Экзамен зачет учебный год 2023 / Федеральное вмешательство – Ливеровский А.А

Федеральное вмешательство

Тематика федерального вмешательства в последнее время усиленно обсуждается в отечественной литературе, что обусловлено современными процессами государственного строительства Российской Федерации. Отсутствие механизмов преодоления конфликтов между центром и субъектами федерации порождено самой практикой конституционного строительства, берущей начало в XVIII веке. Конституции, как правило, провозглашались (принимались) в качестве своего рода "праздничных" документов победителей. В основном это были манифесты, наполненные в большей мере декларациями, чем нормами права. Политики новыми текстами пытались доказать, что наконец-то сделаны серьезные шаги к достижению "всеобщего благоденствия". Законодатели далеко не всегда были способны предусмотреть реальное последующее развитие событий и специально предусмотреть охранительные конструкции. Да и по идеологическим и политическим мотивам при создании конституции в области ее собственной охраны они стремились обойтись минимальным набором норм. И только позднее, с наступлением конкретных "неприятностей" начинался поиск, нередко лихорадочный, адекватных государственно-властных мер для предотвращения конфликтов.

Действующее законодательство России предусматривает ряд возможностей федеральных органов власти по предотвращению и разрешению уже возникших конфликтов между центром и субъектами Федерации. Так, в Конституции РФ (ст.85, 125) определены государственно-властные меры, направленные на предотвращение конфликтов. Как правило, в публикациях такие действия объединяются под термином "федеральное вмешательство" (ни в Конституции Российской Федерации, ни в федеральных законах такой термин не упоминается). Как крайнее по своим формам федеральное вмешательство многими расценивался и так называемый вооруженный конфликт в Чеченской Республике осенью-зимой 1994 года. Данный конфликт послужил поводом к известному решению Конституционного Суда Российской Федерации*(1).

Подтверждая конституционность действий Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, Конституционный Суд РФ подчеркивал следующие обстоятельства: в Чеченской Республике сложилась "экстраординарная ситуация"; из Конституции Российской Федерации не следует, будто обеспечение территориальной целостности возможно исключительно путем введения чрезвычайного или военного положения; согласно ряду статей Конституции Российской Федерации Президент РФ обязан принимать меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости, безопасности и целостности государства.

Указанное решение Конституционного Суда Российской Федерации было вполне ожидаемым в "экстраординарной ситуации". Однако примечательно, что многие судьи не согласились с решением в целом или его отдельными частями. Э.М. Аметистов, Н.В. Витрук, Г.А. Гаджиев, В.Д. Зорькин, А.Л. Кононов, В.О. Лучин, Т.Г. Морщакова, Б.С. Эбзеев выступили с особыми мнениями*(2). В связи с этим процитируем интересное замечание А.Н. Лебедева: "Правильность позиции Конституционного Суда Российской Федерации с точки зрения политической целесообразности не вызывает сомнения. Юридическая оценка дана в особых мнениях судей"*(3). В частности, судья Н.В. Витрук отметил, что "вторжение" федеральных властей не может быть произвольным, оно должно иметь соответствующую конституционно-правовую основу, которой на момент издания рассматриваемых указов Президента и постановления Правительства в Российской Федерации не было*(4).

Вопрос о необходимости законодательного определения института федерального вмешательства в последние годы ставится все чаще. Так, И.Н. Барциц отмечает: "Как показывает практика государственно-правового развития России, договорные, согласительные, координационные и иные механизмы, направленные на достижение взаимопонимания между Федерацией и ее субъектами, далеко не всегда достигают поставленных целей. В условиях игнорирования властями ряда субъектов Федерации требований и законных интересов Федерации последняя вынуждена прибегать к использованию принудительных мер обеспечения государственного и правового единства страны"*(5). В ряде публикаций содержатся предложения по конституционно-правовой регламентации данного института.

Например, Р.А. Абдулатипов подчеркивает, что данный институт "должен учитывать: а) условия или факторы, обусловливающие федеральное вмешательство; б) перечень мер, призванных принудить субъект Федерации вернуться в лоно федеральной Конституции; в) этапы и механизмы (порядок) осуществления процесса федерального вмешательства; г) федеральный орган власти, осуществляющий это вмешательство; д) правовые рамки, пределы и правовые гарантии для тех, кто осуществляет федеральное вмешательство; е) возможные и допустимые изменения перечня дополнительного разграничения полномочий между субъектом Федерации и федеральным центром для преодоления разногласий и др."*(6).

