Экзамен зачет учебный год 2023 / Парламентаризм как конституционно-правовой институт – Онишко

Парламентаризм как конституционно-правовой институт

Законодательная власть, осуществляемая представительными органами, в системе разделения властей занимает чрезвычайно важное место. Без преувеличения можно сказать, что вопросы организации и функционирования органов законодательной власти находятся в центре политической практики и конституционно-правовых доктрин. Тенденция к демократизации общественной жизни и государственного устройства весьма отчетливо проявляется в развитии институтов представительной демократии, парламентаризма.

Парламент - это избираемый населением страны представительный орган, носитель законодательной власти, неотъемлемый институт демократического государственного строя*(1). Парламентаризмом обычно называют такую систему организации органов государственной власти, в которой парламент играет заметное (или ведущее) место. Под парламентским правом понимают совокупность правовых норм, регламентирующих статус, порядок формирования, внутреннюю организацию и деятельность парламента.

В России значение парламентаризма как конституционно-правовой практики и самостоятельной конституционно-правовой теории определяется его связью с современными характеристиками основ конституционного строя. В соответствии со ст.1 и 2 Конституции РФ Россия есть демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления, в котором высшей ценностью являются человек, его права и свободы.

Современный отечественный парламентаризм начал свое развитие относительно недавно - с конца 80-х-начала 90-х годов. В настоящее время в научных публикациях развиваются принципиальные положения теорий правового, демократического, конституционного государства, исследуются и конкретные проблемы деятельности парламента.

В силу теоретической и практической важности вопросы, связанные с функционированием парламента, привлекают сейчас все большее внимание специалистов. Большинство отечественных исследований посвящено современным проблемам парламентской деятельности. Есть немало работ, анализирующих парламентаризм и парламентское право зарубежных государств. В то же время эта проблематика нуждается в дальнейшем изучении, осмыслении, популяризации.

Современный российский парламентаризм молод, но было бы безосновательно считать, что возник он почти на пустом месте. Конечно, нельзя говорить о сколько-нибудь реальном самостоятельном значении представительного и законодательного органа в советское время, когда все важные вопросы решались партийно-государственной элитой страны. Отвергался и сам "буржуазный парламентаризм", отрицались западные демократии, теория разделения властей и др.

Не много оснований говорить и о парламентаризме в дореволюционной России. Государственная Дума существовала совсем непродолжительное время (1906-1917 гг.), так и не став органом, сколько-нибудь реально влияющим на политику монарха и правительства. I и II Думы были распущены монархом из-за конфликтов с правительством, а III и IV Думы в основном послушно одобряли правительственные законопроекты. Российская империя по форме правления оставалась монархией с незначительными элементами конституционализма.

Тем не менее методологические принципы научного исследования, и в первую очередь принцип историзма, ориентируют на изучение любой проблемы в ее историческом развитии. Несмотря на отсутствие в течение долгого времени такой формы правления, при которой парламент в системе государственных органов имел бы решающее значение, в России все же накоплен опыт исследования основополагающих принципов парламентаризма и его многих частных вопросов.

В советский период утвердились традиции функционирования коллегиальных законодательных органов, организации их работы, законодательного процесса и т.д., не без учета которых произошло становление современного парламентаризма. Несмотря на абсолютизацию классового подхода к политико-правовым явлениям, нельзя отвергать, руководствуясь лишь идеологическими соображениями, все наработки конституционно-правовой мысли того времени.

Также следует иметь в виду и конституционно-правовой опыт и традиции дореволюционной России. Не случайно специалисты по многим отраслевым юридическим дисциплинам обращаются к политико-правовой мысли XIX-начала ХХ вв., желая установить преемственность в развитии науки. Это имеет под собой серьезные основания. Нужны объективные исследования исторического характера. В советское время они в основном велись с тенденциозных методологических позиций. К тому же работ по истории "буржуазной" политико-правовой мысли было немного - зачем детально изучать то, что сразу и в целом отвергалось из-за "классовой ограниченности".

Ныне дореволюционная юриспруденция становится объектом не только исторического анализа. Многие авторы призывают идти вперед, ориентируясь на практический и научный опыт наших предшественников. Обращение к отечественному опыту должно стать одним из методологических принципов современных конституционно-правовых исследований.

О создании представительного законодательного (законосовещательного) органа говорят в России уже более двух веков. Сами же идеи ограничения абсолютной монархической власти коллегиальным органом, представительства, законности имеют еще более давнюю историю. Особый интерес представляет практика деятельности Государственной Думы. "Достижения теории и опыт конституционного развития России в начале ХХ века могут быть использованы в условиях совершенствования современной российской конституционной системы и построения правового государства. Важное значение имеют парламентские прецеденты, депутатские запросы, а также институт конституционной ответственности министров, введения которого требовали конституционалисты и либеральные государствоведы"*(2).

