Экзамен зачет учебный год 2023 / РФ как субъект конституционно-правовых отношений - Бутусова

Российское государство

как субъект конституционно-правовых отношений

В последние годы в политико-правовых исследованиях получил распространение взгляд на государство как на организацию бюрократии со своекорыстными интересами, противоположными интересам общества, человека и гражданина. Такая позиция, в значительной мере являясь отражением общественного сознания, к сожалению, находит подтверждение в российской действительности. Однако это понимание не способствует уяснению конституционно-правовой природы и назначения демократического государства - служить орудием и средством осуществления суверенитета народа в целях создания таких условий функционирования общества, когда человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Поэтому не защита общества и личности от государства, а условия и способы его превращения в реальный канал, важнейшую форму реализации народовластия, организацию, стоящую на службе общества и человека, - одна из центральных задач конституционно-правовой науки и политической и юридической практики в России. Пока же столь важная проблема не получила должного освещения в трудах российских государствоведов.

Решение задач построения сильного, эффективного, подлинно демократического правового государства, сформулированных в посланиях Президента РФ Федеральному Собранию Российской Федерации, невозможно без научно выверенного определения государства и закрепления его конституционно-правового статуса. А это, в свою очередь, предполагает исследование государства как субъекта конституционно-правовых отношений и, в частности, выявление содержания его прав, обязанностей и ответственности перед народом, обществом, личностью.

В юридической науке существует множество определений государства, позволяющих понять его природу и общественно-политическую сущность. Это правомерно, так как речь идет о сложном, многогранном явлении: "Определений может быть много, как много сторон в предмете" (Г. Гегель, "Наука логики"). Но далеко не все они в равной мере помогают уяснить особенности государства как субъекта правовых отношений, дать его характеристику в этом качестве, сформулировать черты правового статуса. Однако во всех дефинициях акцент делается на тот или иной признак или элемент государства. И даже те авторы, которые довольно резко критикуют так называемое элементное определение государства, фактически именно от него и отправляются*(1). Это прежде всего элементы, выделенные еще классиками государствоведения Г. Еллинеком и Л. Дюги: государственный суверенитет и публичная власть, народ (население), территория.

Элементное определение позволяет идентифицировать государство как субъект международно-правовых отношений: именно из названных элементов "выводится понятие государства в международном праве"*(2). Основным признаком государства и ведущим принципом международного права является государственный суверенитет, понимаемый как независимость государства в международных отношениях и полное самоуправление во внутренних отношениях страны3.

Однако не только международное публичное право, но и частноправовые отрасли (прежде всего гражданское право) так или иначе учитывают государственный суверенитет как важный элемент, определяющую черту государства и государственной власти. То есть властная публично-правовая его сущность дает о себе знать и в гражданском праве, где отраслевой статус государства определен наиболее конкретно. Но решающими при определении специфики правового статуса государства как субъекта правоотношений являются особенности предмета и метода правового регулирования той или иной отрасли права. Поскольку главная особенность гражданско-правовых отношений состоит в том, что они регулируются методом юридического равенства сторон, возникает необходимость уравнять государство в отношениях с субъектами частного права, не обладающими властными полномочиями. Поэтому определяющая черта гражданско-правового статуса государства заключается в том, что в частноправовых отношениях оно отказывается от особого положения суверена и участвует в "гражданско-правовых отношениях на равных с другими субъектами отношений началах" (п.1 ст.124 ГК РФ)*(4).

Вместе с тем правовое положение государства как субъекта гражданско-правовых отношений зависит от того, как оно рассматривается в рамках публичного права. По мнению представителей цивилистической науки, гражданско-правовая правоспособность государства вытекает из его функций как носителя публичной власти. Эта правоспособность может быть названа целевой, так как именно цель наиболее эффективного осуществления публичной власти в интересах каждого индивида и всего общества предопределяет содержание и особенности гражданско-правовой правоспособности государства*(5). Таким образом, налицо взаимосвязь и взаимопроникновение отношений частного и публичного права при определении гражданско-правового статуса государства. В то же время специфика его частноправового статуса помогает рельефнее представить характерные черты "облика" государства как субъекта публично-правовых и в том числе конституционно-правовых отношений. Ведь в зависимости от природы отношений, в которых участвует государство, оно проявляется в многоликом спектре своих обличий, реализует многообразие ролей в качестве субъекта правоотношений. Поэтому не может быть единого определения государства как такового и не может существовать универсального его определения как субъекта правоотношений.