С.А. Авакьян, А.М. Арбузкин, А.Н. Аринин свои концептуальные предложения воплотили в проект федерального закона "О федеральном вмешательстве". В разработанном указанными авторами проекте определяются:

виды деяний, в связи с которыми применяются меры федерального вмешательства;

меры федерального вмешательства;

субъекты, в отношении которых применяются меры федерального вмешательства;

порядок применения мер федерального вмешательства;

гарантии законности при применении мер федерального вмешательства*(7).

Для уяснения понятия "федеральное вмешательство" рассмотрим предложения различных авторов по возможным акциям федерального центра по отношению к субъекту Федерации.

М.В. Баглай к конкретным инструментам, "способствующим исправлению нарушений конституционных норм субъектами Федерации", относит согласительные процедуры для разрешения разногласий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации, приостановление Президентом Российской Федерации действия актов исполнительной власти субъектов Федерации, противоречащих Конституции Российской Федерации, федеральным законам и указам Президента Российской Федерации, введение чрезвычайного или военного положения*(8).

И.Н. Барциц расширяет перечень механизмов федерального вмешательства и относит к ним следующие: объявление режима чрезвычайного положения; введение прямого президентского правления; перераспределение полномочий между федеральными органами власти и органами власти субъектов Федерации; использование процедуры импичмента; роспуск законодательных (представительных) органов власти; меры финансового воздействия; перевод под непосредственное подчинение федерального правительства подразделений милиции, внутренних войск, иных силовых ведомств субъекта Федерации; отмена незаконного решения органов законодательной (представительной) и исполнительной ветвей власти субъекта Федерации; ликвидация субъекта Федерации как самостоятельного образования*(9).

Отметим, что И.Н. Барциц, предлагая такую меру, как ликвидация субъекта Федерации как самостоятельного образования, отмечает, что она не только не предусмотрена действующей Конституцией Российской Федерации, но, напротив, соответствующие положения Конституции Российской Федерации, обеспечивая неприкосновенность принципа федеративного устройства, исключают данную меру федерального вмешательства. Однако автор допускает ее теоретическое рассмотрение и предлагает в качестве способов ликвидации субъектов Российской Федерации следующие формы изменения государственно-правового статуса субъекта Российской Федерации:

а) преобразование субъекта Федерации в федеральную территорию;

б) присоединение территории субъекта Федерации к территории другого субъекта Федерации;

в) включение территории субъекта Федерации (бывшего) в состав другого субъекта в качестве административно-территориального образования*(10).

По нашему мнению, для обеспечения государственно-правового единства страны необходимо существование жестких мер конституционной ответственности субъектов Федерации. Однако использование такой меры федерального вмешательства, как ликвидация субъекта Российской Федерации, не только неконституционно, но и нецелесообразно.

В упомянутом выше проекте закона к числу мер федерального вмешательства предлагается отнести:

а) меры, направленные на отмену правового акта, действия органа государственной власти, высшего должностного лица субъекта Российской Федерации;

б) приостановление действия правового акта;

в) представление органу государственной власти, высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации и их предупреждение;

г) временное введение особого режима правления на территории Российской Федерации;

д) приостановление осуществления полномочий высшего должностного лица субъекта Российской Федерации;

е) досрочное прекращение полномочий органа государственной власти, высшего должностного лица субъекта Российской Федерации;

ж) временное введение федерального правления в отдельной сфере общественных отношений, находящихся в ведении субъекта Российской Федерации;

з) введение чрезвычайного положения на территории субъекта Российской Федерации или части его территории;

и) введение военного положения на территории субъекта Российской Федерации или части его территории;

к) временное введение прямого федерального правления на территории субъекта Российской Федерации;

л) использование расположенных на территории субъекта Российской Федерации войсковых формирований и ввод дополнительных войсковых формирований на территорию субъекта;

м) меры материального и финансового воздействия*(11).

В принципе большинство вышеизложенных предложений соответствует тем параметрам института федерального вмешательства, которые выработаны или апробированы практикой в зарубежных странах*(12). Как зарубежный опыт, так и отечественная практика свидетельствуют, что к институту федерального вмешательства относят весьма различные по своему содержанию федеральные акции. Но, как правильно отмечает Р.А. Абдулатипов, из всех возможных мер федерального вмешательства "на первое место необходимо выносить меры политико-правового и финансово-экономического характера*(13), а потом уже применять формы более жесткого воздействия"*(14).

Мы полагаем необходимым различать меры федерального вмешательства с точки зрения не только последовательности их применения, но и их правового содержания. С некоторой степенью условности разделим предлагаемые различными авторами меры федерального вмешательства на три группы: 1) предупредительные меры; 2) принудительные меры; 3) меры, связанные с ограничением прав граждан.

