Экзамен зачет учебный год 2023 / Соотношение понятий - закон и подзаконный НПА - Яценко В. Н

Закон и подзаконный нормативный

правовой акт: соотношение понятий

Проблема соотношения понятий "закон" и "подзаконный нормативный правовой акт", по общему признанию, является весьма острой*(1). Она имеет четыре взаимосвязанных аспекта: историко-генетический, идеологический, правовой и организационный.

Начнем с историко-генетического. Верно замечено, что именно "исторический тип государства, уровень его правовой культуры, иные объективные и субъективные факторы определяют способ установления правовой нормативности, ее компетентную легитимность, иерархическую соподчиненность"*(2).

Несмотря на то, что слово "закон" известно отечественной правовой практике со времен договоров Руси с Византией 911 и 944 гг., собственно юридический, современный смысл этого термина начал формироваться только в начале XIX века. Ранее, как правило, под законом понимались как отдельно взятые кодексы, "государевы указы", "царские манифесты", регламенты, уставы, учреждения, наказы, так и вся их совокупность в целом*(3). Лишь в 1810 году в Манифесте об учреждении Государственного Совета закон впервые был выделен из всех прочих юридических документов в качестве "верховного" правового акта. Постулировалась мысль, что "никакой Закон, Устав и Учреждение не исходит из Совета и не может иметь своего совершения без утверждения Державной Власти"*(4). Тем самым с понятием "закон" связывались представления не только об "установлении высшей власти", об "общем правиле, изданном верховной властью", но и о "правильно организованной власти", о народном представительстве. Это понятие постепенно утверждалось в общественном сознании в качестве верховного источника права.

Впрочем, наряду с этим в ст.70 Основных законов 1832 г. было установлено, что "Высочайший указ, по частному делу последовавший, или особенно на какой-либо род дел состоявшийся, по сему именно делу или роду дел отменяет действие законов общих". Так впервые на нормативном уровне обозначилась проблема различения понятий "закон" и "указ", получившая дальнейшее развитие на протяжении XIX века. Если Империя Российская, как гласила ст.84 Основных законов 1906 г., "управляется на твердых основаниях законов, изданных в установленном порядке", то возникал вопрос, о каком именно порядке идет речь.

Статья 86 Основных законов 1906 г. определяла, что "никакой новый закон не может последовать без одобрения Государственного Совета и Государственной Думы и воспринять силу без утверждения Государя Императора". В статье 11 Основных законов 1906 г. было закреплено право императора издавать в порядке верховного управления указы для устройства и приведения в действие различных частей управления и давать повеления, необходимые для исполнения законов, под условием соответствия таких указов и повелений законам. Толкуя эти положения, правоведы того времени доказывали, что указ императора не имеет каких-либо нормативно-правовых отличий от закона*(5). Любой указ изначально приобретал силу закона, тем более что согласно ст.53 законы издавались в виде уложений, уставов, учреждений, грамот, положений, наказов, инструкций, манифестов, указов, мнений Государственного Совета и докладов, удостоенных высочайшего утверждения.

Как отмечал Н.М. Коркунов, в Основных законах была предпринята попытка установить определенное различие между законами и другими высочайшими повелениями, однако реализовать это не удалось, и фактически любой указ подходил под понятие закона*(6). Основополагающая идея Основных законов формулировалась в ст.10: "Власть управления во всем ее объеме принадлежит Государю Императору". Применительно к нормативным актам, перечисленным в ст.53 Основных законов, понятие подзаконности практически лишалось всякого смысла, оно было приемлемо главным образом для обязательных постановлений, инструкций и распоряжений, которые исходили от Совета министров, отдельных министров, других должностных лиц и, согласно ст.122 Основных законов, не должны были противоречить закону. В данную категорию распоряжений не включались так называемые чрезвычайные распоряжения императора "с силою закона" (ст.87 Основных законов).

