М.: [б. и.], 1978. С. 33.

4Липатов М.И. Организационное обеспечение взаимодействия органов внутренних дел с иными государственными органами, общественными организациями и трудовыми коллективами: лекция. М.: Акад. МВД СССР, 1990. 25 с.

27

для достижения общей цели, путем совершения согласованных действий,

прочие элементы, такие как согласованность действий участников взаимо-

действия, их независимость являются дискуссионными1. Исходя из этого, мы можем сделать вывод о том, что взаимодействие органов исполнительной власти и общественных объединений по обеспечению общественного поряд-

ка является согласованной деятельностью, осуществляемой в соответствии с законом, по выполнению поставленных перед ними задач, в установленных формах и регламентированными методами.

Таким образом, можно сделать вывод о том, что в Российской Федера-

ции существует определенная, сформированная система, направленная на обеспечение охраны общественного порядка. В рамках этой системы выделя-

ется ряд органов исполнительной власти, которые осуществляют управление и координацию в этой сфере, а также общественные объединения различных видов, оказывающие содействие органам исполнительной власти при осуще-

ствлении ими своей деятельности.

В основе такого взаимодействия лежит ряд принципов, которые необ-

ходимо рассмотреть для понимания идей, лежащих в основе сотрудничества органов исполнительной власти, реализующих правоохранительную функ-

цию, и общественных объединений, привлекаемых для охраны обществен-

ного порядка. Принципы играют важную методологическую роль, поэтому традиционно принципы определяют как комплекс неких основных начал,

лежащих в основе явления или процесса.2.

Так, Л.Ю. Грудцына полагает, что обеспечение прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации возможно только в том случае, если будут реализованы принципы, закрепленные в источниках международного

1Кононов, А. М. К вопросу о применении понятий "взаимодействие" и "сотрудничество" в соглашениях МВД России и его территориальных органов на региональном уровне с государственными органами и негосударственными организациями / Научный портал МВД России. – 2020. – № 1(49). – С. 117-125.

2Сарыбеков М., Сыдыкназаров М. Словарь науки. Общенаучные термины. Учебное пособие. Алматы: ТРИУМФ-Т, 2008. 504 с.

28

права, Конституции РФ, федеральных конституционных законах, федераль-

ных законах и иных нормативных правовых актах1.

Специфика взаимодействия органов исполнительной власти и общест-

венных объединений, привлекаемых для охраны общественного порядка,

обусловливает наличие множества классификаций принципов их взаимодей-

ствия, которые во многом связаны с личными взглядами ученого, анализи-

рующего проблему. Поскольку наша работа не ставит своей целью исследо-

вание именно категории принципов взаимодействия, мы не будем приводить всех имеющихся в правовой науке классификаций принципов. Объединим изложенные в них идеи в единую классификацию, дополнив ее новыми эле-

ментами, которые позволят привнести во взаимодействие органов исполни-

тельной власти и общественных объединений, привлекаемых для охраны общественного порядка, новые аспекты, связанные с непосредственным уча-

стием общества в планировании деятельности по охране общественного по-

рядка.

Представляется, что классификация принципов должна отвечать двум критериям. Первый – выделение принципов актуально лишь в том случае,

если они включены в процесс взаимодействия. Второй – итоговые результа-

ты должны отражать базовые идеи и ценности, которые закладываются в систему принципов.

Таким образом, мы выделяем следующие принципы:

1) целесообразность – предполагает наличие у участников процесса по-

нимания цели взаимодействия и желания осуществлять совместную деятель-

ность для достижения итогового результата; 2) рациональность и эффективность взаимодействия – предполагает,

что материальные, финансовые и иные ресурсы применяются ради достиже-

ния целей взаимодействия. В случае отсутствия должного ресурсного обес-

1 Грудцына Л.Ю. Государственно-правовой механизм формирования и поддержки институтов гражданского общества в Российской Федерации: дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2007. С. 66.

29

печения качество деятельности органов исполнительной власти и общест-

венных объединений по охране общественного порядка будет снижаться, по-

скольку для закупки форменного обмундирования, средств индивидуальной защиты необходимы денежные средства;

3) законность – предусматривает, что органы исполнительной власти и общественные объединения в ходе совместной деятельности по охране об-

щественного порядка соблюдают законодательство и направляют свою дея-

тельность на обеспечение соблюдения законности;

4) согласованность действий – органы исполнительной власти и обще-

ственные объединения оказывают друг другу содействие при выполнении функций по охране общественного порядка;

5) оперативность и непрерывность взаимодействия – взаимодействие должно осуществляться непрерывно, без разрывов во времени, оперативно реагируя на изменение ситуации и направляя усилия на обеспечение обще-

ственного порядка;

6) форсайтинг (от англ. foresight – видение будущего) – долгосрочное прогнозирование для выявления и определения приоритетных направлений для исследований в сфере взаимодействия.

На принципе форсайтинга мы остановимся подробнее, поскольку пла-

нирование совместной деятельности органов исполнительной власти и обще-

ственных объединений в настоящее время осуществляется без привлечения общественности и с минимальным учетом позиции руководителей общест-

венных объединений. Представляется, что использование принципа форсай-

тинга позволит изучить реальные перспективы взаимодействия органов ис-

полнительной власти и общественных объединений, участвующих в охране общественного порядка. В отличие от других инструментов научного пред-

видения форсайт предусматривает вовлечение в процесс формирования об-

раза желаемого будущего всех непосредственных участников этого процесса.

Ими могут быть представители органов исполнительной власти, обществен-

30