Экзамен зачет учебный год 2023 / Принципы жилищного права - Ю. Г. Басин

Ю. Г. Басин.

кандидат юридических наук

ПРИНЦИПЫ СОВЕТСКОГО ЖИЛИЩНОГО ПРАВА

Программа Коммунистической партии Советского Союза, принята» на XXII съезде КПСС, уделяет большое внимание задаче улучшения жилищных условий жизни советских людей. Важность жилищных отно­шений в нашем обществе требует от представителей правовой науки более углубленного изучения обширного круга проблем жилищного права. Одной из них является проблема принципов, лежащих в основе советского жилищного законодательства.

Под принципами права мы понимаем отправные важнейшие поло­жения, определяющие характер законодательства и практики его при­менения. Во многих случаях эти принципы выражаются юридическими нормами, однако они не создаются последними. Принципы права фор­мируются условиями материальной жизни общества, отражают интересы господствующего класса и зависят от соотношения классовых сил. Поэтому они носят объективный и классовый характер. Полнота и пра­вильность выражения в законодательстве принципов права — одна из сторон соотношения базиса и надстройки.

Поскольку принципы права далеко не всегда формулируются непо­средственно законом, они познаются в ряде случаев путем анализа за­конодательства и оценки отражения в нем классовых интересов, В этом — одна из задач правовой науки. Изучение принципов права позволяет определить классовую природу и социальное значение юриди­ческих институтов. Вместе с тем такое изучение помогает решать важ­ные практические задачи: выяснение пробелов и устранение архаиз­мов в правовых нормах, определение направления развития и совер­шенствования законодательства, помощь судебным и иным органам в правильном толковании и применении законов.

Принципы права свойственны всей правовой системе общества, от­дельным отраслям права и отдельным правовым институтам. В этом проявляется диалектическое соотношение целого и части, общего и осо­бенного. В юридической литературе, однако, можно встретить и иные мнения. Так, К. К. Яичков, ссылаясь на единство принципов всего совет­ского права, возражает против проведения различия между ними и принципами отдельных правовых отраслей.¹

Конечно, советскому праву, рассматриваемому в целом, свойствен­ны единые принципы, именно они определяют качественную характеристику всей социалистической правовой системы и показывают ее ко­ренное отличие от других, не социалистических правовых систем. Но в силу того, что такие принципы объединяют отрасли права в единое целое, они не показывают специфики отдельных отраслей. Эту задачу могут выполнить лишь принципы каждой отдельной правовой отрасли, которые являются производными от принципов всего советского права и обладают вместе с этим известной спецификой. Их нельзя противо­поставлять общим принципам советского права, но и нельзя сливать с ними. В противном случае мы никогда не определим качественных особенностей той или иной отрасли права, без чего невозможен ее на­учный анализ. Поэтому проведение различия между принципами совет­ского права в целом и принципами его отраслей теоретически оправдано и практически целесообразно.

Такая же диалектическая закономерность наблюдается при пере­ходе от принципов отрасли права к принципам отдельных правовых институтов данной отрасли. Правовые институты не имеют принципов, не охватываемых в общей форме принципами отрасли права и через них — принципами всего советского права в целом. С другой стороны, принципы отрасли не могут отразить специфики данного института, к тому же далеко не все принципы отрасли права имеют значение для каждого института. Поэтому можно и должно изучать также принципы отдельных юридических институтов,² не забывая, конечно, того, что единство всего советского права обусловливает однородность принципов различных институтов.

Обращаясь к советскому гражданскому праву, отметим, что уче­ные-цивилисты немало потрудились над изучением принципов ряда гражданско-правовых институтов (железнодорожное право, изобрета­тельское право, страховое право и т, п.). Мы хотим предпринять по­пытку выяснения и систематизации принципов советского жилищного права, опираясь на исходные положения, изложенные выше.

Прежде всего, следует отметить принцип всемерной защиты жилищ­ных интересов съемщиков,³ который представляет собой локализацию в жилищных отношениях общего принципа всемерной защиты интере­сов трудящихся, отражающего социальную природу нашего социали­стического общества и потому свойственного всему советскому праву и каждой из его отдельных отраслей. Поскольку права съемщиков неразрывно связаны с определенными обязанностями государство защищает интересы добросовестных съемщиков, аккуратно исполняющих соединенные с правом обязанности. Данный принцип жи­лищного права носит универсальный характер и тесно переплетается с остальными принципами этого института.

