экзамен зачет учебный год 2023 / namefix

общедозволительный тип или порядок правового регулирования правового статуса граждан и созданных ими организаций по принципу «дозволено все,

кроме того, что прямо запрещено или ограничено». Дозволения определяются

как предоставление возможности лицу по собственному усмотрению,

основанному на свободном волеизъявлении, выбрать наиболее приемлемый вариант поведения: совершить определенные действия либо воздержаться от их совершения567. При этом ограничения либо запреты должны быть

необходимыми с точки зрения защиты конституционно-значимых ценностей,

законодателя является отмена либо неприменение всех ранее существовавших

(вступивших в силу до 1 января 2020 г.) обязательных требований568, как

установление новых обязательных требований, так и их продление на временной основе (и то, и другое сроком до шести лет)569 с оценкой их регулирующего воздействия при введении570 и с регулярной оценкой их фактического воздействия с точки зрения достижения целей, ради которых они предусмотрены571. Для введения обязательных требований также установлен временной период на ознакомление и адаптацию к ним: не ранее чем спустя 90 дней со дня их обнародования путем официального опубликования и с 1 марта либо с 1 сентября календарного года их введения572.

В статье 13 Федерального закона об обязательных требованиях предусмотрен также экспериментальный правовой режим для оптимизации публично-правового регулирования обязательных требований, то есть возможность в течение определенного времени специального регулирования,

полного или частичного отказа от применения обязательных требований

567См.: Алексеев С.С. Общая теория права. С. 217–221.

568См.: Статья 15 Федерального закона об обязательных требованиях // Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://www.pravo.gov.ru (дата опубликования: 31.07.2020).

569См.: Части 4 и 5 ст. 3 Федерального закона об обязательных требованиях.

570См.: Статья 11 Федерального закона об обязательных требованиях.

571См.: Статья 12 Федерального закона об обязательных требованиях.

572См.: Часть 1 ст. 3 Федерального закона об обязательных требованиях.

371

определенной группой лиц или на определенной территории либо отказа от разрешительной деятельности в отношении объекта этой деятельности.

Настораживает и заслуживает критической оценки лишь то, что практически все основные правила в Федеральном законе об обязательных требованиях сформулированы с возможностью установления исключений из них.

В Законе № 294-ФЗ понятие обязательных требований определено в п. 1 ст. 2 как «требования, установленные настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации (далее – обязательные требования)».

То есть фактически в прежнем законе, посвященном правовому регулированию государственного контроля (надзора) и муниципального контроля, законодатель отказался от содержательного определения понятия «обязательные требования».

В части 1 ст. 1 «Сфера применения настоящего Федерального закона» Федерального закона об обязательных требованиях определяется форма выражения обязательных требований – нормативные правовые акты и сфера их установления и применения: предпринимательская и иная экономическая деятельность с оценкой их соблюдения в рамках государственного контроля (надзора), муниципального контроля, привлечения к административной ответственности, предоставления лицензий и иных разрешений, аккредитации, оценки соответствия продукции, иных форм оценки

иэкспертизы. В пункте 1 ч. 1 ст. 10 этого же закона содержательно обязательные требования определяются как условия, ограничения, запреты

иобязанности. Тем самым законодатель, с одной стороны, ограничивает область применения обязательных требований и поощряет тенденцию установления исключений из реформы обязательных требований, контрольно-

надзорной деятельности и административной ответственности любых сфер

372

и областей правового регулирования, особенно если оно является публично-

правовым; а с другой стороны, множит сущности понятия «обязательные

требования», объем которого целиком охватывается предписаниями

и запретами.

Под обязательными требованиями следует понимать предписания как возложение обязанности совершить определенные действия и запреты как

возложение обязанности воздержаться от совершения определенных

действий. Именно они как создают условия, так и ограничивают реализацию общедозволительного типа или порядка правового регулирования правового статуса граждан и созданных ими организаций, о котором сказано выше.

К сожалению, избранный законодателем подход к содержательному

определению понятия «обязательные требования» не учитывает давно

обоснованную в теории права триаду методов правового регулирования:

предписаний, запретов и дозволений573.

Термин «обязательные требования» должен иметь всеобъемлющий характер, универсальное значение и охватывать обязательные требования всех нормативных правовых актов независимо от их иерархии, то есть актов

законодательных (представительных) и исполнительных органов

государственной власти и местного самоуправления, иных государственных

обязательные требования актов международно-правового и наднационального правового регулирования. Попытка реализации именно такого подхода предпринята в Федеральном законе об обязательных требованиях (ст. 2), но с дифференциацией правового регулирования обязательных требований,

исходя из иерархии нормативных правовых актов, в которых они предусмотрены, а также с изобилием специальных норм-изъятий из общих правил правового регулирования.

