Экзамен зачет учебный год 2023 / Территориальная целостность РФ - Барциц, Левакин

Территориальная целостность

Российской Федерации: вопросы теории

Без территории немыслимо существование государства. Как жизнь человека невозможна вне тела, так и полноценная жизнь государства неосуществима вне территории. Данная проблема чрезвычайно широка и затрагивает как общие для юриспруденции вопросы, так и специальные, требующие обращения к международному праву, различным отраслям национального права. Причем в этом их перечне есть и ключевые, из "действительности которых необходимо вытекает действительность других суждений или идеи (следствия):"*(1). Актуальность обращения к проблематике территории России и механизмов поддержания ее целостности обусловлена тем обстоятельством, что после разрушения Советского Союза и утверждения российской государственности в ее новой форме - Российской Федерации - перед нашим государством возникли новые и чрезвычайно сложные проблемы. Среди них - неразрешенность ряда пограничных вопросов: непреодоление претензий Японии на южную часть Курильских островов, оспаривание секторальной зоны России в Арктике, трудности в установлении справедливых и согласованных границ на Черном и Каспийском морях и др. И все же при всей остроте перечисленных проблем куда более существенной представляется задача поддержания государственно-правового единства страны как Федерации, ее территориальной целостности.

Понимание территории. В истории правовой теории следует выделить наиболее значимые подходы к пониманию территории. Так, согласно постулатам объектной теории, государственная территория является объектом права собственности, выступает как земельное выражение права собственности. Территория - не только элемент государства, но и его объект. В той мере, в какой гражданско-правовые сделки по поводу земли допустимы между гражданами, они допустимы и между государствами. Этой концепции свойственно низведение отношений по поводу государственной территории до уровня публично-вещного права. Одним из первых ее представителей был К.Л. Галлер, который в своей работе "Restauration der Staatswissenschaft" обосновывал право монархов на государственную территорию. Сторонник объектной теории в России государствовед Б.Н. Чичерин писал: "Принадлежность целой области целому государству по публичному праву совместна с принадлежностью частной собственности. Отдельное лицо может распоряжаться своею собственностью для всех своих частных целей, государство же распоряжается своею собственностью для целей общественных. Эти два права могут придти в столкновение: в таком случае частная собственность должна уступить"*(2).

Во многом сходна с объектной и патримониальная концепция, представитель которой Л. Оппенгейм рассматривал государственную территорию как объект реального права собственности. В соответствии с этой концепцией государственная территория является объектом не государственной, а международно-правовой собственности. Отсюда способность государства свободно распоряжаться территорией. Л. Оппенгейм различает публично-правовое понятие собственности и его гражданско-правовой синоним: "Государственная территория называется также территориальной собственностью ("territorial property") государства. Однако надо иметь в виду, что "территориальная собственность" - это термин публичного права, который не следует смешивать с частной собственностью. Территория государства не является собственностью монарха, или правительства, или даже народа данного государства: Imperium (власть) монарха и государства над государственной территорией очень часто отождествлялась с частной собственностью монарха или государства. Однако такое отождествление прекратилось с окончанием абсолютизма"*(3). Известный советский ученый Ю.Г. Барсегов, анализируя еще в середине 1950-х гг. приобретший особую актуальность в современной России вопрос соотношения государственной публичной власти и права частной собственности, отмечал: "Территориальное верховенство входит в сферу публичного права, тогда как собственность входит в сферу частного права и, следовательно, эти два рода государства над земной поверхностью не совпадают друг с другом"*(4).

Теория лимитированного пространства и теория компетенции (представлена нормативистами, в частности Кельзеном) сводили территорию к сфере пространственной компетенции государства.

В отличие от патримониальной концепции пространственная отрицает вещный характер государственной территории. Сторонники пространственной теории (Raumtheorie) (в Германии - Г. Еллинек, Л. Шалланд, К. Фрикер; в России - Н. Коркунов, Ф. Кокошкин, В. Незабитовский) исходили из того, что "управление... не означает материального владения территорией. Оно означает управление людьми, которое немыслимо без территории. Но государство властвует не как частное лицо, а как публично-правовая власть. Территория, следовательно, является не реальным объектом, а пространственным пределом власти"*(5). К. Фрикер, родоначальник обоснования пространственной теории в Германии, писал: "Когда мы говорим о государственной территории, то понимаем под этим само государство в пространственном ограничении... Государство - это не что иное, как на основе права организованный в пределах определенного пространства народ"*(6).