Правовой принцип всемерной защиты интересов добросовестных съемщиков отражает наиболее характерную черту жилищных отношений в условиях социализма, где обеспечение граждан жильем утратило свойство коммерческой операции, какой оно является в капиталистиче­ских странах, и где в улучшении жилищных условий каждого гражда­нина заинтересовано все общество в целом. На XXI съезде Коммуни­стической партии Советского Союза отмечалось, что обеспечение всех советских людей благоустроенным жильем представляет собой коммунистический путь повышения благосостояния трудящихся.⁴

Принцип всемерной защиты жилищных интересов трудящихся на­ходит правовое выражение в Основах законодательства о судоустрой­стве Союза СССР, союзных и автономных республик, ст. 2 которых указывает на охрану жилищных интересов граждан СССР как на одну из задач правосудия в нашей стране. Высший надзор за точным исполне­нием законов также имеет своей задачей охрану жилищных интересов граждан СССР от всяких посягательств (ст. 2 Положения о прокурор­ском надзоре в СССР).

В жилищных правоотношениях за формальным равенством контр агентов отчетливо видна всесторонняя и всемерная защита государст­вом интересов граждан-съемщиков. Обязательство заселения свобод­ной квартиры, возникающее на основании административного акта, яв­ляется односторонним: ордеродержатель наделяется правом (но не обязанностью) занять помещение, обязанность возлагается лишь на жилищные органы. Расторжение договора жилищного найма и прекращение жилищных правоотношений по инициативе социалистической ор­ганизации — наймодателя возможно лишь в строго ограниченных слу­чаях, перечисленных законом; гражданин же вправе в любое время прекратить такие отношения без предварительного предупреждения и без выплаты жилищным органам каких-либо компенсаций. Квартирная плата, взыскиваемая за пользование жильем в государственных домах, компенсирует затраты по жилищному строительству и содержанию до­мов лишь в незначительной степени. Товарищ Н. С. Хрущев образно назвал такую квартплату символической.⁵ Принятая на XXII съезде Программа КПСС предусматривает, что в течение второго десятилетия ее осуществления пользование жилищем постепенно станет бесплатным для всех граждан. Бесплатным также станет пользование коммуналь­ными услугами.⁶

Съемщик, законно получивший квартиру и добросовестно выпол­няющий свои обязанности, может рассчитывать на то, что его жилищ­ные условия не будут ухудшены: у него не могут изъять находящуюся в пользовании жилплощать (кроме специальных случаев), его не могут переселить в другую квартиру,⁷ принудительное выселение съемщика возможно лишь при нарушении последним своих обязанностей по со­держанию помещения, его оплате и т. п.

Действие принципа всемерной защиты жилищных интересов добро­совестных съемщиков проявляется в регулировании порядка выселения с предоставлением другой жилой площади. Такое выселение возможно лишь по основаниям, предусмотренным законом. Правомерные интере­сы съемщика и в этих случаях эффективно защищаются: ему предостав­ляется новая квартира надлежащих размеров, пригодная для прожи­вания⁸ в доме капитального типа, в том же населенном пункте.

Разумеется, рассматриваемый принцип, как и всякий другой прин­цип права, проявляется в совокупности юридических норм как господствующая тенденция, но не как абсолютное правило, не знающее исклю­чений. В прошлом, когда в нашей стране существовали остатки эксплу­ататорских классов, советское жилищное право проводило этот принцип только относительно трудящихся.⁹ Ликвидация эксплуататорских эле­ментов, построение социалистического общества позволили распростра­нить действие данного принципа на всех съемщиков, добросовестно .исполняющих свои обязанности. Допускаемые сейчас исключения весьма немногочисленны (например, более широкие основания выселения из домов учебных заведений и из специальных жилых помещений, отсутст­вие нормы, требующей учитывать обеспеченность коммунальными удоб­ствами старой и новой квартиры при допускаемом выселении с предо­ставлением другой жилой площади); они объясняются неразрешенностью на сегодняшний день жилищной проблемы и необходимостью строго целевого использования некоторых категорий жилищных фондов. По мере ликвидации жилищной нужды отпадают условия, оправдываю­щие отмеченные исключения и нужно полагать, что в недалеком буду­щем они вовсе исчезнут.