К первой группе отнесем такие меры, как проведение Президентом Российской Федерации согласительных процедур, которые служат способом разрешения разногласий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации; приостановление Президентом Российской Федерации действия незаконных актов органов государственной власти субъектов Федерации. Данные акции как бы предупреждают субъект Федерации о необходимости совершения действий, направленных на устранение конфликта между центром и субъектом Российской Федерации. В данную группу удачно вписывается и собственно вынесение предупреждения Президентом Российской Федерации законодательному (представительному) органу государственной власти и высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации, когда они не отменяют принятый ими нормативный правовой акт, противоречащий федеральному законодательству.

Ко второй группе можно отнести следующие проводимые федеральными органами государственной власти акции-"наказания": признание незаконными правовых актов, принятых органами государственной власти субъектов Российской Федерации и их должностными лицами; досрочное прекращение полномочий органа государственной власти субъекта Федерации. Данные акции можно рассматривать как привлечение органов государственной власти субъекта Федерации или их должностных лиц к ответственности.

Из предлагаемых различными авторами мер федерального вмешательства к третьей группе отнесем акции, влекущие за собой ограничения прав граждан, например, введение чрезвычайного и военного положения. Как пишет И.А. Умнова, "в данном случае ограничения затрагивают не только компетенцию органов государственной власти субъекта Российской Федерации, но и интересы населения (народа) субъекта Федерации, права и свободы гражданина и человека на данной территории"*(15).

При рассмотрении чрезвычайных мер необходимо определиться не только с тем, чьи интересы они затрагивают (любое федеральное вмешательство в той или иной степени затрагивает интересы населения субъекта Российской Федерации), но прежде всего с субъектами, в отношении которых применяются меры федерального вмешательства. Таковыми при применении данных мер являются не только органы государственной власти субъекта Федерации и его высшее должностное лицо (как в большинстве случаев федерального вмешательства), но и субъект Российской Федерации, его население*(16). Так, в массовых беспорядках, конфликтах, сопровождающихся насильственными действиями, участвует лишь часть граждан, однако субъектом, в отношении которого применяется введение комендантского часа (одна из возможных мер режима чрезвычайного положения), становится все население субъекта Российской Федерации.

Остановимся на вопросе о том, какими законодательными актами предусмотрены приведенные нами в качестве примеров меры федерального вмешательства.

Отнесенные к первой группе меры федерального вмешательства в права субъекта Российской Федерации определены Конституцией Российской Федерации, вошедшие во вторую - Конституцией Российской Федерации, Гражданским процессуальным кодексом РСФСР, Федеральным законом "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". Возможность введения чрезвычайного положения предусмотрена Конституцией Российской Федерации и Федеральным конституционным законом "О чрезвычайном положении".

Отнесение такой меры, как введение чрезвычайного положения, к федеральному вмешательству должно производиться, с нашей точки зрения, с большой осторожностью. Во-первых, введение чрезвычайного положения можно рассматривать как меру федерального вмешательства только в том случае, если чрезвычайное положение вводится не на всей территории России, а в отдельных субъектах Федерации. Во-вторых, далеко не все случаи введения чрезвычайного положения в субъекте Федерации могут быть отнесены к конституционной ответственности*(17), если понимать ее как вид юридической ответственности, которая, как писал Л.С. Явич, "связана с государственным принуждением и представляет собой юридическую обязанность правонарушителя претерпевать лишения личного и имущественного характера за упречное с точки зрения закона поведение"*(18).

Действительно, "состояния социальной напряженности бывают двух видов: 1) вызванные исключительно социальными причинами (попытки насильственного изменения конституционного строя, массовые беспорядки, межнациональные конфликты, блокада отдельных местностей); 2) вызванные стихийными бедствиями, техногенными или биологическими факторами"*(19). Упомянутый федеральный конституционный закон предусматривает введение чрезвычайного положения в ситуации возникновения обоих видов состояний социальной напряженности. Если мы отождествляем федеральное вмешательство с видом конституционной ответственности, то речь о "вине" субъекта Федерации и, соответственно, его "наказании" нельзя вести в случае введения чрезвычайного положения в связи со стихийными бедствиями, техногенными или биологическими факторами.

Оставляя в стороне исторические, политические, национально-государственные и даже некоторые юридические аспекты института чрезвычайного положения, отметим лишь одно, а именно то, что важно именно в плане федеративного, а не унитарного устройства государства.