В начале ХХ века, с образованием парламента Российской империи, закон получает статус основного, фундаментального источника права. Это, в частности, подразумевало, что:

- закон стал выражать волю не одного, а трех субъектов государственной власти - царя, Государственного Совета и Государственной Думы;

- действие законов могло распространяться как на всю территорию государства и касаться всего населения империи (к ним относились так называемые общие законы), так и на отдельные ее территориальные части ("местные законы") либо затрагивать отдельные категории граждан и лиц ("специфические законы");

- законы вводились в действие с момента их официального опубликования*(7).

Таким образом, с введением в стране специального представительного института, официально наделенного полномочиями высшей законодательной власти, законы стали вырабатываться уже по воле не одного императора, а всех социальных групп населения. Тем самым были заложены первые предпосылки для возвышения роли закона в иерархии правовых актов. Хотя речь о разделении властей пока еще не шла, возникла и материальная база законотворчества в лице Государственной Думы, ибо парламентские институты как раз и создаются для осуществления и совершенствования законодательной работы.

Далее в истории нашей страны последовал период нормотворчества советской власти, начавшегося с "революционных" декретов, деклараций, инструкций, резолюций, воззваний, обращений и других подобных документов, выступавших в качестве нормативных правовых актов конституционной значимости. До принятия Конституции СССР 1936 г. к числу законодательных органов относились Съезд Советов, Центральный Исполнительный Комитет (ЦИК) и Совет Народных Комиссаров (СНК) СССР. Кроме того, в первые годы советской власти фактически законодательствовали также наркоматы, которые только в 1920 году, в соответствии с постановлением VIII Всероссийского съезда Советов, были лишены права издавать акты законодательного характера. Понятие закона как особой формы нормативного правового акта не использовалось. И законодательные, и исполнительно-распорядительные функции осуществлял один и тот же орган власти, а различия в наименовании актов отнюдь не свидетельствовали о разнице в их содержании. Законодательный акт мог быть издан в форме декрета, постановления, инструкции. Многие распорядительные постановления ВЦИК и его Президиума не облекались в особую форму акта, хотя содержали в себе нормативы и отдельными статьями включались в законодательные решения.

Правда, понятие "закон" было закреплено в Конституции Союза ССР 1936 г., но оно не имело каких-либо дефиниций и родовидовой спецификации. Лишь несколько десятилетий спустя в литературе по государствоведению появился термин "подзаконные нормативные акты", под которым подразумевались акты, основанные на законе и подчиненные ему*(8).

К подзаконным нормативным актам в первую очередь относились указы и постановления президиумов верховных советов. Как высшие органы государственной власти, президиумы в период между сессиями верховных советов могли при необходимости принимать "указы законодательного характера", которые в дальнейшем выносились на утверждение ближайшей сессии Верховного Совета. Президиумы верховных советов принимали также постановления по ряду организационно-оперативных вопросов, о разъяснении и толковании действующего законодательства, причем грани между указами и постановлениями верховных советов были весьма условными.

Подзаконные нормативные акты издавались также министерствами в форме приказов, инструкций, указаний, писем, которые были обязательными для исполнения одноименными министерствами союзных республик, предприятиями, организациями и учреждениями системы министерства. Но нигде не были зафиксированы критерии, по которым можно было бы отличить перечисленные нормативные правовые акты министерств от таких нормативных документов, как положения, правила, уставы и т.п.

Не была достигнута ясность в этом вопросе и с принятием Конституции СССР 1977 года. В ней лишь конкретизировалось на терминологическом уровне, что закон имеет такие разновидности, как закон СССР (общесоюзный закон), закон союзной республики, закон автономной республики. Появились также понятия "законодательный акт", "Основы законодательства". Однако названные терминологические нововведения по-прежнему оставались без нормативных дефиниций, что не могло не вызвать существенные трудности при отграничении законов от подзаконных нормативных правовых актов.