Следующий принцип, проводимый в советском жилищном праве, — это обеспечение гражданам надлежащих санитарных и бытовых условий проживания. Данный принцип также вытекает из характера социали­стических жилищных отношений, превративших предоставление граж­данам жилья из коммерческой товарной сделки в средство удовлетворе­ния одной из важнейших потребностей людей. Разумеется, проведение в жизнь этого принципа должно опираться на экономическую базу: наличие в стране достаточного количества жилья. Разрешение жилищ­ной проблемы предполагает предоставление в пользование каждой семье благоустроенной квартиры.

«В итоге второго десятилетия — говорится в Программе КПСС, — каждая семья, включая семьи молодоженов, будут иметь благоустроен­ную квартиру, соответствующую требованиям гигиены и культурного быта».¹⁰ Будущее законодательство, несомненно, юридически закрепит это требование Программы партии, и тогда принцип обеспечения граж­данам надлежащих санитарных и бытовых условий проживания будет проведен в жилищном праве наиболее полно и последовательно.

Но и сейчас этот принцип находит отчетливое выражение в юриди­ческих нормах. Закон разрешает вселять граждан лишь в пригодные, с санитарной точки зрения, помещения. Это вытекает из строительных норм и правил, допускающих сдачу в эксплуатацию только таких жи­лых домов (в том числе принадлежащих гражданам на праве личной собственности), которые отвечают санитарным требованиям. Принятые в ряде республик постановления и инструкции о порядке распределения свободных жилых помещений, а также утвержденные исполкомами Со­ветов депутатов трудящихся Москвы, Ленинграда, Алма-Аты и других городов правила о порядке учета нуждающихся в жилье граждан, пре­дусматривают преимущественное предоставление жилой площади ли­цам, живущим в бараках, подвальных помещениях, ветхих домах, пе­ренаселенных квартирах, что означает переселение граждан из поме­щений, не удовлетворяющих в полной мере санитарным требованиям, в пригодное жилье. Нормативные акты ограничивают возможность все­ления в квартиру временных жильцов, а также производство обмена жилыми помещениями, если такие действия приводят к нарушению санитарных норм переуплотненности.

Из требования о здоровых бытовых условиях проживания вытекает нежелательность вселения в одно помещение посторонних друг другу лиц, особенно посторонних лиц разного пола. Это требование обеспечи­вается применением правила, по которому семье, вселяющейся по ор­деру, должно передаваться отдельное помещение — изолированная ком­ната или отдельная квартира. Правда, в нормах, непосредственно регулирующих порядок распределения жилья, это правило не нашло четкого выражения. Но практика выводит его из тех норм, которые предусматривают изъятие жилищных излишков.¹¹ Именно в таких нор­мах требование соблюдения здоровых санитарных и бытовых условий проживания нашло наиболее законченную формулировку: во-первых, изъятие жилплощади возможно лишь при сохранении за съемщиком и его семьей помещения, отвечающего по размерам жилищно-санитарным нормам» во-вторых, излишняя площадь не изымается, если это при­водит к необходимости поселения в одном помещении посторонних лиц, либо лиц разного пола даже одной семьи (кроме супругов и малолетних детей).¹²

Рассматриваемый принцип нашел, хотя и не столь отчетливое отражение, и в правилах о выселении с предоставлением другой жилой площади, которые требуют, чтобы новое жилье было пригодным для про­живания и имело соответствующие размеры. Такие правила, правда, не содержат прямого запрещения поселять совместно в новом помеще­нии лиц разного пола, которые до выселения имели возможность прожи­вать раздельно. Но это положение признается практикой и проводится в жизнь,¹³ хотя, конечно, отсутствие его формулировки в законе сказы­вается на неустойчивости практики.