Строго говоря, в отраслевых юридических науках каких-либо определений по этому поводу и не дается. Для выделения государства как самостоятельного участника правоотношений обычно используют следующие выражения: "государство как единое целое", "государство как таковое". В этой связи вряд ли можно согласиться с категоричным утверждением ученых-цивилистов о том, что "рассматривать государство только как единого и неделимого субъекта ни в публичном, ни в гражданском праве: нельзя"*(6). Участие государства и его частей в гражданском обороте строится на одинаковых принципах, поэтому российское государство рассматривается не как нерасчлененное целое, а как многоуровневое образование (Российская Федерация, субъекты РФ, муниципальные образования). Однако сами ученые-цивилисты подчеркивают недопустимость заимствования каких-либо гражданско-правовых характеристик для описания государства как субъекта публичного права*(7).

В публичном праве государство вступает в правоотношения как единый и неделимый субъект. Так, международное право рассматривает государство как единое целое, независимо от структуры его механизма, распределения компетенции государственных органов. Государство в международном праве является носителем организованной суверенной власти. Оно выступает в международно-правовом статусе официальным и суверенным представителем всего общества*(8).

Конституционное право закрепляет отношения верховного властвования*(9), воплощающиеся прежде всего в суверенной власти народа, осуществляемой через государство, местное самоуправление, общественные объединения как непосредственно, так и через органы государственной власти, органы местного самоуправления, органы общественных объединений. Государство в целом как субъект конституционно-правовых отношений представляет собой систему всех органов государственной власти, которая реализует задачи и функции государства как важнейшей формы народовластия, политической организации всего российского народа. Данное определение отталкивается от различных дефиниций государства, сформулированных в правовой и политической науке, призванных отразить социально-политическую сущность и назначение государства, его связь с обществом*(10), а также "материализовать" само понятие, выяснив, что же представляет собой эта "организация" как субъект общественных отношений с точки зрения ее строения и структуры, то есть определить феномен государства в институциональном аспекте*(11).

Институциональный аспект в понимании государства позволяет представить этот субъект конституционно-правовых отношений достаточно определенно. Верховная власть, исходящая от народа, находит свое воплощение в государстве в целом как способе народной самоорганизации в рамках социума. Государство как единое целое, организация всего народа материализуется не только в системе всех органов государственной власти, но и в системе органов местного самоуправления. Последние, хотя и не входят в систему органов государственной власти (ст.12 Конституции РФ), но как низовой уровень публичной власти в пределах своих полномочий участвуют в реализации важных государственных функций - защиты прав и свобод человека и гражданина, социальной (организации здравоохранения, народного образования и т. д.), экологической функций и др. Как известно, одна из главных задач проводимой реформы местного самоуправления состоит в том, чтобы сбалансировать его обязанности и ответственность с правами и гарантиями, исключить финансово не обеспеченные социальные обязательства перед населением. Деятельность по разграничению предметов ведения и полномочий между центром, субъектами Федерации и местным самоуправлением осуществляется государством как субъектом конституционно-правовых отношений, обязанным гарантировать развитие системы местного самоуправления, а также системы органов государственной власти, их согласованное функционирование и взаимодействие (ст.11, 12, 71, 72, 76, 77, 80 Конституции РФ).

Поскольку носителем государственного суверенитета является вся система органов государства, "ни один орган власти (даже высший) не может персонифицировать государство в своем лице"*(12). Что, однако, не означает, что оно не может вступать в правоотношения (в частности, конституционно-правовые) в лице своих органов, выступающих в этом случае от имени государства и олицетворяющих собой участие в правоотношениях самого государства. И в этих случаях оно не перестает быть единым целым, организацией всего народа. Таким образом, государство участвует в конституционно-правовых отношениях непосредственно (система органов государственной власти и местного самоуправления) и когда от его имени вступают в правоотношения государственные органы, реализующие конституционно-правовую правосубъектность государства (в первом случае речь идет об участии государства в общих правоотношениях, а во втором - в конкретных)*(13).

При определении органов, через которые Российское государство вступает в конституционно-правовые отношения, неприемлема плюралистическая концепция по аналогии с российским гражданским правом, где государство представляют различные органы, не состоящие в отношениях иерархии, причем отсутствует какой-то установленный законом порядок их взаимодействия. Но не подойдет и монистическая модель, предполагающая существование единственного органа, олицетворяющего участие в правоотношениях самого государства. В конституционно-правовых отношениях государство выступает как носитель государственного суверенитета и выразитель суверенитета народа. Именно в этом качестве оно определяет основные (стратегические) направления развития - цели, задачи и средства их достижения в экономической, социальной, политической сферах. Представляют государство в конституционно-правовых отношениях, реализуют его конституционно-правовую правосубъектность высшие органы власти и должностные лица, главным образом, формирующие и реализующие государственную стратегию во всех сферах жизни общества, осуществляющие суверенные права государства и его функции. В их деятельности проявляются верховенство и независимость как суверенные свойства государства и государственной власти, выражающие ее политико-правовую сущность (это прежде всего Президент, Федеральное Собрание, Правительство). Так, Президент в соответствии с Конституцией определяет основные направления внутренней и внешней политики государства, принимает меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти, реализует иные суверенные права государства (ст.80, 83-90). Правительство, например, обеспечивает проведение в стране единой государственной политики в экономической, политической, социальной сферах, осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан (ст.110, 114 Конституции РФ) и т. д. Ряд важных суверенных прав государства реализуется также Государственной Думой и Советом Федерации (ст.94, 102, 103-105).

