экзамен зачет учебный год 2023 / namefix

Plan), намеченных Руководителем ФНС России Д.В. Егоровым на 11-м

заседании ОЭСР в рамках стран «большой двадцатки» по реализации Плана противодействия размыванию налоговой базы и выводу прибыли из-под налогообложения (Action Plan on Base Erosion and Profit Shifting440)441.

проблема отсутствия правового регулирования, адекватного уровню применяемых налоговыми органами автоматизированных информационных систем налогового контроля, особенно остро проявляется в области налогов и сборов. Из-за глобальных пробелов в правовом регулировании налогового

интересов налогоплательщиков, налоговых агентов, финансовых организаций,

а также к тому, что общество утрачивает доверие к институтам государства и права.

Эта проблема может быть решена только путем надлежащей легализации автоматизированных процессов налогового администрирования

в рамках административной процедуры налогового контроля и иных связанных с ней административных процедур учета налогоплательщиков

в налоговых органах и информирования их о правах и обязанностях в области налогов и сборов как имущественного, так и управленческого характера.

При этом административное усмотрение налоговых органов должно быть

440См.: URL: http://www.oecd.org.

441См.: 11th meeting of the OECD/G20 Inclusive Framework on BEPS (Day 2). URL: https://youtu.be/nn6pno5nL7c?t=8082.

442Данный параграф подготовлен на основе следующих публикаций автора настоящей монографии: Овчарова Е.В. Административное принуждение за нарушение налогового законодательства в Российской Федерации: материально-правовое и процессуально-правовое исследование: монография. С. 109–123; она же. Административная процедура налогового контроля в механизме правового регулирования // Труды Института государства и права РАН. 2019. Т. 14. № 2. С. 137–158.

281

понимаются как установленный порядок реализации прав и обязанностей

административной процедуры являются ее неформальность и реализация наиболее простым и целесообразным способом, этот термин используется только в единственном числе, если иное специально не оговорено законом.

Это обусловлено необходимостью установления единой унифицированной административной процедуры независимо от сферы управления, в которой она применяется, и субъектов управления, ее применяющих444. Этим особенно отличается модель административной процедуры, принятая за основу в США.

Так, ведущий ученый-административист М.А. Штатина следующим образом характеризует федеральный Закон об административной процедуре в США

(Administrative Procedure Act) 1946 г.445: «Федеральный ЗАП – краткий

443См.: Административный процесс / под ред. М.А. Штатиной. С. 17, 19, 20, 29–36, 54–130; Общее административное право / под ред. Ю.Н. Старилова. Ч. 2. С. 184–203.

444См., например: Штатина М.А. Пути развития законодательства об административных процедурах. С. 19– 20; Sachs M. Einführung in das Verwaltungsverfahrensrecht // Handbuch Verwaltungsverfahren und Verwaltungsprozess herausgegeben / Hrsg. von J. Brandt, U. Domgörgen. Heidelberg: C.F. Müller GmbH, 2018. S. 1; Sandulli A. The Italian Administrative Procedure Act: Back to the Future // Italian Journal of Public Law. 2010. Vol. 2. No. 2. P. 202–206.

445См.: Administrative Procedure Act of 1946. Pub.L 79-404, § 500–596, 60 Stat.237 (1946). URL: https://www.archives.gov/federal-register/laws/administrative-procedure. Перевод § 556–558 см.: Соединенные

282

по объему, емкий по содержанию и революционный по своим последствиям – впервые целенаправленно и методично изменил характер регулируемых

субъектами, закрепив за гражданами права инициировать административную процедуру и принимать в ней участие, а за административным учреждением – прежде всего обязанности ее осуществлять в соответствии с предписанными правилами. Четкое определение прав и обязанностей участников

административных отношений, а также последовательности их действий

(вплоть до судебного обжалования) позволило согласовать процедурные нормы с общими принципами естественного правосудия, признаваемыми в США»446.

