!Экзамен зачет учебный год 2023 / Диссертация Мильского
.pdfдию признания рекламы ненадлежащей или признания хозяйствующего субъ-
екта нарушителем законодательства о защите конкуренции, сразу возбуждая дело об административном правонарушении.
Нарушение антимонопольной службой специальной процедуры явилось основанием для отмены постановления по делу об административном право-
нарушении из-за «непринятия административным мер для всестороннего, пол-
ного и объективного выяснения всех обстоятельств дела»1.
При необходимости возбуждения дела о нарушении антимонопольного законодательства сотрудник правоохранительных органов, выявив наруше-
ния, должен передать материалы проверки в антимонопольный орган для уста-
новления факта нарушения антимонопольного законодательства, которое рас-
сматривается комиссией антимонопольного органа и выносится решение о наличии или отсутствии состава административного правонарушения2.
Таким образом, стоит согласиться с тем фактом, что создание подобных процедур значительно «упростило жизнь» антимонопольным органам, предо-
ставило им эффективные инструменты воздействия на юридических лиц. Су-
дебная практика и законодатель стали на защиту антимонопольного органа в вопросе о необходимости сохранения процедур рассмотрения дел, предусмот-
ренных Правилами и Законом о защите конкуренции. Для автора диссертации данный подход кажется логичным и обоснованным, однако нельзя оставить без внимания ряд противоречий в действующем законодательстве.
Как справедливо отмечает А.В. Кирин, с 2002 года возникла серьезная правовая коллизия в системе регулирования административной ответственно-
сти на уровне федерального законодательства, где заглавная концептуальная норма статьи 1.1 КоАП РФ провозглашает этот Кодекс единственным феде-
ральным административно-деликтным законом, а на практике целые видовые
1Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 15 июля 2016 г. по делу № А40-152899/2015 // СПС КонсультантПлюс
2Кожинский А.В. Предмет, пределы и объекты прокурорского надзора за исполнением антимонопольного законодательства // Право и экономика. - 2016. - №5. - С. 56.
151
группы административных правонарушений и санкции за них до сих пор со-
держатся за пределами Кодекса в целом ряде других предметных федеральных законов и кодексов. Учитывая очевидную юридическую некорректность этой ситуации, одной из важнейших задач совершенствования системы админи-
стративно-деликтного регулирования на ближайшую перспективу должно стать исправление данного законодательного «дефекта»1.
В науке встречается резкая критика положений Закона о защите конку-
ренции. Недостатки проявляются в отсутствии в данном законе всех доступ-
ных предпринимателям механизмов защиты прав, указано только право на су-
дебное и (или) административное обжалование2. В Законе о защите конкурен-
ции отсутствует такое основание для пересмотра решения антимонопольного органа, как необоснованность содержащихся в нем выводов, выявленная при рассмотрении в суде дела об оспаривании решения антимонопольного органа3.
Отсутствует возможность обжалования определения, выносимого по резуль-
татам рассмотрения заявления о пересмотре решения (предписания), хотя в рамках реализации судебных процедур такая возможность установлена4.
Подобные проблемы в законотворчестве являются следствием бесси-
стемного подхода к реализации механизмов защиты субъектов предпринима-
тельской деятельности при осуществлении государственного регулирования. «Причиной этому служит не отсутствие кодифицированного акта, регулирую-
щего предпринимательскую деятельность, либо специального закона об ос-
новных принципах государственного надзора (контроля)»5, а «установление
1Кирин А.В. Административно-деликтное право: теория и законодательные основы. - М.: «Норма», «Инфра- М», 2012. - С. 266 - 267.
2Батрова Т.А. Защита прав предпринимателей при осуществлении антимонопольного контроля // Государственная власть и местное самоуправление. - 2016. - №7. - С. 39.
3Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 14 августа 2014 г. № 09АП-27067/14 // СПС КонсультантПлюс
4Батрова Т.А. Защита прав предпринимателей при осуществлении антимонопольного контроля // Государственная власть и местное самоуправление. - 2016. - №7. - С. 39.
5Салиева Р.Н. Конституционно-правовые гарантии защиты прав субъектов предпринимательской деятельности при осуществлении государственного контроля (надзора) // Государственная власть и местное самоуправление. - 2013. - №9. - С. 2931.
