Экзамен зачет учебный год 2023 / Статья_ Итоги реформы_ два вектора развития законодательства

Статья: Итоги реформы: два вектора развития законодательства о некоммерческих организациях (Абросимова Е.А.) ("Предприни...

Документ предоставлен КонсультантПлюс Дата сохранения: 18.03.2021

"Предпринимательское право", 2020, N 1

ИТОГИ РЕФОРМЫ: ДВА ВЕКТОРА РАЗВИТИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

О НЕКОММЕРЧЕСКИХ ОРГАНИЗАЦИЯХ

Е.А. АБРОСИМОВА

Абросимова Елена Антоновна, заведующая кафедрой коммерческого права и основ правоведения Юридического факультета Московского государственного университета (МГУ) имени М.В. Ломоносова, доктор юридических наук.

В статье анализируется современное состояние законодательства о некоммерческих организациях. Автор размышляет о возможных направлениях совершенствования федеральных законов, регулирующих деятельность некоммерческих организаций, и предлагает разработку ряда новых законопроектов.

Ключевые слова: корпоративное законодательство, некоммерческие организации, фонд, Федеральный закон "О некоммерческих организациях", Федеральный закон "Об общественных объединениях", Гражданский кодекс РФ.

Reform Results: Two Vectors of Development of Laws on Non-Profit Organizations

E.A. Abrosimova

Abrosimova Elena A., Head of the Department of Commercial Law and Legal Methods of the Law Faculty of the Lomonosov Moscow State University (MSU), LL.D.

The article analyzes the modern status of laws on non-profit organizations. The author reflects on possible areas for the improvement of federal laws regulating operations of non-profit organizations and proposes to develop a number of new bills.

Key words: corporate law, non-profit organizations, fund, Federal Law on Non-Profit Organizations, Federal Law On Public Associations, Civil Code.

Исследуя корпоративное законодательство, основное внимание ученые-цивилисты направляют в сторону правового регулирования коммерческих юридических лиц. Правовой статус некоммерческих организаций является предметом исследования относительно небольшого круга ученых-юристов <1>.

--------------------------------

<1> См., напр.: Сойфер Т.В. Концепция некоммерческих организаций в российском гражданском праве: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2013, 42 с.; Она же: Некоммерческие организации, реализующие публичные интересы // Вестник Университета имени О.Е. Кутафина. 2015. N 10 (14). С. 41 - 55; Лескова Ю.Г. К вопросу о понятии и функциях саморегулируемой организации как некоммерческой организации // European Social Science Journal. 2010. N 3. С. 190 - 195; Сидорова Н.Г., Репина И.Б. С. 35 - 37; Соловьева С.В. Сравнительный анализ принципов управления некоммерческими организациями, имеющими и не имеющими членство // Журнал российского права. 2013. N 4 (196). С. 92 - 99; Серова О.А. Развитие законодательства о некоммерческих организациях в России // Бизнес в законе. 2010. N 2. С. 145 - 146; и др. Организационно-правовые формы некоммерческих организаций, организация управления, формы ответственности учредителей и участников // Вопросы экономики и права. 2016. N 91. С. 26 - 28; Касымов Р.Ш. Координация экономической деятельности некоммерческой организацией // Гражданское право. 2014. N 4.

Основным вопросом в части правового регулирования некоммерческих организаций (далее - НКО) является вопрос соотношения нормативных положений Гражданского кодекса РФ, заметно преобразившегося в ходе реформы гражданского законодательства в целом, и существующих федеральных законов, таких как Федеральный закон от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" <2> (далее - Закон N 7-ФЗ), Федеральный закон от 19 мая 1995 г. N 82-ФЗ "Об общественных объединениях" <3> (далее - Закон N 82-ФЗ) и еще 15 специальных законов о разных видах НКО.

--------------------------------

<2> Федеральный закон от 12 января 1996 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" (с изм. и доп.) // СЗ РФ. 1996. N 3. Ст. 145.

<3> Федеральный закон от 19 мая 1995 г. N 82-ФЗ "Об общественных объединениях" // СЗ РФ. 1995. N 21. Ст. 1930.

Анализируя законодательство об НКО, можно условно разделить его на два блока - статусный, или институциональный, и "деятельностный", или функциональный.

Статусный блок законодательства состоит из базовых положений, Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ), определяющих правовой статус НКО. ГК РФ определяет понятие юридического лица и предусматривает разделение юридических лиц на коммерческие, т.е. преследующие цель извлечения прибыли и ее распределения между участниками, и некоммерческие, т.е. не преследующие такой цели.

Основным законом, регулирующим деятельность всех НКО в России, является Закон N 7-ФЗ. Кроме того, к статусному блоку относят Закон N 82-ФЗ, который относится только к одному виду НКО - общественным организациям, Закон РФ от 19 июня 1992 г. N 3085-1 "О потребительской кооперации (потребительских обществах, их союзах) в Российской Федерации" и ряд других специальных законов, регулирующих деятельность отдельных видов организаций. Такими законами являются, например, Федеральный закон от 28 июня 1995 г. N 98-ФЗ "О государственной поддержке молодежных и детских общественных объединений", определяющий принципы, формы и порядок поддержки молодежных НКО, и другие.