Конституционно-правовая правосубъектность Российского государства определяет его права, обязанности, ответственность, предметы ведения - элементы, составляющие сердцевину его правового статуса. Самостоятельными элементами конституционно-правового статуса России (Российской Федерации) являются ее свойства или признаки как суверенного государства. Одно из проявлений государственного суверенитета состоит в том, что правовой статус Российского государства определяется им самим с учетом объективных закономерностей и потребностей общественного развития и правил международно-правового общения государств, а также необходимости наиболее полной реализации прав и свобод человека и гражданина.

Государство как субъект конституционно-правовых отношений обязано признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина, создавать такие условия жизнедеятельности общества, при которых человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Это единственная обязанность государства, прямо сформулированная Конституцией (ст.2). Кроме того, государство призвано обеспечивать реализацию суверенитета народа - единственного источника власти в Российской Федерации (ст.3). Эти конституционные положения неразрывно связаны, взаимно гарантируют друг друга. Реальное полное осуществление прав и свобод человека и гражданина немыслимо без подлинного народовластия. В свою очередь, лишь народ, являющийся действительным суверенным субъектом, а не объектом властвования, может оказать решающее воздействие на процесс гарантирования государством прав и свобод человека и гражданина.

С точки зрения Конституции РФ (ст.3, 4) государственный суверенитет может быть рассмотрен только в контексте его связи с суверенитетом народа. Получившая конституционное закрепление и признание в науке конституционного права идея производности государственного суверенитета от суверенитета народа смещает акценты с изучения проблем государственного суверенитета, актуальных для международного права, на исследование отношений государства с народом, обществом, личностью. Конституционно-правовой статус государства, рассматриваемый через призму обязанности государства по обеспечению прав и свобод человека и гражданина и подлинного народовластия, составляют прежде всего его права и обязанности, конкретизирующие задачи государства в социально-экономической, политической сферах (гл.1, 2 Конституции), в связи с распределением властных полномочий по уровням власти (гл.3), с организацией и согласованным взаимодействием системы органов государственной власти, а также местного самоуправления как низового уровня власти и формы реализации суверенитета народа (гл.4-7, 8).

К сожалению, подходы к исследованию данной проблемы в отечественном конституционном праве с советских времен остались неизменными. В качестве элементов конституционно-правового статуса российского государства по-прежнему называются лишь признаки государственного суверенитета и предметы ведения Российской Федерации*(14). При этом полностью игнорируются ст.2, 3 Конституции РФ, закрепляющие сущностные связи государства, народа, человека и гражданина. Тем самым в российской конституционно-правовой науке очевидна переоценка значения проблемы суверенитета государства и явная недооценка проблемы народного суверенитета. А "излишне ревностное отношение к прерогативам государственного суверенитета", как справедливо отмечает Б.С. Эбзеев, "является отражением опасной для человека и его прав тенденции"*(15). На наш взгляд, такое положение не соответствует прежде всего концепции действующей Конституции и, к сожалению, свидетельствует об определенной инертности научных исследований в этой области.

Хотя, действительно, в качестве основ конституционного строя Конституция определяет как суверенитет народа, так и суверенитет государства (ст.3, 4), очевидно, что данное подтверждение суверенного характера российского государства носит временный и политически конъюнктурный характер. Не случайно в наиболее известных фундаментальных исследованиях Конституции РФ в числе основополагающих конституционных характеристик российского государства государственный суверенитет не упоминается*(16). Включение данного принципа в 1 главу Конституции, с одной стороны, - дань советским традициям, когда в конституциях и Союз ССР, и союзные республики определялись как суверенные государства. С другой - это отражает переходный момент в развитии российской государственности. Декларация о государственном суверенитете была принята в 1990 году, но до принятия Конституции РФ Россия существовала вне Союза ССР лишь с конца декабря 1991 г. Но главная причина в том, что Конституция закрепила два вида государств: Российская Федерация и республики, а государственный суверенитет был признан только за Российской Федерацией (ст.4-5) Проблема непризнания государственного суверенитета республик в составе Российской Федерации стояла достаточно остро не только во время работы над Конституцией, но и после ее принятия, несмотря на известное положение п.1 раздела второго "Заключительные и переходные положения" о высшей юридической силе норм Конституции по отношению к Федеративному договору и декларациям о государственном суверенитете республик, где все они определялись как суверенные государства. Потребовалось не одно решение Конституционного Суда РФ по данному вопросу, чтобы подтвердить, что суверенной является только Российская Федерация, а субъекты Федерации государственным суверенитетом не обладают*(17).