573 См.: Алексеев С.С. Право: азбука – теория – философия: опыт комплексного исследования. С. 64.

373

Заслуживает положительной оценки то, что в ч. 5 и 7 ст. 2

Федерального закона об обязательных требованиях учтено то обстоятельство,

что в соответствии с ч. 3 ст. 55 Конституции РФ (с последующими

и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» с учетом определенных Федеральным законом об обязательных требованиях принципов установления и оценки применения обязательных требований. Более того, обязательные требования разрешительных режимов могут устанавливаться только федеральными законами, а в предусмотренных ими случаях – нормативными правовыми актами Президента РФ и Правительства РФ.

Основанный на Конституции РФ общедозволительный тип правового регулирования, последовательная реализация которого является целью проводимой в стране реформы обязательных требований, контрольно-

надзорной деятельности и административной ответственности, согласуется с Вестминстерским подходом в налогообложении575, противоположностью которого выступает широко используемый сейчас в правоприменительной

574См.: РГ. 1993. 25 дек.; СЗ РФ. 2014. № 31. Ст. 4398; Официальный интернет-портал правовой информации.

URL: http://www.pravo.gov.ru (дата опубликования: 14.03.2020).

575См.: Baker P. Book Review: „The Saving of Income Tax, Surtax and Death Duties“ by Jasper More // Gray’s Inn

Tax Chambers Review. 2004. Vol. 4. No. 1. P. 14; Inland Revenue Commissioners v. Duke of Westminster (1936) // A.C. 1; 19 TC 490.

374

практике налоговых органов и судов в условиях деофшоризации экономики Российской Федерации принцип Рамзи576. Именно поэтому налоговая администрация заинтересована в том, чтобы вывести из-под проводимой реформы область налогов и сборов и иные смежные с ней области, начиная с прослеживаемости товаров и применения контрольно-кассовой техники.

Однако это не способствует определенности и стабильности механизма правового регулирования налогообложения.

Заслуживает высокой оценки регламентация в отдельной ст. 14

Федерального закона об обязательных требованиях статуса официальных разъяснений обязательных требований федеральных органов исполнительной власти: они издаются исключительно в целях пояснения содержания обязательных требований, не могут устанавливать новых обязательных требований, а равно изменять их смысл и выходить за пределы разъясняемых обязательных требований, издаются только регуляторами, а в форме руководств по соблюдению обязательных требований – также контрольно-

надзорными органами и исключительно по вопросам, относящимся к сфере их деятельности. При этом в ч. 3 и 9 упомянутой статьи прямо предусмотрены две принципиальные гарантии реализации законных ожиданий лиц,

обязанных соблюдать обязательные требования и получивших для этих целей их официальные разъяснения либо соблюдающих руководства по их соблюдению: во-первых, ими должны руководствоваться, то есть изложенной в них позицией по вопросам толкования обязательных требований связаны,

сами контрольно-надзорные органы; во-вторых, совершенные в соответствии с ними деяния при соблюдении официальных разъяснений подконтрольными лицами, которым они адресованы, не могут квалифицироваться как нарушения обязательных требований. Следует также положительно оценить то обстоятельство, что разработка и размещение на официальных сайтах федеральных контрольно-надзорных органов руководств по соблюдению

576 См.: W.T. Ramsay Ltd. v. Inland Revenue Commissioners (1982) // 54 TC 101.

375

обязательных требований являются обязательными тогда, когда это особенно необходимо для целей общей и частной превенции для снижения риска причинения вреда охраняемым законом ценностям при совершении административных правонарушений, а также при типовых или массовых

ограничение административной дискреции (усмотрения) субъектов публичной администрации в правоприменении, заслуженная критика которой давно высказывается учеными – специалистами как по административному, так и по финансовому праву. Каждый из этих ученых предлагает свой путь решения проблемы578.

