экзамен зачет учебный год 2023 / namefix

Глава 4. Административный процесс реализации мер

Эффективная система процессуальных гарантий реализации мер административного принуждения в области налогов и сборов как при мероприятиях налогового контроля, так и в рамках производства по делу об административном правонарушении и административного судопроизводства позволит обеспечить, во-первых, защиту прав и законных интересов налогоплательщиков, налоговых агентов, кредитных организаций и иных лиц; во-вторых, предупреждение нарушений налогового законодательства; в-третьих, всестороннее, полное и объективное рассмотрение дел о нарушениях налогового законодательства; в-четвертых,

адекватность применяемых мер административного принуждения целям обеспечения правопорядка в области налогов и сборов; в-пятых,

соразмерность применяемых мер административного принуждения содеянному нарушению налогового законодательства.

261

§ 1. Административный процесс применения административного

принуждения за нарушение налогового законодательства как процессуальная система400

Административный процесс при применении мер административного принуждения – это система процессуальных правовых и организационных гарантий реализации правового статуса субъектов административно-

пресекательных, обеспечительных, карательных и восстановительных мер административного принуждения как комплексно, так и по отдельности.

Использование мер административного принуждения в рамках

административного процесса гарантирует соблюдение при их применении правовых принципов, в системе которых основное значение имеет принцип правозаконности401, а также надлежащую реализацию правового статуса лиц,

к которым они применяются.

Узкое понимание административного процесса, сводящее его только

правоотношений: стороны и суд (судья)»402, предлагаемое видным ученым-

400 Данный параграф подготовлен на основе следующих публикаций автора настоящей монографии: Овчарова Е.В. Административное принуждение за нарушение налогового законодательства в Российской Федерации: материально-правовое и процессуально-правовое исследование: монография. С. 98–109; она же. Административный процесс как процессуальная система (целостная и многогранная) применения административного принуждения за нарушение налогового законодательства: актуальные проблемы правового регулирования и правоприменения // Вестник Воронежского государственного университета. Серия: Право. 2019. Т. 36. № 1. С. 189–199; она же. Концепция административного процесса и проблемы его правового регулирования: роль научных работ Н.Г. Салищевой в формировании концепции и решении проблем административного процесса // Административное право и процесс. 2014. № 9. C. 23–29; она же. Проблемы применения административной ответственности за нарушения налогового законодательства по Налоговому кодексу РФ (НК РФ) и по Кодексу РФ об административных правонарушениях (КоАП РФ) // Государство и право. 2007. № 8. С. 21-22; она же. Концепция и принципы финансового контроля // Государство и право. 2012. № 11. С. 77–86; она же. Система финансового контроля и правовой механизм его реализации // Государство и право. 2012. № 12. С. 44–51.

401См.: Алексеев С.С. Право: азбука – теория – философия. С. 558, 520–563.

402Дёмин А.А. Обсуждение проекта Федерального конституционного закона РФ «Об административном судопроизводстве» / Салищева Н.Г. Избранное / вступ. слово, сост.: П.П. Серков. – М.: ГОУВПО «Российская академия правосудия», 2011. С. 380.

262

административистом доцентом А.А. Дёминым, нивелирует его значение как порядка организации и деятельности всего механизма публичного

(государственного и муниципального) управления. Разрешительный тип регулирования правового статуса субъектов публичной власти403 предполагает широкое понимание концепции административного процесса и детальную процессуальную регламентацию реализации материальных административно-

правовых норм в правоотношениях субъектов, наделенных публично-

властной компетенцией, с субъектами, этой компетенцией не наделенными.

Упрощение процедур различных административных производств как составляющих видов административного процесса, на необходимость которого обращает внимание А.А. Дёмин404, нивелирует процессуальные гарантии обеспечения надлежащей реализации и защиты прав и законных интересов граждан и их организаций во взаимоотношениях с субъектами публичной (государственной и муниципальной) администрации.

Как в науке административного права, так и в нормативном правовом регулировании и правоприменительной практике выделяют три вида административного процесса.

К первому виду в современной теории административного процесса классическая научная школа административного права, представленная такими учеными-административистами, как Н.Г. Салищева, Ю.Н. Старилов,

М.А. Штатина, М.А. Лапина и другие405, относит административные процедуры регистрационного, учетного, разрешительного, уведомительного,

информационного, контрольного и иных видов делопроизводства, связанных с реализацией прав и обязанностей физических и юридических лиц в органах исполнительной власти и исполнительных органах местного самоуправления.