Нам представляется своевременным законодательно установить тре­бование о том, чтобы жилищно-санитарная норма применялась не толь­ко для определения размера жилищных излишков, но и во всех случаях предоставления жилых помещений. Желательно было бы также узаконить распространение правила о недопустимости ухудшения бытовых условий проживания, сформулированное правовыми актами для случаев изъятия жилищных излишков, на все случаи вселения или переселения

Следующий принцип — стабильность жилищных прав граждан. Он означает устойчивость в положении съемщика, недопустимость изменения условий пользования жилым помещением, а тем более выселения жиль­цов, кроме случаев, прямо предусмотренных законом. Укрепление ста­бильности жилищных прав граждан полностью отвечают интересам всего социалистического общества. Это и служит базой проведения в жизнь рассматриваемого принципа.

Стабильность предполагает бессрочность прав съемщика. Действую­щий закон, правда, предусматривает заключение договора жилищного найма на определенный срок (до пяти лет), однако, право лица на помещение не прекращается с истечением этого срока, поскольку добро­совестно исполняя свои обязанности, съемщик имеет преимущественное право перезаключить договор на новый период. На практике не встре­чаются случаи прекращения прав пользования помещением вследствие «стечения срока договора жилищного найма. В силу данного положения нельзя признать правильным высказанное в литературе мнение о том, -что жилые помещения предоставляются гражданам для временного проживания.¹⁴ Такое мнение противоречит принципу стабильности жи­лищных прав граждан, оно стирает грань между временными и постоян­ными пользователями жилых помещений, грань, четко проводимую в законодательстве, на практике и в юридической литературе.

В настоящее время уместно поставить вопрос о целесообразности дальнейшего сохранения нормы о сроке договора жилищного найма. Многие авторы на этот вопрос отвечают положительно, подчеркивая необходимость придать сроку более реальное правопрекращающее значение. За жилищными органами признается право не перезаключать договор на новый период с теми съемщиками, которые допускают во время действия договора нарушения обязанностей, не столь существен­ные, чтобы ставить вопрос о выселении по основаниям, прямо предусмотренным законом для досрочного расторжения договора, но свиде­тельствующие о недобросовестном отношении к своему долгу.¹⁵ Пред­полагается, видимо, что угроза невозобновления договора послужит стимулом для добросовестного выполнения съемщиком своих обязан­ностей.

Мы, однако, убеждены в обратном. Признание в законе возможно­сти выселения съемщика по истечении срока действия договора, вызы­вая известную неуверенность жильцов в прочности их прав, ослабило бы их заинтересованность в обеспечении сохранности имущества и улуч­шении условий пользования квартирой. Напротив, провозглашение в законе бессрочности прав съемщика явилось бы несравненно более мощным стимулом заинтересованности жильца не только в сбережении, но и в улучшении жилища. На практике нередки случаи, когда съемщики своими силами и за свой счет улучшают помещения, ремонти­руют и благоустраивают их. Нет сомнения, что норма, подчеркивающая временный характер прав съемщика, может серьезно осла бить его желание производить подобные улучшения. С мелкими нарушениями съемщиками своих обязанностей нужно бороться не угрозой выселения по истечении срока договора, а иными мерами: воздействие общественности, предупреждение, возмещение убытков, взыскание неустойки, предусмотренной законом или договором.

В. С. Тадевосян считает, что срочность договора дает возможность учитывать появление в период его действия обстоятельств, имеющих существенное значение в отношениях между сторонами (например, покупка или постройка съемщиком собственного дома). По истечении срока договор с таким лицом перезаключаться не должен.¹⁶ Однако и с этим доводом нельзя согласиться. Наличие у съемщика собственного дома должно быть предусмотрено законом в качестве основания для выселения без какой-либо связи со сроком договора. Иначе мы вынуж­дены будем откладывать выселение на ряд лет, легализируя на это вре­мя проживание в коммунальной или ведомственной квартире лица, не нуждающегося в государственной жилой площади и использующего собственный дом для извлечения нетрудовых доходов. Известно, что судебная практика в настоящее время прочно стоит на позиции высе­ления съемщика, имеющего собственный дом, не связывая это со сроком действия договора жилищного найма. Такая практика должна быть закреплена законом.