Такой исторический экскурс необходим для того, чтобы показать, как существовавшая в тот период практика сформировала широкое понятие "законодательство", включающее практически весь массив нормативных правовых актов. В условиях командно-административной системы данный подход вел к тому, что верховенство закона на практике превращалось в своеобразную ширму, призванную скрыть реальную подчиненность закона актам нормотворчества правящей партии и бюрократического государственного аппарата. Очевидно, что в соответствии с современными потребностями развития государства и общества "не должно быть положения, когда инструкция, приказ министерства или постановление государственного комитета действуют фактически на уровне закона, по существу, подменяют его"*(9).

Неоправданно широкая трактовка закона, господствовавшая на протяжении достаточно длительного периода, в сочетании с интенсивным развитием ведомственного правотворчества постепенно формировала вредный психологический настрой на то, что в первую очередь следует руководствоваться не кодексами и другими законами, а ведомственными актами. "Чиновник привык действовать сообразно инструкции, которая после вступления в силу того или иного закона часто вступает в противоречие с самим законом, но при этом - годами не отменяется"*(10).

В этом заключается существо идеологического аспекта проблемы взаимоотношения закона и подзаконного нормативного правового акта. И до сих пор продолжается порочная практика: закрепленное в Конституции Российской Федерации верховенство закона формально существует, но в конкретных ситуациях нередки случаи, когда фактически признается приоритет подзаконных нормативных правовых актов, всевозможных инструкций и ведомственных приказов. В самом правотворчестве и сейчас отсутствует общая ориентация на закон. Например, правительственные акты часто возникают не в русле закона, но в русле указов Президента*(11). Доминирует тенденция подмены закона подзаконными нормативными правовыми актами, которые приобретают самодовлеющее значение, как бы "смещая" закон в сторону. Все это приводит к падению престижа закона.

Весьма характерны в обозначенном плане высказывания в средствах массовой информации, в том числе в таком официальном издании, как "Российская газета". К примеру, по поводу начала действия нового Уголовно-процессуального кодекса РФ говорится буквально следующее: "Сейчас много проблем возникает из-за того, что разные прокуроры по-разному трактуют закон, поэтому даже в одной области, но в разных районах, требования могут быть самые разные. Но в ближайшее время руководители Генпрокуратуры и МВД издадут ведомственные приказы, в которых разъяснят "узкие места" нового УПК"*(12).

Отрицательно сказывается на профессиональном сознании правоприменителей и то обстоятельство, что ввиду отсутствия нормативной дефиниции понятия "закон" правоприменителю порой трудно разобраться, чем отличается тот или иной закон от того или иного постановления законодательного органа, указа Президента, правительственного постановления. Граждане же нередко произвольно понимают закон либо иной правовой акт, неумело используют свое право, не всегда способны адекватно оценить свои и чужие поступки, значимые с правовой точки зрения.

Рассматривая правовой аспект проблемы соотношения закона и подзаконного нормативного правового акта, необходимо обратиться к конституционно закрепленной иерархии нормативных правовых актов.

Согласно части 2 ст.4 Конституции РФ в качестве одной из основ конституционного строя Российской Федерации установлено, что ее Конституция и федеральные законы имеют верховенство на всей территории государства. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации не могут противоречить федеральным законам, а при наличии такого противоречия действует федеральный закон (ч.5 ст.76 Конституции РФ). Исключения из этого правила возможны, если речь идет о правовых актах, изданных по вопросам, находящимся в сфере исключительной компетенции субъекта Федерации. Иначе говоря, при вторжении федерального законодательства в эту не подведомственную ему сферу, если федеральный закон входит в противоречие с законом субъекта Российской Федерации, действует закон субъекта Федерации.

Конституционная характеристика законов как документов высшей юридической силы не означает, что подзаконное регулирование лишается всякого смысла. В процессе осуществления своих полномочий исполнительная власть не может не издавать правовых актов, которые носят подзаконный характер, не противоречат законам, но лишь продолжают законы, в той или иной степени их развивают, дополняют, конкретизируют. Здесь возникает проблема соотношения закона и подзаконного нормативного акта в ее правовом аспекте. Анализ специальной литературы, а также правоприменительной практики показывает, что обозначенная проблема в принципе может быть решена с двух противоположных позиций.