Главная цель административной процедуры в механизме правового регулирования – обеспечение соблюдения принципов права при реализации

правового статуса физических лиц и их организаций. Именно в таком

понимании административная процедура гарантирует общедозволительный тип реализации правового статуса субъектов, не наделенных публично-

установленной в соответствии со ст. 57 Конституции РФ только при условии ее правовой регламентации в кодифицированном акте налогового

Штаты Америки: Конституция и законодательные акты: пер. с англ. / сост. В.И. Лафитский; под ред. и со вступ. ст. О.А. Жидкова. – М.: Прогресс-Универс, 1993. С. 256–286.

446Штатина М.А. Пути развития законодательства об административных процедурах. С. 19.

447См.: Алексеев С.С. Общая теория права. С. 219–221.

283

законодательства. Речь идет прежде всего об административной процедуре налогового контроля и связанных с ней административных процедурах.

использовать административные процедуры в целях правового ограничения

неизбежной в правоприменении дискреции, или административного усмотрения, публичной администрации, в том числе при налоговом администрировании.

С учетом этого чрезвычайно актуальной становится проблема

определения степени детализации административных процедур, в частности

административной процедуры налогового контроля и связанных с ней

административных процедур. Возникает вопрос о том, должно ли правовое регулирование административных процедур ограничиваться закреплением общих принципов их применения в федеральном законе об административных процедурах и установлением особенностей их реализации в различных сферах

и областях государственного управления в отраслевых законах и иных

нормативных правовых актах либо необходима детальная их правовая

и муниципальными образованиями.

Вариант, предполагающий исключительно отраслевое регулирование

процедуры и, соответственно, мало чем отличается от первого варианта.

Несмотря на важность принципов правового регулирования, следование им

284

нарушением прав и свобод граждан при установлении отраслевым

регулятором и применении административных процедур. Поэтому детальная унифицированная правовая регламентация всех административных процедур в едином федеральном законе об административной процедуре – единственно разумный способ обеспечить эффективную реализацию соответствующего

института. Такой подход не исключает, а, наоборот, предполагает существование специальных норм об особенностях административной процедуры в отдельных сферах и отраслях государственного управления,

которые не противоречили бы принципам и дополняли бы общие нормы

об административных процедурах. Безусловно, разграничение предметов

ведения и полномочий субъектов публичной власти в этой сфере должно

основываться на принципах федерализма, самостоятельности местного самоуправления и разделения властей.

В российской правовой доктрине указанный подход был впервые заложен в концепции проекта федерального закона «Об административной

процедуре», разработанного профессором Н.Г. Салищевой и доцентом Е.Б. Абросимовой448, а также в инициативном проекте федерального закона

«Об административных процедурах», разработанном швейцарским адвокатом К. Экштайном и доцентом Е.Б. Абросимовой449. Однако впоследствии видный представитель полицейской доктрины административного права профессор

администрацией дискреционных полномочий450.

448См.: Салищева Н.Г., Абросимова Е.Б. О проблемах формирования в Российской Федерации института административной процедуры // Конституционное право: Восточноевропейское обозрение. 2002. № 4 (41).

С. 131–141.

449См.: Федеральный закон «Об административных процедурах»: инициативный проект с комментариями разработчиков / Вступ. статья К. Экштайна, Е. Абросимовой. – М.: Комплекс-Прогресс, 2001.

450См.: Соловей Ю.П. Принципы осуществления публичной администрацией дискреционных полномочий // Административное право и процесс. 2018. № 7. C. 5–15.

285

Полагаем, что только модель единого основополагающего

федерального закона об административной процедуре с унифицированной

и детальной правовой регламентацией позволит обеспечить реализацию как

административных процедур, в особенности инквизиционного, предполагает полное, всестороннее и объективное выяснение всех обстоятельств административного дела для принятия законного и обоснованного административного акта и (или) совершения законного и обоснованного административного действия. Инквизиционный принцип, обеспечивающий принцип законности, в частности, успешно реализован в немецкой доктрине административной процедуры453. Как правильно отметил К.В. Давыдов,

эффективный федеральный закон об административных процедурах должен определять их общие принципы, собственно административную процедуру, ее стадии и предусматривать материальные нормы об административных актах

(их форме, условиях действительности, отмене и т. д.), так как именно их принятием, если речь идет о решениях, завершается либо при их совершении,

если мы говорим о юридически значимых действиях, реализуется административная процедура454.