В конституциях демократических государств закрепляется принцип суверенитета народа как основа демократического устройства общества и государства, а государственный суверенитет при определении сущностных черт государства нигде не упоминается. По-видимому, суверенитет Российского государства в силу названных выше обстоятельств нуждался в подтверждении на конституционном уровне лишь на начальном этапе становления нашей государственности. Эти обстоятельства следует учесть в ходе реформирования действующей Конституции.

Положения ст.2 и 3 Конституции, согласно которым власть государства производна от власти народа, а служение его интересам, обеспечение прав и свобод человека и гражданина - важнейшее предназначение и обязанность государства, - составляют конституционно-правовую основу ответственности российского государства перед народом, человеком и гражданином. Прямое, непосредственное действие этих норм в соответствии со ст.15 Конституции означает возникновение правовой связи, правового состояния такой ответственности. Таким образом, по юридической природе конституционно-правовая ответственность государства - это общее правоотношение (правовое состояние), которое представляет собой постоянные, длящиеся правовые связи между государством и обществом, народом, каждым человеком и гражданином в Российской Федерации. В этом правоотношении регулятивные и охранительные стороны находятся в неразрывном единстве. В рамках регулятивных отношений создаются возможности и существует угроза применения санкций, которые в конкретных правоотношениях, в случаях совершения конституционно-правовых деликтов могут быть применены к государству в лице его высших органов власти и должностных лиц, реализующих его суверенные права. Однако преобладает именно регулятивная сторона, и государство выступает прежде всего как субъект позитивной ответственности. В рамках общего правоотношения реализуется обязанность государства обеспечивать права и свободы граждан, создавать условия для развития общества, при которых человек является высшей ценностью, и обеспечивать самоуправление народа. Это предполагает не только подконтрольность деятельности государства народу, но и создание условий для участия народа и каждого гражданина в разработке и принятии стратегических государственных решений, затрагивающих важнейшие стороны жизни российского общества.

Общерегулятивная сторона конституционно-правовой ответственности государства по отношению к народу, обществу, личности реализуется посредством каждодневной его деятельности в направлениях, очерченных Конституцией. В этой связи, например, положение социальной сферы общества, не обеспечивающей достойную жизнь и свободное развитие человека, в значительной мере является следствием безответственного отношения государства к проведению социальной политики.

Конституционно-правовая ответственность государства предполагает наличие у народа арсенала средств воздействия на государственную власть, на высшие органы власти и высших должностных лиц государства, главным образом реализующие его суверенные права. К таким средствам воздействия и давления на государственную власть посредством использования форм прямой демократии следует отнести юридические возможности проявления массового протеста народа против политики, не соответствующей его воле и интересам, выдвижения массовых требований изменения политического курса и отставки Президента и Правительства РФ. Даже в новейших конституциях ряда африканских государств, где уровень правовой и политической культуры населения еще весьма низкий, есть положения о возможности народа сопротивляться мирными средствами (например, путем кампании гражданского неповиновения) действиям и решениям государственной власти, противоречащим интересам народа*(18). В разрабатываемых федеральных законах об обращениях граждан, о порядке проведения митингов, собраний, уличных шествий, демонстраций, пикетов должны быть нормы, предусматривающие юридически возможные формы политического давления народа на государственную власть. В этой связи следовало бы внести изменения в законодательство о референдуме Российской Федерации, исключив положение о недопустимости вынесения на референдум вопросов о досрочном прекращении полномочий Президента РФ, органов государственной власти РФ (ст.3 Федерального конституционного закона "О референдуме Российской Федерации"*(19)). В настоящее время российский народ приобрел опыт политического участия в выборах и референдумах. Согласно социологическим опросам, его страшит возможность политической дестабилизации. Поэтому вряд ли стоит опасаться, что общество поддержит популистские инициативы досрочного прекращения полномочий Президента и высших органов государственной власти страны, если это не будет отвечать действительным коренным интересам народа. И тем не менее в связи с объективной необходимостью обеспечения баланса прав, обязанностей и ответственности на всех уровнях власти и управления должна быть закреплена и возможность народа как суверена, источника власти в государстве прекращать полномочия высших органов власти и должностных лиц, на которых лежит основная ответственность за осуществление деятельности российского государства в соответствии с интересами и волей народа. Эти изменения законодательства дисциплинировали бы государственную власть, предупреждали безответственную политику государства.