Если пойти по пути абсолютизации закона в качестве документа "высшей" юридической силы, заведомо господствующего над всеми иными юридическими актами, и считать верховенство закона чем-то вроде "арифметического превосходства", то в итоге можно получить такую картину, когда законодательство (в узком его смысле) превратится в универсальный центр правового регулирования, что не может не привести к бюрократизации государственного и правоохранительного аппаратов, механицизму в юрисдикционной деятельности, примитивизму в юридической культуре общества. Правильно подмечено, что упрощенное понимание верховенства закона приводит к тому, что создание законов кажется превалирующим, а "оболочкой закона часто стремятся прикрыть решение, которое должно принять правительство или министерство"*(13). Однако стремление решить с помощью закона любую задачу оборачивается иллюзией решения проблемы, ибо увеличение количества законов не прямо пропорционально реальной степени их действия.

С учетом изложенного можно согласиться с тем, что "необходимо уйти от складывающейся тенденции решить все проблемы, зачастую сиюминутные, обязательно с помощью закона, подменяя законом содержание подзаконных актов. Здесь должен преобладать принцип разумной достаточности. Ориентация на механическое увеличение количества федеральных законов не дает положительных результатов"*(14).

Не менее опасна и другая крайность, когда подзаконное регулирование становится приоритетным, активно вмешиваясь во все без исключения сферы общественных отношений. Неконтролируемое правительственное и ведомственное нормотворчество "корректирует" закон до такой степени, что проявляется нарушение законодательства через ведомственные и правительственные акты. Произвольное административное усмотрение "заменяет общественное волеизъявление, императивно выраженное в законе"*(15). В борьбе за правотворческие полномочия принцип компетентности вытесняется самоуправным корректированием действующего законодательства. В итоге "всевозможных нормативов все больше, а конституционной законности все меньше"*(16).

В связи с этим уместно привести рассуждения В.Н. Синюкова. Основываясь на глубоком изучении феномена российской правовой системы, названный автор относительно подзаконных нормативных правовых актов пришел к выводу, что перед нами, скорее всего, не столько негативный, сколько весьма обнадеживающий социальный феномен, свидетельствующий о том, что подзаконная сфера уже в период, именуемый сегодня "застоем", занимала самостоятельную позицию по отношению к действовавшему законодательству. Вне всяких сомнений, это говорит о ее зрелости и большей жизненной адекватности по сравнению с любым иным видом источников российского права. Если учесть, что наши законы - при всем к ним уважении как классической юридической форме - не отличались адекватностью, сфера подзаконного регулирования скорее выглядит институтом, спасшим правовую систему от окончательного разложения и краха в результате непродуманных массированных законодательных новаций*(17).

Известно, например, что при подготовке федеральных законов "О банках и банковской деятельности" (ныне действующая редакция) и "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" от 10 июля 2002 года целый ряд норм, касающихся расчета ряда важнейших экономических нормативов деятельности кредитных организаций, был перенесен из инструкций Банка России.

Структуры законодательного и подзаконного регулирования не должны противопоставляться друг другу, поскольку и закон, и подзаконный нормативный акт принадлежат к одному и тому же роду социальных регуляторов, являются разновидностями нормативных правовых актов. Требуется известная самостоятельность, своеобразная автономия источников права, когда каждый из них имеет в правовой системе определенный сектор со своим предметом регулирования и, соответственно, выполняет специфические функции. И закон, и подзаконный нормативный правовой акт, являясь элементами национальной правовой системы, должны обладать четко определенным "удельным весом" в этой системе, что не должно вести к утрате подзаконного регулирования. Локализованные в сфере профессиональной (ведомственной), региональной или иной специфической деятельности, подзаконные акты всегда ближе к непосредственной социальной практике, лучше ориентированы на ее насущные потребности. Поэтому надлежащее подзаконное регулирование, не вторгающееся незаконно в законодательную сферу, должно поддерживаться государством.