Советское право критически отнеслось к "буржуазным" концепциям и, в частности, к теории "так называемых элементов государства", под которыми "буржуазная наука понимает обычно территорию, население и власть". Концепция триединства была объявлена несостоятельной. "Хотя государство и немыслимо вне территории, характеризуется оно отнюдь не территорией как частью физической природы, а общественными отношениями людей, складывающимися на этой территории, регулируемыми и охраняемыми государством - политической организацией господствующего класса", - полагал В.С. Шевцов*(7).

При рассмотрении вопросов передачи территории согласно принципам советского права подчеркивалось, что акты государства по территориальным вопросам (например, решения, санкционирующие включение в состав СССР новых территорий или передачу определенной территории другим государствам) рассматриваются как документы политического характера, но не осуществление правомочий собственника земли. Государство, осуществляющее передачу части своей государственной территории другому государству, выступает как политический суверен, но не как собственник земли, поскольку это право никому не может быть передано*(8).

Территория Российской Федерации. Обратимся к теоретическому обоснованию территориальной целостности, а также к проблемам правового регулирования территориальной целостности Российской Федерации. В советской и современной российской науке понятие "территория" разработано достаточно глубоко*(9). Большая Советская энциклопедия определяет территорию как "пространство, в пределах которого государство осуществляет свой суверенитет, где господствующий класс осуществляет свою государственную власть, распоряжаясь, в частности, и самой территорией и организуя ее в административном отношении в соответствии со своими интересами"*(10). Безусловно, сегодня не может удовлетворить неизбежная для того периода ее гипертрофированная классовая направленность. Современное понимание государственной территории выводится из ее определения как пространства, на которое распространяются правовые установления данного государства, на котором органы государственной власти обладают правом на законное принуждение к соблюдению и исполнению правовых норм. Н.А. Ушаков предлагает определение государственной территории как "земного пространства, в пределах которого действует присущее государству свойство верховенства (территориального верховенства), иными словами, пространства, в пределах которого государство осуществляет верховную власть и которым оно распоряжается, организуя его в административном (для целей управления) отношении и устанавливая его правовой режим (в целом и в части)"*(11).

Предлагаемое определение нуждается в существенном дополнении. В состав государственной территории входит как земное пространство, так и внутренние воды. Конвенция ООН по морскому праву 1982 г., определяя юридический статус и устанавливая правовой режим всех морских пространств (а также дна и недр морей и океанов и воздушного пространства над ними), выделила два вида морских пространств:

- входящие в состав государственной территории (национальная юрисдикция прибрежного государства распространяется за пределы сухопутной территории и внутренних вод на примыкающий к ним морской пояс - территориальное море, а также на его дно, недра и воздушное пространство над территориальным морем);

- находящиеся за пределами действия исключительной юрисдикции государства (морское пространство, его дно и недра, воздушное пространство над ним за пределами территориальных вод).

Аналогичная классификация применима и в отношении воздушного пространства:

- воздушное пространство, подпадающее под исключительную юрисдикцию государства, в пределах которого это государство, естественно, с учетом своих международно-правовых обязательств, вправе самостоятельно устанавливать правовой режим. Это - воздушное пространство над государственной территорией, верхней границей которого является его соприкосновение с космическим пространством. Точной границы воздушного и космического пространства нет. Но считается, что она проходит на уровне 110 км от земной поверхности - уровне, за которым искусственные аппараты могут свободно вращаться без существенного торможения и сгорания в земной атмосфере;

- воздушное пространство, находящееся за пределами государственной территории, - международное воздушное пространство (воздушное пространство над международным водным пространством и над Антарктикой).

В правовом смысле территория определяет прежде всего пределы распространения властных полномочий различного уровня и характера. В Российской Федерации на одной и той же территории функционируют федеральная власть, власть субъектов РФ, местного самоуправления нескольких уровней, что соответственно обусловливает разграничение их полномочий. Важный момент в понимании территории - ее связь с властью. В современном определении понятия "территория" и, в частности, "территория Российской Федерации" необходимо исходить из того, что власть в пределах территории государства осуществляет народ через выборные органы либо непосредственно (ч.2 ст.3 Конституции РФ). Следовательно, территория как признак и часть государственной организации представляет собой пространство, где юридически оформленная в суверенное государство общность людей (социально дифференцированный народ) осуществляет свою власть.