Если в результате акций протеста со стороны населения Правительство или Президент действительно уходят в отставку либо распускается парламент, как не справившийся с реализацией его конституционных полномочий, то реализуется конституционно-правовая ответственность государства в целом, ее ретроспективная сторона. Народ протестует против деятельности государства, хотя и адресует свои требования конкретным его органам, ответственным за реализацию тех или иных функций и задач государства, но которые осуществляют их ненадлежащим образом.

Однако последствия безответственного (в позитивном смысле) состояния государства могут быть столь катастрофическими для общества, что никакие санкции, примененные к высшим должностным лицам государства, не будут адекватными вреду, причиненному интересам общества, народа, человека и гражданина. Поэтому не только ретроспективная, но и позитивная сторона ответственности государства имеет прежде всего превентивное значение, обеспечивая оптимальное функционирование государственной власти в соответствии с интересами народа, противодействуя превращению государства из органа, стоящего на службе обществу, в организацию бюрократии, обслуживающей свои собственные интересы*(20).

Рамки статьи не позволяют обозначить весь спектр вопросов, имеющих непосредственное отношение к проблеме государства как субъекта конституционно-правовых отношений. Но очевидно значение исследований в этой области для разработки системы мер, призванных сделать работающими основополагающие нормы Конституции РФ, закрепляющие политические, социальные, экономические устои российского общества и государства, повысить уровень гарантированности прав и свобод человека и гражданина в нашей стране.

Н.В. Бутусова,

старший научный сотрудник Воронежского госуниверситета,

докторант кафедры конституционного и муниципального права

МГУ им. М.В. Ломоносова

"Журнал российского права", N 6, июнь 2003 г.

—————————————————————————————————————————————————————————————————————————

*(1) Так, Л.С. Мамут, считая ошибочной идею элементного определения государства, в своем определении "публичновластным образом организованный народ" использует, как минимум, два элемента - народ и публичная власть. См.: Мамут Л.С. Государство как публичновластным образом организованный народ // Журнал российского права. 2000. N 3. С.88-99.

*(2) Курдюков Г.И. Государства в системе международно-правового регулирования. Казань, 1979. С.101.

*(3) См.: Бараташвили Д.М. Новые государства Азии и Африки и международное право. М., 1968. С.73; Курдюков Г.И. Указ. соч. С.106-110.

*(4) См.: Гражданское право: Учебник. Ч.1 / Под ред. А.П. Сергеева, Ю.К. Толстого. М., 1997. С.171.

*(5) См.: Там же. С.172-173.

*(6) См.: Гражданское право. С.169.

*(7) См.: Там же. С.172-173.

*(8) См.: Курдюков Г.И. Указ. соч. С.117; Ушаков Н.А. Государство в системе международно-правового регулирования: Учебное пособие. М., 1997. С.11-12.

*(9) См.: Кокотов А.Н. Конституционное право в российском праве: Понятие, назначение и структура // Правоведение. 1998. N 1. С.19.

*(10) В этих определениях подчеркивается принадлежность государства к политической сфере общества: "политическая организация общества, обеспечивающая его единство и целостность", "организация политической власти", "властно-политическая организация общества", "политический союз людей, подчиненных единой верховной власти", "высокоорганизованная форма политического сообщества", "организация, осуществляющая публичную политическую власть" и др. В большинстве из них содержится указание на главные цели функционирования государства: управление делами государства и общества, выражение единой воли, обеспечение общих интересов, обеспечение законности и правопорядка, гарантирование и защита прав, свобод граждан. (см.: Теория государства и права: Учебник для юридических вузов и факультетов / Под ред. В.М. Корельского и В.Д. Перевалова. М., 1997. С.115-116); Теория государства и права: Курс лекций / Под ред. Н.И. Матузова и А.В. Малько. М., 1997, С.52; Теория государства и права: Учебник / Под ред. В.К. Бабаева. М., 2001. С.57; Зеркин Д. Основы политологии. Ростов н/Д, 1997. С.30, 139; Гаджиев К.С. Введение в политическую науку: Учебник для высших учебных заведений. М., 1997. С.77; Проблемы общей теории права и государства: Учебник для вузов / Под общей ред. В.С. Нерсесянца. М.: Норма, 2002. С.516.