С точки зрения собственно правового аспекта проблемы взаимоотношения закона и подзаконных нормативных правовых актов необходимо также отметить, что закон обладает следующими специфическими характеристиками:

- выражение воли народа и общих социальных интересов;

- принятие законодательным органом или путем народного голосования;

- регулирование основных сторон жизни общества, государства и граждан;

- принятие посредством специальной процедуры - законодательного процесса;

- обладание высшей юридической силой (соответствие ему всех иных правовых актов);

- наибольшая стабильность.

Верховенство закона закреплено в Конституции Российской Федерации, предусматривающей в совокупности, что:

- закон не может противоречить Конституции Российской Федерации, а все остальные нормативные акты, издаваемые в стране, не должны противоречить закону, иначе они будут признаны недействительными;

- закону подчинены в своей деятельности суды Российской Федерации, то есть в случае несоответствия какого-либо акта государственного или иного органа закону суд обязан принять решение в соответствии с законом;

- обязательное соблюдение законов распространяется как на граждан и их объединения, так и на органы государственной власти, органы местного самоуправления, на всех должностных лиц;

- в пределах собственного правового регулирования субъекта Федерации закон занимает такое же положение в системе источников права, как и федеральный закон в федеральной правовой системе.

Что же касается подзаконных нормативных правовых актов, то они:

- представляют собой разновидность источников российского права;

- обладают меньшей юридической силой по сравнению с законами;

- являются преимущественно инструментом оперативного воздействия на общественные отношения;

- направлены, главным образом, на решение текущих задач;

- издаются в виде постановлений, распоряжений, указов, правил, приказов, инструкций, положений, разъяснений, указаний и в иных видах, предусмотренных положениями о соответствующих органах государственной власти, обладающих нормотворческой компетенцией.

Для полноты освещения собственно правового аспекта проблемы взаимоотношения закона и подзаконного нормативного правового акта необходимо указать, что в настоящее время известны две группы выработанных наукой критериев, по которым следует различать закон и подзаконный акт*(18). Первая группа критериев носит содержательный характер. Сюда относятся:

1) значимость и стабильность регулируемых отношений (закон регулирует наиболее значимые, типичные и устойчивые общественные отношения в государстве);

2) первичное нормативное регулирование вопросов, являющихся или исключительно, или преимущественно предметом законодательного воздействия.

К вопросам, которые могут быть урегулированы только законом, а следовательно, не должны быть предметом указов Президента РФ и правительственных постановлений, относятся:

1) правовой статус граждан, включая основные права и свободы, способы их охраны, юридическую ответственность и применение мер принуждения по отношению к гражданам;

2) условия создания и деятельность партий и общественных объединений;

3) порядок формирования и работы органов представительной, исполнительной и судебной власти;

4) вопросы конституционного порядка;

5) установление, отмена и изменение всех видов налогов;

6) юрисдикционное законодательство (уголовное, уголовно-процессуальное, уголовно-исполнительное, гражданско-процессуальное и административное законодательство, законодательство о судоустройстве, прокуратуре, адвокатуре, других правоохранительных органах);

7) семейное законодательство;

8) правовой статус средств массовой информации*(19).

Ко второй группе различительных признаков закона и подзаконных нормативных правовых актов относятся следующие нормативно-юридические критерии:

1) четкое уяснение места будущего закона в общей системе законодательства, в отрасли законодательства, подотрасли законодательства и т.д.;

2) соответствие содержания акта предметам ведения Российской Федерации и ее субъектов;

3) недопущение необоснованного расширения объема законодательной компетенции за счет компетенции федеральных органов исполнительной власти;

4) основание принятия закона (проект федерального закона разрабатывается в случае, если Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами или федеральными законами предусмотрено, что регламентация определенных общественных отношений осуществляется исключительно законом).