На наш взгляд, в условиях федеративного государства режим чрезвычайного положения должен вводиться на территории субъектов Федерации в тех случаях, когда отсутствует противодействие региональных властей федеральным властям. И хотя, как отмечалось выше, названный режим может быть введен при наличии обстоятельств двух видов, в зависимости от которых различаются применяемые меры и временные ограничения, в обоих случаях режим чрезвычайного положения направлен на оказание содействия легитимным властям субъектов Федерации.

При этом субъекты Федерации должны иметь определенные гарантии против злоупотребления соответствующим правом федеральными властями. В известной мере такие гарантии были закреплены в Федеративном договоре: "В случае, если чрезвычайное положение вводится федеральными органами государственной власти Российской Федерации на территории республики в составе Российской Федерации, необходимо предварительное согласие органов государственной власти этой республики. Если обстоятельства, служащие основанием для введения чрезвычайного положения, затрагивают территорию только одной республики в составе Российской Федерации, чрезвычайное положение в этой республике может быть введено органами государственной власти этой республики с немедленным уведомлением Президента Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации и осуществляется в соответствии с федеральным законодательством"*(20). В отношении же иных субъектов Российской Федерации в Договоре указывалось, что введение чрезвычайного положения на их территории производится с уведомлением соответствующих региональных органов власти. Однако в Протоколе к Федеративному договору, подписанном представителями краев, областей и городов федерального значения, все же записано иное: "Чрезвычайное положение вводится федеральными органами государственной власти Российской Федерации на территории края, области по согласованию с органами государственной власти края, области".

В процитированных положениях имеется, конечно, немало юридически неконкретного (что означает, например, "согласование"?) или уже просто малопонятного по прошествии времени (почему, например, формула Протокола не затронула Москву и Санкт-Петербург?). Характерно, в частности, что комментаторы Федеративного договора даже в отношении пункта, касающегося республик в составе Российской Федерации, ограничились лаконичной (а вместе с тем бессмысленной) фразой: "не нуждается в комментарии"*(21).

И все же Федеративный договор от 31 марта 1992 года создавал в области чрезвычайного положения известный баланс, необходимый именно в федеративном государстве. Позднее Конституция Российской Федерации ограничилась по рассматриваемому вопросу ст.88, согласно которой Президент Российской Федерации при обстоятельствах и в порядке, предусмотренных федеральным конституционным законом, вводит на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях чрезвычайное положение с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе.

Анализ конституционной нормы позволяет сделать два замечания. Во-первых, предусмотренная возможность введения чрезвычайного положения на всей территории Российской Федерации не позволяет полностью отождествлять чрезвычайное положение с федеральным вмешательством, которое по своей сути имеет локальное значение. Во-вторых, будучи по сути дела бланкетной, данная норма не затрагивает вопроса о полномочиях субъектов Российской Федерации в области чрезвычайного положения.

Необходимо отметить, что до принятия Федерального конституционного закона "О чрезвычайном положении" действовал Закон РСФСР от 17 мая 1991 года "О чрезвычайном положении", и соответственно ряд авторов считали, что введение чрезвычайного положения допускается с согласия органов государственной власти субъектов Российской Федерации*(22). Эта интерпретация даже в тот период, на наш взгляд, могла быть оспорена. Но несмотря на это, по крайней мере республики не желали лишаться собственных полномочий в области чрезвычайного положения. Так, Договором о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Кабардино-Балкарской Республики от 1 июля 1994 года (п."х" ст.3) к ведению Кабардино-Балкарской Республики отнесено "введение на территории Республики чрезвычайного положения в соответствии с федеральным конституционным законом"*(23).

Соответствующие положения были включены и в республиканские конституции. Так, в статье 54 (часть вторая) Конституции Республики Дагестан указано, что "чрезвычайное положение на всей территории Республики Дагестан и в ее отдельных местностях может вводиться при наличии обстоятельств и в порядке, установленном законом". В статье 54 (п.6) Конституции Республики Ингушетия записано, что Президент "вводит чрезвычайное положение в отдельных регионах или на всей территории Республики Ингушетия в случае угрозы суверенитету и территориальной целостности Республики Ингушетия или для обеспечения безопасности ее граждан с незамедлительным сообщением об этом Парламенту Республики Ингушетия".

Представляется, что приведенные конструкции, относящие вопрос о введении чрезвычайного положения к ведению субъекта Федерации, нельзя считать правомерными. Однако в определенных обстоятельствах до введения в действие Федерального конституционного закона "О чрезвычайном положении" можно было ставить вопрос о необходимости согласования с субъектами Российской Федерации введения чрезвычайного положения. Вступивший в силу в 2001 г. Федеральный конституционный закон не предусматривает для введения чрезвычайного положения соответствующей процедуры. Единственной гарантией против злоупотребления своим правом федеральными властями остается необходимость утверждения Советом Федерации Указа Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения.