451 См.: Брокер Л. Инквизиционный принцип в административном праве (административная процедура

иадминистративный процесс) // Ежегодник публичного права 2018: Принципы административных процедур

иадминистративного судопроизводства. – М.: Инфотропик Медиа, 2018. С. 11–27; Раймерс В. Инквизиционной принцип в административной процедуре // Там же. С. 28–36; Старилов Ю.Н. Законность как принцип административных процедур и административного судопроизводства: развитие и юридическая конкретизация в отраслевом законодательстве на основе общей теории законности // Там же. С. 37–61; Шершеневич Г.Ф. О чувстве законности. С. 449–471.

452 См.: Брокер Л. Указ. соч.; Раймерс В. Указ. соч.

453См.: § 24, 26 Verwaltungsverfahresgesetz (VwVfG) // Bundesministerium der Justiz und für Verbraucherschutz. Bundesamt für Justiz. URL: https://www.gesetze-im-internet.de (дата обращения: 11.04.2019).

454См.: Давыдов К.В. Современное состояние и перспективы развития российского законодательства

об административных процедурах. Проект федерального закона «Об административных процедурах и административных актах в Российской Федерации» // Журнал административного судопроизводства. 2017. № 1. С. 48–49.

286

Уровень правового регулирования административных процедур.

Правовое регулирование административных процедур относится к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Причем если правовые основы и особенности разных видов административных процедур

(государственной регистрации, лицензирования и т. п.) должны быть закреплены на уровне федерального закона, то их детализация с учетом

особенностей реализации в различных отраслях государственного управления

административного принуждения либо с рассмотрением административного спора. Именно поэтому их реализация не требует тщательной процессуально-

правовой регламентации путем детализации административных процедур

на уровне федерального закона, так как речь не идет об обеспечении организационно-правовых гарантий сторон правоотношений,

складывающихся в ситуациях правовых конфликтов. Административные процедуры направлены на предотвращение административных споров

и предупреждение обстоятельств, являющихся основаниями для применения мер административного принуждения. Поэтому полагаем, что в федеральном законе об административной процедуре, который необходимо принять, могут быть установлены только основы административных процедур с детальным их регулированием в специальных федеральных законах, законах субъектов

РФ и административных регламентах органов исполнительной власти,

учитывающих функциональные, отраслевые, региональные и ведомственные

455 См.: Постановление Правительства РФ от 16.05.2011 № 373 «О разработке и утверждении административных регламентов осуществления государственного контроля (надзора) и административных регламентов предоставления государственных услуг» // СЗ РФ. 2011. № 22. Ст. 3169 (с последующими изм. и доп.).

287

которые нужны для эффективной реализации прав и исполнения обязанностей

обязанностью государства (ст. 2). Исходя из этого, правовой статус человека

с субъектами публичной администрации, а также допустимые возможности ограничения прав должны быть определены и закреплены надлежащим образом на уровне федерального закона, поскольку основным правовым критерием эффективности деятельности всего государственного аппарата

является реализация прав и свобод человека и гражданина (ст. 18

Конституции РФ). Дискреция должностных лиц публичной администрации в административных правоотношениях с членами гражданского общества

по поводу реализации прав и обязанностей последних должна быть

ограничена административными процедурами осуществления полномочий публичной администрации в целях обеспечения гарантий административно-

правового статуса физических лиц и их организаций. Для целей реализации принципа прозрачности либо открытости деятельности публичной

администрации и соблюдения права граждан на получение информации

о деятельности органов публичной власти, в особенности затрагивающей их права и законные интересы, с административными регламентами должны

быть ознакомлены физические и юридические лица, во взаимоотношениях

с которыми субъект публичной администрации собирается применять либо

процедуры недопустимы во взаимоотношениях органов исполнительной

власти и местного самоуправления с физическими и юридическими лицами.