В соответствии с ГК РФ НКО определяется как "организация, не имеющая извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности и не распределяющая полученную прибыль между участниками". Таким же образом определяется понятие НКО в специальных федеральных законах.

Блок функционального законодательства включает нормы, определяющие экономические, политические и организационные условия деятельности НКО, в частности, в сфере налогообложения, получения и использования пожертвований, бюджетного финансирования, создания условий для развития добровольчества, повышения качества корпоративного управления НКО, внутренней демократии и прозрачности в НКО, подотчетности менеджмента НКО учредителям и высшим органам управления, развития целевого капитала НКО, участия НКО в государственных торгах, тендерах и т.п.

Отдельно стоит отметить публично-правовое законодательство, включающее нормативные акты, регулирующие взаимодействие НКО и государства, государственный и общественный контроль, процедуры регистрации НКО, порядок проведения митингов и демонстраций. В этот блок законодательства входят: Бюджетный кодекс Российской Федерации, Административные регламенты Министерства Юстиции РФ о регистрации НКО, о проверках НКО и об отчетах НКО с новыми формами для регистрации и отчетности, Федеральный закон от 21 июля 2014 г. N 212-ФЗ "Об основах общественного контроля", Федеральный закон от 11 июля 2001 г. N 95-ФЗ "О политических партиях" и др.

С учетом активного обсуждения идеи Концепции развития корпоративного законодательства можно отметить два пути, по которым может развиваться законодательство о некоммерческих организациях.

Вектор первый (занимательный - "занимает подготовкой поправок всех юристов, вовлеченных в процесс совершенствования законодательства о НКО) - приведение в соответствие текстов федеральных законов нормам ГК РФ о НКО. Это вариант - "танцуют все"! Сотрудники Министерства юстиции РФ и его управлений, юристы самих некоммерческих организаций, лидеры НКО и все, кому не лень заняться разработкой предложений в "свои" специальные законы. В итоге поправки в закон о НКО принимаются с огромной скоростью и по очень важным мелочам, а сам текст Закона о НКО разбухает новыми статьями с дополнительными литерами, что назвать его стройным логически выверенным законодательным актом уже никому в голову не придет.

Среди всех НКО в России отдельно выделяются социально ориентированные НКО (СО НКО) - некоммерческие организации, созданные в предусмотренных Законом N 7-ФЗ формах и осуществляющие деятельность, направленную на решение социальных проблем, развитие гражданского общества в Российской Федерации, а также следующие виды деятельности:

1) социальная поддержка и защита граждан;

2) подготовка населения к преодолению последствий стихийных бедствий, экологических, техногенных или иных катастроф, к предотвращению несчастных случаев;

3) оказание помощи пострадавшим в результате стихийных бедствий, экологических, техногенных или иных катастроф, социальных, национальных, религиозных конфликтов, беженцам и вынужденным переселенцам;

4) охрана окружающей среды и защита животных;

5) охрана и в соответствии с установленными требованиями содержание объектов (в том числе зданий, сооружений) и территорий, имеющих историческое, культовое, культурное или природоохранное значение, и мест захоронений;

6) оказание юридической помощи на безвозмездной или на льготной основе гражданам и некоммерческим организациям и правовое просвещение населения, деятельность по защите прав и свобод человека и гражданина;

7) профилактика социально опасных форм поведения граждан;

8) благотворительная деятельность, а также деятельность в области содействия благотворительности и добровольчества;

9) деятельность в области образования, просвещения, науки, культуры, искусства, здравоохранения, профилактики и охраны здоровья граждан, пропаганды здорового образа жизни, улучшения морально-психологического состояния граждан, физической культуры и спорта и содействие указанной деятельности, а также содействие духовному развитию личности.

Теперь, наряду с СОНьКами появились еще и ОПУшки - организации, оказывающие общественно полезные услуги. Я уже не говорю об НКО - иностранных агентах. И это все изменения в Законе N 7-ФЗ.

А вслед за этим вносятся изменения в специальные законы, чтобы они соответствовали изменениям в Законе N 7-ФЗ, - меняется одно слово в тексте на другое: главное, чтобы все совпадало и не было разночтений. Таким образом, выстраивается сказочная цепочка "бабка за дедку, дедка за репку...". При этом все уже давно забыли, зачем в раздел "Юридические лица" в ГК РФ вносились изменения в части НКО.

Вектор второй - трудный, концептуально структурированный, гармоничный (требующий строгого соответствия не только букве, но и духу закона наряду с честностью и ответственностью законодателя).