Возможность введения военного положения предусмотрена Конституцией Российской Федерации. В соответствии со ст.1, 3 Федерального конституционного закона от 27 декабря 2001 года "О военном положении" военное положение есть совокупность акций, вызванных внешней агрессией, а не внутрифедеральными конфликтами. В данной ситуации недостаточно оснований для рассмотрения в качестве меры федерального вмешательства введения военного положения.

* * *

Приведенный анализ предложений по способам преодоления конфликтных состояний между центром и субъектами Федерации позволяет сделать следующее заключение.

К федеральному вмешательству следует относить такие акции со стороны федеральных властей в отношении субъекта Российской Федерации, его органов государственной власти, населения, которые прямо или косвенно охватывают (затрагивают) все сообщество субъекта Федерации*(24). Данные акции могут являться либо ответом на известное противодействие перечисленных субъектов федеральным властям и в конечном счете самой Федерации ("упречное с точки зрения закона поведение"), либо являются оказанием помощи органам власти субъекта Российской Федерации, не справляющимся со сложившейся ситуацией. "Ответ на известное противодействие" может выражаться как в "санкциях", так и в "предупреждениях", используемых для того, чтобы избежать применения "санкций" (например, проведение согласительных процедур). Во всех случаях смысл данных акций - охрана Конституции Российской Федерации, а их основа - конституционное законодательство.

Нормы, определяющие вышеперечисленные меры и механизмы их реализации, и составляют правовой институт федерального вмешательства.

Анализируя государственное устройство зарубежных федераций, А.Н. Домрин делает вывод, что институт федерального вмешательства (интервенции) "определяется самой природой федеративного устройства, которая предполагает не только разграничение предметов ведения, но и диктует необходимость обеспечения единства экономической и политико-правовой организации союзного государства, закрепления механизмов государственной интеграции, объединяющей субъекты федерации. Институт федеральной интервенции является, таким образом, признаком подлинно федералистских отношений в федеративном государстве"*(25).

Последняя цитата кажется нам излишне патетичной. Причиной применения федерального вмешательства, как правило, являются какие-либо конфликты, но едва ли механизм их разрешения надо представлять чуть ли не основным признаком федерации. Однако поскольку конфликты являются естественными спутниками развивающихся в России федеративных отношений, для защиты конституционных основ нашего государства, его укрепления необходимы меры, составляющие институт федерального вмешательства. В этой связи уместно процитировать недавно принятое решение Конституционного Суда Российской Федерации: "Необходимость адекватных мер федерального воздействия в целях защиты Конституции Российской Федерации, обеспечения ее высшей юридической силы, верховенства и прямого действия, а также верховенства основанных на ней федеральных законов на всей территории Российской Федерации, что требует от органов государственной власти субъектов Российской Федерации соблюдения федеральной Конституции и федеральных законов, вытекает непосредственно из закрепленных Конституцией Российской Федерации основ конституционного строя Российской Федерации..."*(26).

Добавим, что своевременное появление тщательно прописанных процедур применения мер федерального вмешательства способно не только разрешить разногласия между центром и субъектом Российской Федерации, но и в ряде случаев предотвратить возникновение конфликтной ситуации.

А.А. Ливеровский,

судья Уставного суда Санкт-Петербурга, научный руководитель

Института права Санкт-Петербургского государственного

университета экономики и финансов

"Журнал российского права", N 9, сентябрь 2002 г.

—————————————————————————————————————————————————————————————————————————

*(1) См.: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 31 июля 1995 года по делу о проверке конституционности Указа Президента Российской Федерации от 30 ноября 1994 года N 2137 "О мероприятиях по восстановлению конституционной законности и правопорядка на территории Чеченской Республики", Указа Президента Российской Федерации от 9 декабря 1994 года N 2166 "О мерах по пресечению деятельности незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и в зоне осетино-ингушского конфликта", Постановления Правительства Российской Федерации от 9 декабря 1994 года N 1360 "Об обеспечении государственной безопасности и территориальной целостности Российской Федерации, законности, прав и свобод граждан, разоружения незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и прилегающих к ней регионов Северного Кавказа", Указа Президента Российской Федерации от 2 ноября 1993 года N 1833 "Об Основных положениях военной доктрины Российской Федерации" // СЗ РФ. 1995. N33. Ст. 3424.