В силу изложенных соображений мы приходим к выводу о жела­тельности законодательного признания бессрочного характера договора пользования жилым помещением и допустимости выселения съемщика лишь по основаниям, предусмотренным законом. Перечень оснований должен быть пересмотрен с учетом богатой практики применения дей­ствующего законодательства. Вместо периодического перезаключения договоров, которое более чем за двадцатилетний период действия За­кона от 17 октября 1937 г.¹⁷ так и не удалось наладить, более важное значение имело бы привлечение общественности к систематическому контролю за эксплуатацией жилого фонда и выполнением съемщиками и жилищными органами своих обязанностей. Все это обеспечило бы более полное проведение принципа стабильности жилищных прав со­ветских граждгн.¹⁸

Советскому жилищному законодательству свойствен принцип по­требительского характера права граждан на жилое помещение. Этот принцип также вытекает из существа социалистических общественных отношений. Стремление советского государства разрешить жилищную проблему, создать достойные жилищные условия жизни всему народу не исключает, а наоборот предполагает использование съемщиками жилья только для собственного проживания, но отнюдь не для извлече­ния нетрудовых доходов. Потребительский характер жилищных прав собственников домов четко сформулирован Указом Президиума Верхов­ного Совета СССР от 26 августа 1948 г.,¹⁹ ст. 182 ГК РСФСР (и соот­ветствующими статьями гражданских кодексов других союзных респуб­лик). Законодательство о жилищно-строительной кооперации преду­сматривает ряд мер, обеспечивающих потребительский характер прав членов ЖСК: ограничение размеров квартиры, предоставляемой в поль­зование члену кооператива; запрещение принимать в кооператив лиц, имеющих собственные жилые дома; запрещение состоять членом двух или более жилищно-строительных кооперативов; установление обязан­ности члена кооператива, получившего квартиру в доме ЖСК, освободить помещение в государственном жилом доме.²⁰ Потребительский характер прав съемщиков в коммунальных и ведомственных домах также не вызывает сомнений и, хотя это положение не сформулировано в общей форме действующим законом, оно находит отражение в ряде жилищно-правовых норм: о недопустимости использовать жилое поме­щение не по назначению, об ограничении отношений поднайма, о недо­пустимости на длительный срок оставлять жилье без использования, о нормах жилой площади и т. п.

Признание потребительского характера жилищных прав приводит к важному выводу о том, что гражданин может иметь право лишь на одно жилое помещение. Это означает, что приобретение кем-либо права на другую жилплощадь неизбежно должно вызвать прекращение права на прежнее помещение. Такое положение прямо предусмотрено приве­денными выше нормами о жилищно-строительной кооперации. Хотя за­кон не устанавливает .общего правила для всех случаев, данный вывод широко проводится на практике.

Несомненно, что судебная практика последних лет, положительно решая вопрос о возможности выселения лиц, имеющих собственный жилой дом, а также членов семей съемщика, получившего новую квар­тиру (хотя закон прямо не предусматривает выселения в этих случа­ях),²¹ руководствуется принципом потребительского характера жилищ­ных прав. В литературе, признавшей правильность основной линии практики по обеим этим категориям, дел, делались попытки определить. условия выселения, а также найти основания для него в законе. В каче­стве таких оснований выдвигались ст.ст. 1 и 107 ГК РСФСР, ст. 23-Закона от 17 октября 1937 г.²² Бесспорно, однако, что главным условием выселения является наличие у выселяемого права на другую жилплощадь, а главное основание — недопустимость одновременного признания права на два жилых помещения, что, в свою очередь, являет­ся отражением принципа потребительского характера субъективного жилищного права. Разумеется, этому принципу не противоречит сохра­нение жилья за временно отсутствующими гражданами (выехавшими в командировку, на работу по срочному договору на Крайний Север и т. п.), поскольку их проживание в месте пребывания является вре­менным, постоянное же право на квартиру сохраняется за ними лишь по месту основного жительства.

К принципу потребительского характера тесно примыкает принцип непередаваемости жилищных прав. Невозможность немедленного полного удовлетворения жилищных потребностей граждан вызывает не­обходимость особого порядка распределения свободных жилых поме­щений. В силу этого действует общее правило: произвольная передача съемщиком своих прав другим лицам в какой-бы то ни было форме недопустима. Правомочия съемщика не передаются и по наследству, переход к членам семьи умершего его доли в жилой площади происходит вне правил наследственного преемства.