403См.: Алексеев С.С. Общая теория права: учеб. – 2-е изд. – М.: Проспект, 2008. С. 219–221.

404См.: Дёмин А.А. Обсуждение проекта Федерального конституционного закона РФ «Об административном судопроизводстве». С. 384–385, 387–388, 389.

405См.: Административный процесс: учеб. для бакалавриата и магистратуры / под ред. М.А. Штатиной. – М.: Юрайт, 2014. С. 13–22; Лапина М.А. Административная юрисдикция в системе административного процесса: монография. – М.: Финансовый университет, 2013. С. 35–36; Общее административное право: учеб.: в 2 ч. / под ред. Ю.Н. Старилова. – 2-е изд., пересмот. и доп. – Воронеж: Издательский дом ВГУ, 2017. Ч. 2. С. 145–

263

Следует отметить исключительно позитивный характер административных процедур, применяемых только во взаимоотношениях публичной администрации с физическими и юридическими лицами, которые не должны быть связаны с применением каких-либо юрисдикционных мер и санкций,

М.А. Штатиной «Пути развития законодательства об административных процедурах»406 и монографии М.А. Лапиной «Административная юрисдикция в системе административного процесса»407. К сожалению, такой подход не всегда находит понимание и поддержку либо не акцентируется в нужной степени в научном административно-правовом сообществе. Так, К.А. Писенко под административными процедурами предлагает понимать «нормативно

при осуществлении судебными органами административной юрисдикции»408,

функций»409. С критикой ученых, включающих в понятие административных процедур любые функции и полномочия субъектов публичной администрации, обоснованно выступила М.А. Штатина410.

406См.: Штатина М.А. Пути развития законодательства об административных процедурах // Современные проблемы административного права, процесса и процедур: российский и зарубежный опыт: материалы Междунар. науч.-практич. конф. (Россия, г. Новосибирск, 14–15 мая 2018 г.) / под ред. Ю.Н. Старилова, К.В. Давыдова; АНОО ВО Центросоюза РФ «СибУПК». Новосибирск, 2018. С. 16–17.

407См.: Лапина М.А. Указ. соч. С. 35.

408Писенко К.А. Правовое регулирование административных процедур неюрисдикционной публичновластной деятельности антимонопольного органа в Российской Федерации: монография. – М.: РУДН, 2012. С. 29.

409Хазанов С.Д. Административные процедуры: определение и систематизация // Российский юридический журнал. 2003. № 1. С. 58.

410См.: Штатина М.А. Пути развития законодательства об административных процедурах. С. 13–14.

264

Вторым видом административного процесса является административная юрисдикция как производство, связанное с административным обжалованием незаконных актов: действий, бездействия и решений нижестоящих субъектов государственного управления вышестоящим субъектам государственного управления411, – а также как производство по делам об административных правонарушениях.

В качестве третьего вида административного процесса рассматривается административная юстиция как специальный вид судебного контроля за законностью актов: действий, бездействия и решений органов государственного управления и их должностных лиц412.

Использование профессорами П.И. Кононовым и А.И. Стаховым понятия административного производства, являющегося элементом любого административного процесса, для целей его классификации, систематизации и унификации его правового регулирования на досудебной стадии413

не позволяет охарактеризовать особенности различных видов административного процесса либо хотя бы одного из них. Поэтому наряду с этим понятием, предусмотренным в ст. 3 предлагаемого ими проекта Федерального закона «Об административном производстве в Российской Федерации» для характеристики фактических актов управления, в ст. 4

указанного законопроекта они вынуждены были использовать термин

«административная процедура» для характеристики особенностей их

411 К сожалению, в административно-правовой доктрине имеют место случаи, когда некоторые видные ученые-административисты предлагают считать административную юрисдикцию административной юстицией, что, на наш взгляд, недопустимо. Так, доцент А.А. Дёмин пишет: «В сущности же вышестоящий начальник в административном аппарате, разрешающий жалобу гражданина на действия подчиненного должностного лица, выступает тоже в роли судьи, определяя, виновато ли в соответствующем казусе его подчиненное должностное лицо или жалоба гражданина необоснованна. Надо признать, что начальник в этом случае выполняет судебную функцию» (цит. по: Дёмин А.А. Обсуждение проекта Федерального конституционного закона РФ «Об административном судопроизводстве». С. 381). См. также: Дёмин А.А. Понятие административного процесса и кодификация административно-процессуального законодательства Российской Федерации // Государство и право. 2000. № 11. С. 5–12; он же. Проблема судов административной юстиции не отменена // Административное право и процесс. 2020. № 8. С. 35–39.