152
неоправданной ведомственной специфики процедур обжалования и пересмотра решений органов государственного контроля (надзора)»1.
Интересно мнение по этому поводу и практических работников - сотрудников Федеральной антимонопольной службы. На просьбу, сформулированную в анкете, оценить необходимость отмены подзаконных актов, регулирующих процедуру привлечения к административной ответственности за нарушение законодательства Российской Федерации о рекламе, ответы были следующими: да, эти нормы должны содержаться в КоАП РФ – 76 %; необходимость отсутствует – 19 %2.
Учитывая вышеизложенное, представляется необходимым предложить законодателю:
1.признать утратившей силу главу 9 Федерального закона «О защите конкуренции» от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ;
2.издать постановление Правительства Российской Федерации, которым отменить постановление Правительства Российской Федерации от 17 августа 2006 г. № 508, что повлечет отмену Правил рассмотрения антимонопольным органом дел, возбужденных по признакам нарушения законодательства РФ о рекламе;
3.признать утратившим силу Приказ Федеральной антимонопольной службы от 23 ноября 2012 г. № 711/12 «Об утверждении Административного регламента Федеральной антимонопольной службы по исполнению государственной функции по рассмотрению дел, возбужденных по признакам нарушения законодательства Российской Федерации о рекламе».
Необходимость введения вышеуказанных предложений обусловлена концептуальным положением, что если административное правонарушение включено в Особенную часть Кодекса, то порядок его рассмотрения должен основываться на процессуальных правилах, установленных в КоАП РФ. Про-
1Батрова Т.А. Защита прав предпринимателей при осуществлении антимонопольного контроля // Государственная власть и местное самоуправление. - 2016. - №7. - С. 40.
2См. приложение № 2 диссертации.
153
изводство по делам об административных правонарушениях детально регла-
ментировано в соответствующих главах КоАП РФ, которые предусматривают процедуру привлечения к административной ответственности со стадии воз-
буждения дела до исполнения постановления о назначении административ-
ного наказания.
Анализ Правил рассмотрения дел по признакам нарушения законода-
тельства Российской Федерации о рекламе, главы 9 Закона о защите конкурен-
ции позволяет сделать вывод о том, что были созданы нормативные акты, ко-
торые подробно регулируют все аспекты процедуры рассмотрения дел и по степени разработанности незначительно уступают кодифицированным актам
(Кодексу административного судопроизводства Российской Федерации, ГПК РФ, АПК РФ).
Поэтому любая законотворческая деятельность по решению данной про-
блемы должна проходить в тесном взаимодействии с представителями Феде-
ральной антимонопольной службы, поскольку такая деятельность должна быть направлена не только на отмену актов, противоречащих КоАП РФ, но и на оперативную доработку КоАП РФ. Поскольку именно отсутствие в нем эф-
фективных инструментов для надлежащего рассмотрения дела, наличие ко-
ротких процессуальных сроков, которые не учитывают особенности и слож-
ность отдельных категорий дел, привели к созданию нормативных актов, ре-
гулирующих процедуру рассмотрения дел в различных сферах.
154
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Рассмотрение комплекса отношений, возникающих в ходе администра-
тивно-правового регулирования рекламной деятельности, выявило немалое количество проблем. Этим объясняется высокая значимость и актуальность деятельности по совершенствованию российского законодательства о ре-
кламе. Проведенное исследование позволило выработать ряд теоретических и практических предложений и рекомендаций по совершенствованию законода-
тельства Российской Федерации.
В первом параграфе первой главы автором раскрыта сущность понятий
«реклама», «рекламная деятельность», «административно-правовое регули-
рование рекламной деятельности», даны определения этим терминам, обозна-
чены различия между ними. Были рассмотрены все легальные и основные доктринально разработанные признаки рекламы. Приведены доводы о непри-
менимости части доктринально разработанных признаков рекламы в право-
применительной практике.
Сделан вывод о том, что закрепленное в законе определение недобросо-
вестной конкуренции полностью охватывает любые нарушения законода-
тельства Российской Федерации о рекламе, но не ограничивается ими, вклю-
чая в себя неограниченный круг действий хозяйствующих субъектов, исклю-
чающих или ограничивающих конкуренцию.