Конституция РФ неоднократно упоминает термины "территория" (ч.1, 2, 3 ст.4, ч.1 ст.68, п."б" ст.71), "целостность Российской Федерации" (ч.5 ст.13), "территория Российской Федерации" (ч.1 ст.67, ч.1 ст.74) и "территории ее субъектов" (ч.1 ст.67), "целостность и неприкосновенность: территории" (ч.3 ст.4), "территориальные органы" (ч.1 ст.78), "государственная целостность" (ч.2 ст.80), "целостность государства" (ч.1 ст.82), "границы территорий" (ч.2 ст.131) и т.д.

Наиболее полное представление этого понятия содержится в ч.1 ст.67 Конституции России: "Территория Российской Федерации включает в себя территории ее субъектов, внутренние воды и территориальное море, воздушное пространство над ними". В конституционном праве России есть понятия "территория Российской Федерации" и "территория субъекта Федерации". Отношение между ними самое простое: первая включает в себя территории ее субъектов*(12). Однако территория Российской Федерации не есть простое сложение территорий ее субъектов.

Конституция РФ фиксирует составные части государственной территории Российской Федерации: территории ее субъектов, внутренние воды и территориальное море, воздушное пространство над ними (ч.1 ст.67 Конституции РФ). В состав территории субъекта Федерации не включаются внутренние воды, территориальное море, недра и воздушное пространство.

"Под сухопутной и водной территорией расположены недра, о которых Конституция не упоминает. Тем не менее по сложившемуся обычаю они также входят в понятие государственной территории"*(13). Федеральный закон о недрах от 21 февраля 1992 года в ст.1.2 "Собственность на недра" устанавливает, что "недра в границах территории Российской Федерации, включая подземное пространство и содержащиеся в недрах полезные ископаемые, энергетические и иные ресурсы, являются государственной собственностью. Вопросы владения, пользования и распоряжения недрами находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации"*(14). Российская Федерация также обладает суверенными правами и осуществляет юрисдикцию на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне Российской Федерации в порядке, определяемом федеральным законом и нормами международного права (ч.2 ст.67 Конституции РФ). В определении прав государства в отношении шельфа и исключительной экономической зоны существенная роль принадлежит международному праву.

Таким образом, Конституция РФ выделяет два вида пространств:

1) собственно территория государства, в пределах которой оно осуществляет абсолютную юрисдикцию;

2) пространства, на которых суверенные права и юрисдикция определяются в соответствии с нормами международного права.

Территория Российской Федерации представляет собой исторически сложившееся пространство в пределах государственной границы, на которое распространяется суверенитет России.

Это базисное определение территории используется в нормативных правовых актах Российской Федерации применительно к предметам регулирования, по которым они были приняты. Так, Таможенный кодекс РФ определяет, что таможенную территорию составляют сухопутная территория Российской Федерации, территориальные и внутренние воды и воздушное пространство над ними (ч.1 ст.3 Таможенного кодекса). Она также включает в себя находящиеся в морской исключительной экономической зоне РФ искусственные острова, установки и сооружения, над которыми Российская Федерация обладает исключительной юрисдикцией в отношении таможенного дела (ч.2 ст.3 Таможенного кодекса). Вместе с тем важно учитывать несовпадение государственных и таможенных границ, обусловленное действительными различиями государственной территории Российской Федерации и таможенной ее территории.

Территорию Российской Федерации образуют: а) сухопутная территория Российской Федерации (17 075,4 тыс. кв.км); б) водная территория, включающая установленную Конвенцией ООН по морскому праву 1982 г. 12-мильную зону территориальных вод; в) земные недра в пределах сухопутной и водной территории; г) воздушное пространство до его границы с космосом; е) арктическая территория.

Статус и правовой режим внутренних морских вод, территориального моря и прилежащей зоны Российской Федерации регламентируется Федеральным законом от 31 июля 1998 года "О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации"*(15). Внутренними морскими водами РФ являются воды, расположенные в сторону берега от исходных линий, от которых отмеряется ширина территориального моря Российской Федерации (ч.1 ст.1 Федерального закона "О внутренних морских водах:"). Внутренние морские воды являются составной частью территории Российской Федерации.

Территориальное море РФ - примыкающий к сухопутной территории или к внутренним морским водам морской пояс шириной 12 морских миль, отмеряемых от исходных линий, которые определяются в ст.4 Федерального закона "О внутренних морских водах:" (ч.1 ст.2 этого закона). На территориальное море, воздушное пространство над ним, а также на дно территориального моря и его недра распространяется суверенитет Российской Федерации с признанием права мирного прохода иностранных судов через территориальное море (ч.4 ст.2 Федерального закона "О внутренних морских водах:").