Реформирование законодательства о некоммерческих организациях в России в свете изменений ГК РФ с настоятельностью требует систематизации и унификации всех правовых норм, регулирующих деятельность некоммерческих организаций. Законодательно должен быть закреплен единый правовой статус некоммерческих организаций, не зависящий от их организационно-правовых форм, и этот шаг уже сделан в Гражданском кодексе РФ.

С учетом того, что общие для НКО положения закреплены в Гражданском кодексе РФ, а специальные положения в той степени, в которой они нужны, должны быть закреплены в специальных законах об отдельных видах НКО, возникают весьма серьезные сомнения в необходимости существования Закона N 7-ФЗ в качестве закона, регулирующего общий гражданско-правовой статус этих организаций. Так, нормы Закона N 7-ФЗ в настоящее время дублируют положения ГК РФ. Гармонизация всего блока законодательства об НКО с ГК РФ требует исключения из содержания Закона N 7-ФЗ всех норм, не связанных с правовым статусом НКО как вида юридических лиц и их имущественным положением. С принятием новой редакции ГК РФ требуется отмена Закона N 7-ФЗ - единственно правильный шаг с общегосударственной точки зрения. Это обусловлено тем, что необходима разработка специального законодательства, включающего принятие и развитие отдельных законов о каждой из форм НКО, учитывающего их особенности развития и формирования. И тогда в России мы имели бы понятное структурированное законодательство, где ГК РФ устанавливает основы правового положения и имущественной самостоятельности НКО, а специальное законодательство ("О политических партиях", "О потребительской кооперации", "О молодежных и детских объединениях", "О свободе совести и религиозных организациях", "О профессиональных союзах", "О саморегулируемых организациях" и т.п.) регулирует характерные особенности отдельных разновидностей НКО и специфические особенности, связанные с осуществляемой ими деятельностью.

Все нормы, не связанные напрямую с частноправовым статусом НКО, должны быть выведены в другой закон, который мог бы заменить ныне действующий Закон N 82-ФЗ и урегулировать вопросы права граждан на объединение, закрепить порядок реализации права на объединение, цели и задачи гражданских объединений (общественные интересы) и т.п.

Более того, учитывая норму ГК РФ, сформулированную в п. 5 ст. 50, о том, что "к отношениям по осуществлению некоммерческими организациями своей основной деятельности, а также к другим отношениям с их участием, не относящимся к предмету гражданского законодательства, правила настоящего Кодекса не применяются", можно уверенно говорить о грядущих изменениях существующего на сегодняшний момент специального законодательства.

Формирование двухуровневой модели правового регулирования НКО в России, Гражданского кодекса РФ и специальных законов об отдельных формах НКО без отслужившей свой век прослойки в виде Закона N 7-ФЗ уже неоднократно обсуждалось в Президентском совете по правам человека и развитию гражданского общества и на совещаниях самого высокого уровня, но пока не нашло поддержки на уровне органов юстиции. Развитие в этой векторной модели позволяет учесть как сложившуюся российскую практику разработки нормативной базы стратегических направлений развития, так и рекомендации международного экспертного сообщества. Так, в Экономическом обзоре по Российской Федерации Организации экономического и социального развития ЮНЕСКО в качестве одной из ключевых рекомендаций было указано: "...нужно повысить качество и согласованность принимаемых законов и подзаконных актов, а их количество сократить".

На мой взгляд, в рамках этого вектора развития следует обсуждать не наследственные фонды как частный случай, не фонды целевого капитала, а вернуться к обсуждению закона "О фондах", который был подготовлен рабочей группой еще в 2000 г. Следует внести изменения в перечень корпоративных форм НКО, поименованных в ГК РФ, перенеся религиозные организации в их число и объединив казачьи общества, общины малочисленных народов и др. в поименованные общественные организации.

Работы предстоит много, и эта работа по совершенствованию законодательства об НКО не будет легкой и будет вызывать сопротивление, в том числе по идеологическим и политическим мотивам, но право, на мой взгляд, выше политики, поэтому справедливость должна восторжествовать.

Литература

1. Касымов Р.Ш. Координация экономической деятельности некоммерческой организацией / Р.Ш. Касымов // Гражданское право. 2014. N 4. С. 35 - 37.

2. Лескова Ю.Г. К вопросу о понятии и функциях саморегулируемой организации как некоммерческой организации / Ю.Г. Лескова // European Social Science Journal. 2010. N 3. С. 190 - 195.

3. Сидорова Н.Г. Организационно-правовые формы некоммерческих организаций, организация управления, формы ответственности учредителей и участников / Н.Г. Сидорова, И.Б. Репина // Вопросы экономики и права. 2016. N 91. С. 26 - 28.

4. Сойфер Т.В. Концепция некоммерческих организаций в российском гражданском праве: автореферат диссертации доктора юридических наук / Т.В. Сойфер. Москва, 2013. 42 с.

Подписано в печать

13.03.2020

КонсультантПлюс надежная правовая поддержка

www.consultant.ru

Страница 1 из 6