Предложен путь преодоления пробела в праве, связанного с отсутствием в законодательстве дефиниций терминов «недобросовестная» и «недостовер-
ная» реклама. По мнению автора, данная проблема может быть решена внесе-
нием законодательных изменений в статью 3 Закона о рекламе путем добав-
ления авторских определений, разработанных в ходе диссертационного ис-
следования.
Во втором параграфе второй главы автором был проведен анализ нор-
мативного регулирования рекламы и рекламной деятельности, что позволило сделать вывод, что рекламное законодательство есть комплексный правовой
155
институт, который включает в себя нормы различных отраслей права, в том числе гражданского, налогового, административного, информационного. На первом месте, бесспорно, стоит гражданское право, которое регулирует отно-
шения, возникающие в сфере рекламы, и носит диспозитивный характер. Од-
нако именно нормативные ограничения и запреты, вводимые административ-
ным правом, позволяют защитить права как потребителей рекламы, так и кон-
курентов.
Автором исследован исторический аспект развития законодательства о рекламе, что позволяет утверждать, что законодателем предпринималось множество попыток реформирования рекламного законодательства, тем не менее, многие недостатки и пробелы остались не устранёнными, появились новые пробелы.
В диссертационном исследовании сделан вывод о том, что законотвор-
ческая деятельность в рекламной сфере достойна положительной оценки, по-
скольку она сопровождалась оперативным внесением изменений, что позво-
лило достичь соответствия Закона о рекламе современным реалиям. Однако данный факт не означает, что ученые – правоведы должны устраняться от уча-
стия в процессе совершенствования законодательства, поскольку только тес-
ное взаимодействие законотворческих органов с общественностью, учеными может позволить найти пути решения всех проблем нормативно правового регулирования рекламы.
В параграфе 3 главы 1 диссертации исследован правовой статус субъек-
тов рекламной деятельности. Разработано авторское определение «рекламо-
дателя», изучена проблема возможности существования нескольких рекламо-
дателей в рамках одной рекламы. Также внесено предложение о необходимо-
сти признания рекламного агентства самостоятельным субъектом, что обу-
словливает внесение изменений в Закон о рекламе.
Автором исследован вопрос разграничения субъектов рекламной дея-
тельности при распространении рекламы по сетям электросвязи, который не-
заслуженно остается без внимания в доктрине отечественного права. Сделан
156
вывод о необходимости ввести тарифы на осуществление СМС–рассылок,
размер которых не зависит от объема рассылаемых СМС-сообщений. Это предоставит возможность мелким участникам рынка принимать участие в рассылках, повысит конкуренцию на этом рынке услуг и приведет к возмож-
ности производить оперативную замену контрагента оператором связи в слу-
чае нарушения последним требований законодательства.
Также весьма эффективной представляется идея о возложении ответ-
ственности на рекламодателя за нарушение части 1 статьи 18 Закона о ре-
кламе в том случае, если рекламодатель принимает решение инициировать рассылку и с этой целью поручает осуществление распространение рекламы иным лицам.
В заключение параграфа 1 главы 2 автором сделан вывод о том, что главная роль в осуществлении регулирования рекламной деятельности при-
надлежит Федеральной антимонопольной службе и ее территориальным ор-
ганам. Однако в целях повышения эффективности и своевременности дея-
тельности по надзору за соблюдением рекламного законодательства антимо-
нопольные органы осуществляют свои полномочия во взаимодействии с иными органами исполнительной власти, органами местного самоуправле-
ния.
Автор отмечает ключевую роль Прокуратуры Российской Федерации в системе контроля и надзора за рекламной деятельностью, предлагает разде-
лить прокурорский надзор в этой области на следующие виды в зависимости от субъекта:
1.надзор за соблюдением гражданами и юридическими лицами тре-
бований законодательства о рекламе;
2. пресечение действия (бездействия) органа власти, нарушающего законодательство о рекламе.