412См.: Общее административное право: учеб.: в 2 ч. / под ред. Ю.Н. Старилова. Ч. 2. С. 145–149; Административный процесс: учеб. для бакалавриата и магистратуры / под ред. М.А. Штатиной. С. 13–22; Лапина М.А. Указ. соч. С. 35–36.

413См.: Кононов П.И., Стахов А.И. О проекте федерального закона «Об административном производстве в Российской Федерации» // Журнал административного судопроизводства. 2017. № 3. С. 41–43.

265

правового регулирования на досудебной стадии административного процесса,

не связанного с применением мер административного принуждения414.

Административный процесс в целом не может быть унифицирован и кодифицирован415: его виды регламентируют разнородные общественные

отношения, реализация которых преследует совершенно разные цели

и задачи. Как указывала Н.Г. Салищева в своей работе «Административный процесс в СССР», это «не снимает проблемы теории административного процесса в целом, а, наоборот, обязывает науку разрабатывать и дальше вопросы об общих принципах административного процесса… о стадиях процесса, о процессуальных гарантиях прав граждан как участников административного процесса и др.»416

Вобласти налогов и сборов установлены административные

процедуры постановки на учет налогоплательщиков в налоговых органах

по месту регистрации как самих налогоплательщиков, так и принадлежащих

им объектов недвижимого имущества и транспортных средств,

возникновения, изменения и прекращения иных объектов налогообложения.

При этом, когда основанием постановки на учет служат юридические факты,

информация о которых зарегистрирована иными уполномоченными органами исполнительной власти либо их учреждениями или субъектами, на которых

возложены публичные функции, постановка на учет производится

на основании сведений, полученных от таких органов либо их учреждений или субъектов (ст. 85 НК РФ). Когда же источником информации для постановки налогоплательщика на учет в налоговых органах является сам налогоплательщик, так как речь идет о фактических обстоятельствах его экономической деятельности, существенно влияющих на его правовой статус налогоплательщика, то только в этом случае Налоговый кодекс РФ возлагает

414См.: Там же. С. 46.

415См.: Там же. С. 41.

416Салищева Н.Г. Административный процесс в СССР. – М.: Юрид. лит., 1964. С. 55.

266

административные процедуры информирования налоговыми органами

налогоплательщиков о правильности исчисления, полноте и своевременности уплаты налогов устанавливать фактические обстоятельства финансово-

хозяйственной деятельности налогоплательщиков, которые подлежат оценке

исчисления, полноты и своевременности уплаты налогов налоговые органы

эффективно реализуют только с помощью налогового мониторинга

в отношении крупнейших налогоплательщиков. При этом у них есть доступ

к информационной системе налогового учета налогоплательщика, что позволяет им в текущем (онлайн-) режиме оценивать правильность исчисления, полноту и своевременность уплаты налогов такими налогоплательщиками и на основе этого предоставлять им информацию

о реальных налоговых последствиях совершаемых ими операций.

417 См.: Приказ ФНС России от 08.07.2019 № ММВ-7-19/343@ «Об утверждении Административного регламента Федеральной налоговой службы по предоставлению государственной услуги по бесплатному информированию (в том числе в письменной форме) налогоплательщиков, плательщиков сборов, плательщиков страховых взносов и налоговых агентов о действующих налогах, сборах и страховых взносах, законодательстве о налогах и сборах и принятых в соответствии с ним нормативных правовых актах, порядке исчисления и уплаты налогов, сборов и страховых взносов, правах и обязанностях налогоплательщиков, плательщиков сборов, плательщиков страховых взносов и налоговых агентов, полномочиях налоговых органов и их должностных лиц, а также по приему налоговых деклараций (расчетов)» // СПС «КонсультантПлюс».

267

Но наиболее важное значение налоговые органы придают

административным процедурам налогового контроля за правильностью

исчисления, полнотой и своевременностью уплаты налогов и сборов. Именно

налогового контроля налоговые органы должны применять только предупредительные меры административного принуждения путем внедрения эффективной системы налогового комплаенса, обеспечивающей соблюдение налогового законодательства, с целью как общей, так и частной превенции

государственного финансового контроля» характеризует контрольную деятельность «как фактор, обеспечивающий нормальное функционирование социальной системы, используя функции корректировки, социальной превенции и правоохраны»418. Указанный функциональный подход был учтен

нами в нашей монографии при разработке собственной концепции

финансового контроля, разновидностью которого является налоговый

не отграничены от налогового контроля и друг от друга, а, напротив, встроены в административные процедуры налогового контроля, совмещены с ними,

418Грачева Е.Ю. Проблемы правового регулирования государственного финансового контроля: дисс. … д-ра юрид. наук. М., 2000. С. 227–235.