В рамках профилактической деятельности уполномоченных органов исполнительной власти важно при этом обеспечить возможность получения всеми заинтересованными лицами содержащих определенные и обязательные для всех субъектов правоприменения разъяснения обязательных требований

(далее по тексту – рулинги) на основе анализа фактических обстоятельств конкретной ситуации, в которой эти требования применяются, и тех отношений, к которым они применяются, положенных в основу данных

разъяснений. Поэтому требования к таким рулингам, включая налоговые

рулинги, к правовым основаниям, формам, порядку их получения

заинтересованными лицами и к определенности их содержания следовало бы

предусмотреть в Федеральном законе от 31.07.2020 № 247-ФЗ

«Об обязательных требованиях в Российской Федерации» в отношении всех сфер и уровней правового регулирования. В ходе мероприятий публичного

577См.: ч. 8 ст. 14 Федерального закона от 31.07.2020 № 247-ФЗ «Об обязательных требованиях в Российской Федерации» // Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://www.pravo.gov.ru (дата опубликования: 31.07.2020).

578См.: Давыдов К.В. Дискреция как правовой феномен: некоторые ошибки законодателя и правоприменителя

(сравнительно-правовой аспект) // Ежегодник публичного права 2017: Усмотрение и оценочные понятия в административном праве. – М.: Инфотропик Медиа, 2017. С. 109–126; Кучерявенко Н.П. Особенности

(по материалам Республики Узбекистан) // Ежегодник публичного права 2017: Усмотрение и оценочные понятия в административном праве. С. 161–189.

376

ив каком порядке он должен платить (п. 6 ст. 3 НК РФ) с учетом его конкретных обстоятельств финансово-хозяйственной деятельности (подп. 1

и2 п. 1 ст. 21 НК РФ). Речь идет о правовой определенности налогообложения

иправовых гарантиях законных ожиданий налогоплательщиков,

подтвержденных налоговыми органами. Такие правовые гарантии признаны ОЭСР основными факторами мотивации налогоплательщиков к добросовестному исполнению своих налоговых обязательств в сфере предпринимательской деятельности579.

Не исключено, что при рассмотренном выше правовом регулировании официальных разъяснений обязательных требований на практике может сложиться опасная тенденция смешения и подмены понятий «обязательные требования» и «официальные разъяснения обязательных требований», «руководства по соблюдению обязательных требований», которой стоит опасаться и которую нельзя допустить. Требует также критического осмысления сложившаяся практика фактического распространения понятия

«обязательные требования» на нормативные толкования580 федеральными

579См.: OECD (2019), Tax Morale: What Drives People and Businesses to Pay Tax?, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/f3d8ea10-en. P. 12–14.

580См.: Постановление КС РФ от 31.03.2015 № 6-П «По делу о проверке конституционности пункта 1 части 4 статьи 2 Федерального конституционного закона „О Верховном Суде Российской Федерации“ и абзаца третьего подпункта 1 пункта 1 статьи 342 Налогового кодекса Российской Федерации в связи с жалобой открытого акционерного общества „Газпром нефть“» // Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://www.pravo.gov.ru (дата опубликования: 02.04.2015).

377

органами исполнительной власти положений нормативных правовых актов,

обязательными требованиями. Если только такое расширительное толкование

гарантирует права и законные интересы лиц, на которых обязательные требования распространяются, то оно допустимо с учетом общедозволительного типа правового регулирования. Однако у такого

подхода есть иная опасность, она заключается в снижении уровня правового

регулирования, постепенном расширении сначала административной

и судебной, а затем и цифровой дискреции, начиная от усмотрения субъекта публичной администрации, судебной власти и заканчивая полным внедрением

искусственного интеллекта для решения вопросов публичного

администрирования по усмотрению. Это приведет к нивелированию правовых и организационных гарантий механизма правового регулирования, что

в корне не согласуется с целями проводимой регуляторной реформы,

направленной на минимизацию, оптимизацию и полную определенность обязательных требований. В области налогов и сборов указанная опасная

тенденция стала уже устойчивой, а в период пандемии COVID-19 она только усилилась тем, что законодатель вообще делегировал Правительству РФ достаточно широкий объем полномочий по нормативному правовому регулированию в области налогов и сборов в период с 1 января по 31 декабря

2020 г. (включительно)582.

581 См.: Постановление КС РФ от 21.01.2010 № 1-П «По делу о проверке конституционности положений части 4 статьи 170, пункта 1 статьи 311 и части 1 статьи 312 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в связи с жалобами закрытого акционерного общества „Производственное объединение «Берег»“, открытых акционерных обществ „Карболит“, „Завод «Микропровод»“ и „Научнопроизводственное предприятие «Респиратор»“» // РГ. 2010. 10 февр.

582 См.: подп. «б» п. 1 ст. 1 Федерального закона от 01.04.2020 № 102-ФЗ «О внесении изменений в части первую и вторую Налогового кодекса Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» // Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://www.pravo.gov.ru (дата

(рассрочки) по уплате налогов, авансовых платежей по налогам и страховых взносов) // Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://www.pravo.gov.ru (дата опубликования: 06.04.2020) (с последующими изм. и доп.).