Названные критерии, безусловно, применимы, однако они недостаточно формализованы для того, чтобы их можно было закрепить на законодательном уровне. В связи с этим следует поддержать позицию авторов, которые считают целесообразным на законодательном уровне установить критерии различения закона и подзаконного акта, а равно определить виды и пределы конкретизации действующего законодательства в подзаконных нормативных правовых актах.

К сожалению, подобных положений не содержит проект федерального закона "О нормативных правовых актах Российской Федерации", принятый Государственной Думой в первом чтении 11 ноября 1996 года и имеющий целью создать стандарты, определяющие содержание и форму правового акта*(20). Работа над этим законопроектом ведется, как видим, уже в течение шести лет. Между тем актуальность принятия данного закона очевидна, так как он позволит избежать многих юридических коллизий, упорядочить технологию законотворческого процесса, разграничить сферы действия федеральных законов, указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, нормативных актов федеральных министерств и ведомств, субъектов Российской Федерации.

Под организационно-правовым аспектом проблемы соотношения закона и подзаконных нормативных правовых актов подразумевается совокупность процедурных вопросов подготовки, согласования, принятия и вступления актов в силу. Соответствующие правила закреплены в регламентах органов государственной власти, наделенных нормотворческой компетенцией, но они в данной статье подробно не анализируются.

В.Н. Яценко,

судья Федерального арбитражного суда

Северо-Кавказского округа (Краснодар)

"Журнал российского права", N 2, февраль 2003 г.

—————————————————————————————————————————————————————————————————————————

*(1) См.: Конституция, закон, подзаконный акт / Отв. ред. Ю.А. Тихомиров. М., 1994.

*(2) Чернобель Г.Т. Закон и подзаконный акт. Ретроспективный аспект проблемы // Закон: создание и толкование. М., 1998. С.40.

*(3) См.: Владимирский-Буданов М.Ф. Обзор истории русского права. Ростов н/Д, 1995. С.274-278.

*(4) Учреждения государственного управления в России: Опыт формирования и эволюция. Сборник документов. Н. Новгород, 1994. С.40.

*(5) См., например: Грибовский В.М. Государственное устройство и управление Российской империи. Одесса, 1912. С.64, 108.

*(6) См.: Коркунов Н.М. Лекции по общей теории права. СПб., 1908. С.302, 308.

*(7) См.: Исаев И.А. История государства и права России. М., 1994. С. 256.

*(8) См.: Кириченко М.Г. Высшие органы государственной власти РСФСР. М., 1968. С.234.

*(9) Пиголкин А.С., Студеникина М.С. Законодательство в условиях общественных преобразований // Российское законодательство: проблемы и перспективы. М., 1995. С.5.

*(10) Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации // Российская юстиция. 2001. N 5. С.2.

*(11) См.: Конституция. Закон. Подзаконный акт. С.91, 96.

*(12) Кодекс Козака. Десять дней, которые потрясли мир судей и прокуроров // Российская газета. 2002. 10 июля.

*(13) Драма российского закона. М., 1996. С.9.

*(14) Концепция развития российского законодательства в целях обеспечения единого правового пространства России // Журнал российского права. 2002. N 6. С.25.

*(15) Тихомиров Ю.А. Механизм реализации законов // Законы области как субъекта Российской Федерации. Воронеж, 1996. С.150-151.

*(16) Чернобель Г.Т. Указ. соч. С.50.

*(17) См.: Синюков В.Н. Российская правовая система. Введение в общую теорию. Саратов, 1994.

*(18) См.: Как готовить законопроекты (полезные советы)//Журнал российского права. 1998. N 4/5. С.197-198.

*(19) См.: Поленина С.В. Научные основы определения предмета правового регулирования // Законотворческая техника современной России: состояние: В 2 т. Т. 1. Н. Новгород, 2001. С.136.