Прилежащая зона Российской Федерации - морской пояс, который расположен за пределами территориального моря, прилегает к нему и внешняя граница которого находится на расстоянии 24 морских миль, отмеряемых от исходных линий, от которых отмеряется ширина территориального моря (ч.1 ст.22 Федерального закона "О внутренних морских водах:"). В прилежащей зоне Российская Федерация осуществляет контроль, необходимый для предотвращения нарушений таможенных, фискальных, иммиграционных или санитарных правил, установленных законами и иными нормативными правовыми актами РФ, и принимает необходимые меры для предотвращения подобных правонарушений и задержания виновных, включая преследование по горячим следам, остановку, осмотр и задержание всех иностранных судов-нарушителей (за исключением военных кораблей и других государственных судов, эксплуатируемых в некоммерческих целях).

Исключительной экономической зоной Российской Федерации является морской район, находящийся за пределами территориального моря РФ и прилегающий к нему, с особым правовым режимом, устанавливаемым федеральным законодательством, международными договорами и нормами международного права. Внешняя граница исключительной экономической зоны России находится на расстоянии 200 морских миль от исходных линий, от которых отмеряется ширина территориального моря, если иное не предусмотрено международными договорами РФ. В исключительной экономической зоне Россия осуществляет суверенные права и юрисдикцию. Среди суверенных прав Российской Федерации в исключительной экономической зоне выделяются:

- суверенные права в целях разведки, разработки, промысла и сохранения живых и неживых ресурсов и управления ими;

- суверенные права в целях разведки морского дна и его недр;

- исключительное право разрешать и регулировать буровые работы на морском дне и в его недрах;

- исключительное право сооружать, а также разрешать и регулировать создание, эксплуатацию и использование искусственных островов, установок и сооружений.

В исключительной экономической зоне иностранные государства пользуются свободой судоходства и полетов, прокладки подводных кабелей и трубопроводов. Однако указанные права осуществляются лишь при условии соблюдения российского законодательства и международных договоров Российской Федерации.

Таким образом, территория - необходимый признак государства. Государство предполагает территорию как часть государственной организации, необходимое естественное условие его существования, материальную предпосылку/основу жизни организованного в государство общества*(16). Государства заинтересованы в определении внешних пределов территории, а для федеративных государств закрепление своей территории имеет не только международно-правовое, но и внутреннее государственно-правовое значение. Следовательно, проблему территориальной целостности России необходимо рассматривать во взаимной связи внутрироссийского и международно-правового аспектов.

Территориальная целостность Российской Федерации и ее гарантии. У России существует ряд как внешних, так и внутренних неразрешенных вопросов обеспечения территориальной целостности. Требования международного права очевидны: Устав ООН обязывает воздерживаться от угрозы силой или ее применения против территориальной неприкосновенности государства (п.4 ст.2)*(17). Декларация "О принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом ООН", принятая Генеральной ассамблеей ООН 24 октября 1970 года, утверждает: "Каждое государство обязано воздерживаться от угрозы силой или ее применения с целью нарушения существующих международных границ другого государства или в качестве средства разрешения международных споров, в том числе территориальных споров и вопросов, касающихся государственных границ:"; "Территория государства не должна быть объектом военной оккупации: Территория государства не должна быть объектом приобретения другим государством в результате угрозы силой или ее применения. Никакие территориальные приобретения, являющиеся результатом угрозы силой или ее применения, не должны признаваться законными:"; "Территориальная целостность и политическая независимость государства неприкосновенны". Хельсинкский Заключительный акт Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе от 1 августа 1975 года в своих положениях провозглашает принцип нерушимости границ европейских государств.

Обеспечение целостности и неприкосновенности территории Российской Федерации - прямое воплощение суверенитета на международной арене. Это исходит из Устава ООН (ст.1, 2), Устава Совета Европы и прочих международных договоров. Как отмечает Л.И. Волова, "под территориальной неприкосновенностью в Уставе ООН понимается полный и исключительный суверенитет государства над своей территорией, не допускающий какое бы то ни было иностранное вооруженное или невооруженное вмешательство вне зависимости от того, имеет ли такое вмешательство целью отторжение части государственной территории или не имеет. Под территориальной неприкосновенностью в Уставе ООН имеется в виду именно неприкосновенность, ненарушаемость, непроницаемость государственной и национальной территории и ее границ. Следовательно, Устав ООН охраняет и территориальную целостность, и территориальную неприкосновенность государств"*(18).