Кроме того, по мнению автора, необходимо привлекать общественность в спорных моментах в установлении вопроса, является ли реклама ненадле-
157
жащей. В качестве возможного пути решения предлагается создание на офи-
циальных сайтах Федеральной антимонопольной службы и её территориаль-
ных органов форм для опроса граждан, содержащих несколько вариантов от-
вета.
В параграфе 2 главы 2 не оставлена без внимания тенденция конца 2015
года о развитии концепции саморегулирования в Российской Федерации, что в итоге должно привести к передаче части полномочий по контролю в сфере рекламы от государственных органов, в том числе Федеральной антимоно-
польной службы, к саморегулируемым организациям в сфере рекламы.
В третьем параграфе третьей главы диссертации в ходе исследования вопроса административной ответственности хозяйствующих субъектов за со-
вершение административных правонарушений в сфере рекламы автором было выявлено множество недостатков действующего законодательства. Со-
ставы административных правонарушений расположены в различных главах КоАП РФ, крайне широк круг лиц, которые уполномочены составлять прото-
колы и рассматривать дела об административных правонарушениях за нару-
шения в области рекламы. Эти факторы значительно усложняют правоприме-
нение в данной области и снижают его эффективность. А значит, возникает необходимость объединить составы в одной значительно расширенной статье
14.3 КоАП РФ, а также передать полномочия по составлению протоколов и рассмотрению дел об административных правонарушениях антимонополь-
ному органу.
Диссертационное исследование содержит тезис о необходимости ввода оборотных штрафов за нарушения рекламного законодательства, поскольку анализ практики правоприменительной деятельности позволяет сделать вы-
вод, что необременительный размер штрафа поощряет хозяйствующих субъ-
ектов на дальнейшее нарушение рекламного законодательства. Например, по-
стоянные нарушения рекламного законодательства крупнейшими банками Сбербанком России, ВТБ 24, которые оплачивают штрафы, не оспаривая
158
свою вину в суде, позволяют сделать однозначный вывод, что цели примене-
ния административного наказания, предусмотренные КоАП РФ, в отношении этих хозяйствующих субъектов не достигаются. Это обусловливает необхо-
димость ввода «оборотных» штрафов, эффективно применяемых за наруше-
ния антимонопольного законодательства.
Помимо внесения изменений в нормы материального права нельзя забы-
вать о необходимости внесения изменений в процессуальные нормы, опреде-
ляющие процедуру рассмотрения дел об административных правонаруше-
ниях.
Анализ Правил рассмотрения дел по признакам нарушения законода-
тельства Российской Федерации о рекламе, главы 9 Закона о защите конкурен-
ции позволил сделать вывод о том, что были созданы нормативные акты, ко-
торые подробно регулируют все аспекты процедуры рассмотрения дел и по степени разработанности незначительно уступают кодифицированным актам
(Кодексу административного производства Российской Федерации, Граждан-
скому процессуальному кодексу Российской Федерации, Арбитражному про-
цессуальному кодексу Российской Федерации).
Поэтому любая законотворческая деятельность по решению данной про-
блемы должна проходить в тесном взаимодействии с представителями Феде-
ральной антимонопольной службы, поскольку такая деятельность должна быть направлена не только на отмену актов, противоречащих КоАП РФ, но и на оперативную доработку КоАП РФ. Поскольку именно отсутствие в нем эф-
фективных инструментов для надлежащего рассмотрения дела, наличие ко-
ротких процессуальных сроков, которые не учитывают особенности и слож-
ность отдельных категорий дел, привели к созданию нормативных актов, ре-
гулирующих процедуру рассмотрения дел в различных сферах.
Предложения, высказанные ранее в данной диссертации, могут привести к унификации процедуры рассмотрения дел по признакам нарушения законо-
дательства Российской Федерации о рекламе с процедурой, содержащейся в КоАП РФ. Это позволит обеспечить защиту прав хозяйствующих субъектов в
159
ходе производства по делам об административных правонарушениях в сфере рекламной деятельности.
В диссертационном работе, как было отмечено во введении, не стави-
лась задача исследования всех правовых вопросов, связанных с администра-
тивно-правовым регулированием рекламной деятельности. Основное внима-
ние в работе было уделено наиболее важным и актуальным вопросам, отра-
женным в плане исследования.
160