378

По состоянию на 1 января 2021 г. 30% обязательных требований (более

400 000 обязательных требований, более 12 000 нормативных правовых актов)

были отменены, а порядка двух третей обязательных требований –

актуализированы в активном диалоге государства с бизнесом. Такой диалог

исполнительной власти. В 2020 г. по вопросам регуляторной реформы было проведено порядка 1500 заседаний таких групп. Но, как отмечают представители реального сектора экономики, необходимо все же перейти

для работников и рентабельной для инвесторов. Именно такие конечные цели проводимой реформы видят представители реального сектора экономики при определении целевой модели правового регулирования583. Помимо

отмены избыточного регулирования необходимо создать новую модель

решить проблему создания такой модели можно благодаря сочетанию

текущая цифровая трансформация государственного управления584, включая

583 См.: Экспертная дискуссия на Гайдаровском форуме 15.01.2021 «Гильотина и реформа контрольнонадзорной деятельности: итоги и взгляд в будущее». Участники: Марина Блудян, первый вице-президент Общероссийской общественной организации малого и среднего предпринимательства «ОПОРА России» (online); Владимир Власов, генеральный директор АО «Дороги и мосты» (online); Дмитрий Григоренко, заместитель Председателя Правительства РФ – Руководитель Аппарата Правительства РФ; Сергей Катырин, президент Торгово-промышленной палаты РФ. URL: https://gaidarforum.ru/ru/program/1023/ (дата обращения:

15.02.2021).

584 См.: Постановление Правительства РФ от 10.10.2020 № 1646 «О мерах по обеспечению эффективности мероприятий по использованию информационно-коммуникационных технологий в деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов управления государственными внебюджетными фондами» // Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://www.pravo.gov.ru (дата

379

налоговое администрирование585, должна иметь надлежащую правовую основу, то есть адекватное ей административно-правовое регулирование обязательных требований, публичного (государственного и муниципального) контроля и публично-правовой ответственности с учетом цифрового формата актов их реализации.

Риск-ориентированный подход как связующая основа согласованного реформирования системы обязательных требований,

контрольно-надзорной деятельности и административной ответственности для обеспечения их эффективной реализации. Как

правильно отмечено в научной статье доцента К.А. Писенко в соавторстве

с П.В. Славинским «Риск-ориентированный подход в антимонопольном контроле в Российской Федерации, как предмет научного исследования»586,

в Российской Федерации связан прежде всего с изменениями в 2015 г. Закона № 294-ФЗ в части введения в его предмет вопросов риск-ориентированного

подхода. В развитие законодательного регулирования этого подхода Постановлением Правительства РФ от 17.08.2016 № 806587 был определен перечень видов федерального государственного контроля (надзора), в отношении которых он применяется. Риск-ориентированный подход

опубликования: 14.10.2020), а также см.: Экспертная дискуссия на Гайдаровском форуме 14.01.2021 «Цифровая трансформация госуправления: нужна ли нам стратегия?». Модератор: Павел Потеев, ведущий эксперт Центра подготовки руководителей цифровой трансформации; участники: Марина Жунич, директор по взаимодействию с органами государственной власти Google Россия (online); Олег Качанов, заместитель министра цифрового развития, связи и массовых коммуникаций Российской Федерации (online); Айсен Николаев, глава Республики Саха (Якутия); Мария Шклярук, генеральный директор Центра перспективных управленческих решений, академический директор Центра подготовки руководителей цифровой трансформации РАНХиГС. URL: https://gaidarforum.ru/ru/program/971/ (дата обращения: 15.02.2021).

585 См.: Распоряжение ФНС России от 22.12.2020 № 363@ «Об утверждении ведомственной программы цифровой трансформации Федеральной налоговой службы на 2021-2023 годы» // СПС «КонсультантПлюс»; 11th meeting of the OECD/G20 Inclusive Framework on BEPS (Day 2) // https://youtu.be/nn6pno5nL7c?t=8082 (дата обращения: 15.02.2021).

586См.: Административное право и процесс. 2021. № 3. С. 25.

587См.: Постановление Правительства РФ от 17.08.2016 № 806 «О применении риск-ориентированного подхода при организации отдельных видов государственного контроля (надзора) и внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации» (вместе с Правилами отнесения деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей и (или) используемых ими производственных объектов к определенной категории риска или определенному классу (категории) опасности) // Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://www.pravo.gov.ru (дата опубликования: 26.08.2016).

380