Конституция РФ отражает понятие "территориальная целостность" в положениях ч.3 ст.4: "Российская Федерация обеспечивает целостность и неприкосновенность своей территории". Как справедливо полагает Б.С. Эбзеев, вопреки распространенному мнению, норма об обеспечении Российской Федерацией целостности и неприкосновенности своей территории посвящена не только внешнеполитическому, межгосударственному, но и внутригосударственному аспекту суверенитета РФ. Последний выражен в следующих положениях: 1) в юридической невозможности уступки Российской Федерацией, ее органами и должностными лицами части территории России иностранным государствам; 2) в запрете на создание и деятельность общественных объединений, цели или действия которых направлены на нарушение целостности Российской Федерации; 3) в обязанности органов государственной власти по принятию необходимых мер для охраны суверенитета России, ее независимости и государственной целостности, обороны страны, государственной безопасности; 4) в невозможности выхода субъекта Российской Федерации из ее состава; 5) в возможности "федеральной интервенции" в случаях угрозы территориальной целостности, исходящей от субъекта РФ*(19).

В.Е. Гулиев справедливо отмечает, что "в порядке исторического толкования статьи 4 Конституции все три ее части подверглись нелегким испытаниям под воздействием факторов, появившихся задолго до принятия ныне действующей Конституции. Отдельные субъекты Российской Федерации закрепляли в своих конституциях суверенитет данных субъектов, включая его полную международную правосубъектность (Республика Татарстан), либо право субъекта на выход из состава России (Республика Тыва)"*(20).

Еще до принятия Конституции 1993 г. проблемы внутреннего территориального деления привели к принятию Верховным Советом Российской Федерации Закона РФ от 3 июля 1992 года N 3198-1 "Об установлении переходного периода по государственно-территориальному разграничению в Российской Федерации". Закон, "учитывая обострение общественно-политической обстановки и межнациональных отношений, изменившиеся правовые основы государственного устройства в Российской Федерации после подписания Федеративного договора, а также отсутствие сбалансированных механизмов государственно-территориального разграничения в России и территориальной реабилитации репрессированных народов", установил переходный период по государственно-территориальному разграничению в Российской Федерации до 1 июля 1995 года, запретил самовольные захваты территорий и изменение территориальных границ. В этих целях предусматривалось в течение указанного времени: подготовить и осуществить необходимые правовые и организационные мероприятия, направленные на разрешение спорных территориальных вопросов только путем согласования интересов сторон на основе действующего законодательства; разработать законодательные акты РФ о границах в Российской Федерации и о порядке решения вопросов, связанных с изменением государственно-территориального и административно-территориального деления Российской Федерации.

Существенная внутренняя проблема территориальной целостности России - реализация национально-территориального принципа государственного устройства в границах единого государства. Для национальных элит вполне естественно стремление к концентрации власти внутри национального субъекта (региона). Но национальное самоопределение не всегда возможно реализовать в самоопределении территориальном. Конституция РФ в ч.3 ст.5 утверждает "равноправие и самоопределение народов в Российской Федерации". Следует согласиться с исследователями, которые считают, что конституционный принцип "самоопределения народов" с позиций Конституции РФ означает, что он может быть реализован только в пределах России. Предлог "в" имеет в тексте данной статьи особое значение. Он указывает, что этносы России могут выбирать любые формы самоопределения, изменять их, но это должно осуществляться в пределах Федерации, не нарушая ее целостности*(21).

Территориальное самоопределение наций и народов имеет и внутреннее, и международно-правовое значение. Постановление Конституционного Суда РФ от 31 июля 1995 года N 10-П в связи с проверкой конституционности ряда решений Президента РФ, направленных на разрешение кризиса в Чеченской Республике, содержит утверждение, что "конституционная цель сохранения целостности российского государства согласуется с общепризнанными международными нормами в вопросе о праве народа на самоопределение". В комментарии к данному постановлению судья Конституционного Суда РФ Б.С. Эбзеев отмечает, что в нем сделан значительный шаг в развитии отечественной конституционно-правовой доктрины, положения которой имеют прецедентное значение, - это положения о "федеральной интервенции", полномочиях федеральных органов государственной власти и их разграничении, критериях правомерности использования вооруженных сил для восстановления конституционного порядка и пр.*(22)

Принцип равноправия и самоопределения народов воплощен в Уставе ООН (п.2 ст.1) в качестве одной из целей: "Развивать дружественные отношения между нациями на основе уважения принципа равноправия и самоопределения народов, а также принимать другие соответствующие меры для укрепления всеобщего мира". Содержание данного принципа раскрыто в Декларации "О принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом ООН". Содержание Декларации необходимо рассматривать в историко-политическом контексте ее принятия. Период ее создания относится к вершине процесса деколонизации.