419См.: Овчарова Е.В. Концепция и принципы финансового контроля // Государство и право. 2012. № 11. С. 77–86; она же. Система финансового контроля и правовой механизм его реализации // Государство и право. 2012. № 12. С. 44–51; она же. Финансовый контроль в Российской Федерации: учеб. пособ. – М.: Зерцало-М,

2013. С. 13–14, 29–40.

268

а также объединены между собой. Как следствие, цели налогового контроля

и юрисдикционного производства, причем как административного, так

иуголовного, в области налогов и сборов становятся едиными, разграничение их теряет всякий смысл. Это придает налоговому контролю репрессивное

икарательное значение, оставляя на заднем плане значение превентивное. Правильность такого вывода подтверждается, в частности, письмом ФНС России и СКР от 13.07.2017 № ЕД-4-2/13650@ об утверждении Методических рекомендаций по установлению умысла налогоплательщика на неуплату налогов (сборов) и формированию доказательственной базы420.

Так, согласно Налоговому кодексу РФ рассмотрение материалов налогового контроля руководителем налогового органа либо его заместителем

по жалобам лиц, в отношении которых вынесены такие решения, поданным в вышестоящие налоговые органы. Последние два разных вида административно-юрисдикционного процесса в Налоговом кодексе РФ совмещены в одном. В его рамках вышестоящие налоговые органы одновременно решают вопрос о законности взыскания нижестоящими налоговыми органами налогов и пеней как восстановительных мер административного принуждения, а также штрафов как карательных мер административного принуждения за нарушения налогового законодательства. Применяются все эти меры административного принуждения комплексно на основании решения руководителя налогового органа либо его заместителя о привлечении либо об отказе в привлечении к ответственности за нарушения налогового законодательства непосредственных участников налоговых правоотношений – налогоплательщиков, налоговых агентов, кредитных

420 См.: Официальные сайты ФНС России и СКР. URL: http://www.nalog.ru; http://www.sledkom.ru (дата обращения: 15.11.2019).

269

и иных финансовых организаций. Если обнаружены признаки налогового

преступления, материалы передаются в правоохранительные органы

для возбуждения уголовного дела. Вместе с этим руководитель налогового органа либо его заместитель применяют пресекательные и обеспечительные

В большинстве случаев решение о применении таких мер находится в их дискреции, то есть зависит от проявления ими административного усмотрения

по данному вопросу, но в некоторых случаях Налоговый кодекс РФ

предусматривает предписание о применении таких мер, например если речь идет о приостановлении расходных операций по счетам налогоплательщиков при нарушении ими срока представления налоговой отчетности надлежащим образом более десяти дней (подп. 1 п. 3 ст. 76 НК РФ)421. Все чаще

вправоприменительной практике такая мера используется при аннулировании налоговых деклараций либо расчетов из-за ненадлежащего их представления

вналоговые органы, то есть при фальсификациях налоговой отчетности,

нарушениях формы и порядка ее представления.

Акты налоговых органов о применении мер административного принуждения могут быть обжалованы в суд общей юрисдикции физическим лицом, не выступающим в качестве индивидуального предпринимателя, либо в арбитражный суд физическим лицом, выступающим в качестве индивидуального предпринимателя, и юридическим лицом, в отношении которых применяются меры административного принуждения. Суды общей юрисдикции производят взыскание налогов, пеней и штрафов с физических лиц, не являющихся индивидуальными предпринимателями, а арбитражные

421 С 1 июля 2021 г. применительно к непредставлению налоговой отчетности (налоговых деклараций либо расчетов) этот срок увеличивается до 20 дней Федеральным законом от 09.11.2020 № 368-ФЗ «О внесении изменений в части первую и вторую Налогового кодекса Российской Федерации» (См.: Официальный интернет-портал правовой информации. URL: http://pravo.gov.ru (дата публикации: 09.11.2020)) с изменениями, внесенными Федеральным законом от 29.12.2020 № 470-ФЗ (См.: Официальный интернетпортал правовой информации. URL: http://pravo.gov.ru (дата публикации: 29.12.2020)) (подп. «а», «б» п. 5 ст. 1, п. 3 ст. 3).

270