Лишь в исключительных случаях воля съемщика учитывается (и даже имеет основное значение) для решения вопроса о передаче права на жилье другим лицам: при заселении излишней изолированной комнаты в коммунальном доме и при обмене. Но и в этих случаях проявляется действие принципа непередаваемое™ жилищных прав, хотя и не столь ярко. Правила об обмене жилыми помещениями, в частности, преду­сматривают запрещение незаконной переуступки жилой площади под видом обмена.

Важнейшим принципом советского жилищного права, является со­четание защиты жилищных интересов съемщика с защитой интересов социалистического общества. Этот принцип носит всеобщий характер и не должен бы, казалось, упоминаться среди принципов отдельного пра­вового института, если бы не имел специфического значения для жилищного права.

Рассмотренные выше другие принципы жилищного права характе­ризовали его главным образом со стороны защиты интересов граждан. Но истинное значение всех этих принципов не будет понято без выяс­нения границ области их применения, которые можно очертить только с. помощью принципа сочетания личных и общественных интересов в жилищном праве. Действие принципов жилищного законодательства, направленных на усиление защиты интересов граждан, ограничивается лишь постольку, поскольку это необходимо в интересах всего социалистического общества в целом. Так, содействуя созданию надлежащих санитарных и бытовых условий проживания граждан, наше законо­дательство и практика исходят из реальных материальных условий, определяющих ту меру проведения в жизнь данного требования, кото­рая возможна в настоящее время. Интересами общества — необходи­мостью удовлетворить потребности в жилье большого количества ну­ждающихся граждан — вызвано установление жилищно-санитарных .норм и норм дополнительной жилой площади.

Стабильность жилищных прав граждан обеспечивается до тех пор, пока это не противоречит интересам общества. Пренебрежение съем­щиком общественными интересами, выражающееся в порче жилья, недостойном отношении к окружающим, злостном неплатеже квартпла­ты, вызывает прекращение его прав. Интересы обеспечения жильем работников важных отраслей народного хозяйства и отдельных предприятий может вызвать целесообразность временного сохранения института административного выселения.

Общественные интересы могут потребовать выселения съемщиков даже при их безупречной добросовестности, если помещение предназна­чено для других важных государственных или общественных надобностей или должно быть снесено в связи с новым строительством. В этих слу­чаях, однако, интересы съемщика обеспечиваются предоставлением ему другого жилья. Институт выселения с предоставлением другого жилого помещения весьма характерно отражает действие в жилищном праве принципа сочетания защиты интересов съемщика с защитой обществен­ных интересов.

Вместе с этим следует отметить, что рассматриваемый здесь прин­цип не всегда проводится с должной последовательностью. Так, напри­мер, закон недостаточно четко формулирует правило о праве отдельных категорий граждан на дополнительную жилплощадь, в частности, не устанавливает максимального размера дополнительной жилой площа­ди, полагающейся научным работникам,²³ а также писателям, компо­зиторам, художникам, скульпторам, архитекторам,²⁴ причем всю площадь перечисленные лица оплачивают в одинарном размере.²⁵

Вряд ли такая трактовка понятия права на дополнительную пло­щадь отвечает общественным интересам. Признавая важность создания необходимых условий для работы научных и творческих работников, в частности путем передачи им дополнительной жилой площади, мы полагаем, что в современных условиях размеры такой площади должны нормироваться более четко.

Таковы принципы советского жилищного права. Материальной га­рантией их проведения в жизнь является социалистический обществен­ный строй, характер классовых интересов советского государства.

Отмеченные принципы проявляются во всех жилищных отноше­ниях, независимо от оснований их возникновения и категории жилого -фонда. Но эти обстоятельства могут, конечно, проявляться в особенно­стях претворения в жизнь того или иного из основных начал советского жилищного законодательства. Такая специфика наиболее отчетливо заметна в отношениях, которые возникают при найме квартир в домах, принадлежащих гражданам на праве личной собственности, что вполне закономерно, поскольку государство защищает интересы как съемщика, так и собственника дома. При найме жилья в доме личного собствен­ника терпит, известные ограничения принцип стабильности жилищных прав съемщика, распространительно толкуется понятие потребитель­ского характера жилищных прав собственника дома и т. п. Однако в существенных чертах жилищные отношения между гражданами — собственниками домов и съемщиками подчиняются тем же принципам,