Таким образом, основы административной процедуры должны

процедур». Первый вариант наименования считаем более удачным, так как в нем внимание акцентировано на одной из целей такого закона – унификации единой административной процедуры как важнейшей процессуальной

гарантии надлежащей реализации прав и законных интересов субъектов,

не наделенных публично-властными полномочиями, в их взаимоотношениях с субъектами публичной администрации (органами государственной власти и местного самоуправления, иными государственными и муниципальными

органами и организациями).

Особенности правового регулирования административных процедур в области налогов и сборов. Несмотря на необходимость

унифицированного правового регулирования основ административных процедур в едином федеральном законе, особенности административной

по принципу «одного окна», а также реализации права налогоплательщиков на получение информации регулировались с учетом предписаний Налогового кодекса РФ административными регламентами исполнения государственных

289

функций либо предоставления государственных услуг, утвержденными Минфином РФ456, а затем – ФНС России457.

Административная процедура налогового контроля – предмет

федерального законодательного регулирования в области налогов и сборов

в Налоговом кодексе РФ. Это следует из содержания конституционной обязанности по уплате законно установленных налогов и сборов в части

администрирования ее надлежащего исполнения (ст. 57, ч. 3 ст. 55

и муниципальных образований в области налогов и сборов (п. «и» и «к» ч. 1

ст. 72, ст. 73, ч. 1 ст. 132, ст. 133 Конституции РФ). Кроме того, следует учитывать кодификацию правового регулирования в области налогов и сборов на федеральном уровне в полном объеме458 и централизацию налогового администрирования в Российской Федерации459.

К сожалению, в условиях ускоренной цифровизации экономики

с автоматизацией налогового контроля после того, как Конституционный Суд РФ сформулировал правовую позицию, согласно которой права и законные

456 См.: приказы Минфина России от 30.09.2016 № 169н «Об утверждении Административного регламента предоставления Федеральной налоговой службой государственной услуги по государственной регистрации юридических лиц, физических лиц в качестве индивидуальных предпринимателей и крестьянских (фермерских) хозяйств» (c последующими изменениями и дополнениями) // СПС «КонсультантПлюс»; от 02.07.2012 № 99н «Об утверждении Административного регламента Федеральной налоговой службы по предоставлению государственной услуги по бесплатному информированию (в том числе в письменной форме) налогоплательщиков, плательщиков сборов и налоговых агентов о действующих налогах и сборах, законодательстве о налогах и сборах и принятых в соответствии с ним нормативных правовых актах, порядке исчисления и уплаты налогов и сборов, правах и обязанностях налогоплательщиков, плательщиков сборов и налоговых агентов, полномочиях налоговых органов и их должностных лиц, а также по приему налоговых деклараций (расчетов)» (с последующими изменениями и дополнениями) // РГ. 2012. 28 нояб.; 2014. 31 янв.

457 См.: Приказ ФНС России от 08.07.2019 № ММВ-7-19/343@ «Об утверждении Административного регламента Федеральной налоговой службы по предоставлению государственной услуги по бесплатному информированию (в том числе в письменной форме) налогоплательщиков, плательщиков сборов, плательщиков страховых взносов и налоговых агентов о действующих налогах, сборах и страховых взносах, законодательстве о налогах и сборах и принятых в соответствии с ним нормативных правовых актах, порядке исчисления и уплаты налогов, сборов и страховых взносов, правах и обязанностях налогоплательщиков, плательщиков сборов, плательщиков страховых взносов и налоговых агентов, полномочиях налоговых органов и их должностных лиц, а также по приему налоговых деклараций (расчетов)» // СПС «КонсультантПлюс».

458См.: Статья 1 НК РФ. Часть первая (с последующими изменениями и дополнениями) // СЗ РФ. 1998. № 31.

Ст. 3824.

459См.: Статья 1 Закона РФ от 21.03.1991 № 943-1 «О налоговых органах Российской Федерации» (с последующими изменениями и дополнениями).

290