Таким образом, современная теория парламентаризма и парламентского права должна опираться и на отечественный опыт.

Сам термин "парламент" происходит от латинского "parlare" - говорить. Нередко указывают - и от французского "parler", которое тоже означает "говорить". Таким образом, этимологически в названии данного органа подчеркнута специфика принятия решений коллегиально - перед этим происходит его обсуждение. Термин "парламент" для обозначения коллегиального представительного органа был впервые в таком значении использован в средневековой Англии (вторая половина XIII века). Заметим, что во Франции почти до конца XVIII века парламентом назывался суд провинциального уровня.

Современный парламент - это общегосударственный представительный орган, главная функция которого в системе разделения властей заключается в осуществлении законодательной власти*(3). Другое собирательное название выборного представительного органа - легислатура (от латинского lex - закон). Под легислатурами подразумеваются политические институты, власть которых проистекает из того, что их члены являются представителями общества. Этот термин вошел в употребление в Англии в XVII века в ходе затянувшегося конфликта между королем и парламентом по вопросу о том, кому именно принадлежит законодательная власть, а столетием позже укоренился в Америке для обозначения представительного собрания, контролировавшегося колонистами*(4).

К пониманию термина "парламентаризм" в науке конституционного права предложены различные подходы. В соответствии с наиболее распространенным "парламентаризм есть особая система организации государственной власти, структурно и функционально основанная на принципах разделения властей, верховенства закона при ведущей роли парламента в целях утверждения и развития отношений социальной справедливости и правопорядка"*(5). Примерно такое же определение дано в одном из учебников по конституционному праву зарубежных стран: "Парламентаризм - такая форма государственного руководства, которой присущи ведущее положение парламента в системе высших органов государственной власти, его контроль за исполнительной властью, разделение законодательного и исполнительного труда, привилегированное положение депутатов и их юридическая независимость от избирателей"*(6).

Есть и более узкое понимание парламентаризма - как государственного режима. Государственный режим - это реальный порядок функционирования и взаимодействия высших органов государства. Понятие вводится для пояснения категории "форма правления", которая представляет собой юридическую модель отношений между высшими органами. Например, при одной и той же форме правления - парламентской монархии или республике - и в том и в другом случае, в зависимости от особенностей партийной системы, могут существовать два государственных режима: министериализм и парламентаризм. В странах, где существует двухпартийная (Великобритания, Канада и др.) или многопартийная система с одной доминирующей партией, правительства - однопартийные. Юридически парламент осуществляет контроль за правительством. Однако на деле правительство, которое состоит из лидеров партии, обладающей в парламенте большинством, через эту партийную фракцию полностью контролирует его работу. Такой государственный режим получил название системы кабинета, или министериализма. Но если ни одна политическая партия не имеет абсолютного большинства в парламенте и не может сформировать однопартийное правительство, тогда мы наблюдаем реальное верховенство парламента в системе органов государства. Правительство несет перед ним ответственность за свою деятельность. Это и характеризует парламентарный режим, или парламентаризм*(7).

Таким образом, господствующая точка зрения такова, что парламентаризм предполагает ведущее положение парламента в системе высших государственных органов. Но при этом сами термины "ведущее положение", "ведущая роль" представляются не вполне определенными. Означают ли они полное отсутствие парламентаризма в президентской и полупрезидентской республике, в конституционной и дуалистической монархии? Подобные выводы обычно не делаются. Не говорят ведь об отсутствии парламентаризма в России на том основании, что в Конституции РФ глава, устанавливающая конституционно-правовой статус Президента РФ, идет впереди главы, определяющей конституционно-правовой статус парламента. И этот факт не случаен, а обусловлен значением должности Президента в Российской Федерации.

Более определенно высказываются М.В. Баглай и В.А. Туманов. По их мнению, государственный строй, основанный на верховенстве парламента в системе органов государства, называют парламентаризмом. Неверно использование этого понятия лишь на том основании, что в стране существует парламент, если ему не принадлежит верховная власть; а такое положение мы наблюдаем лишь в парламентарной республике и парламентарной монархии. Очевидно, парламентаризмом нельзя назвать систему взаимоотношений, существующих между парламентом и главой государства в президентской, полупрезидентской республике и дуалистической монархии*(8).

Такие взгляды поддержаны в литературе. Парламентаризм возникает и существует тогда, когда парламент наделен полномочиями законодательства, избрания правительства, контроля за его деятельностью и другими органами исполнительной власти, их отставки, а также отставки президента (или монарха в случаях парламентской формы монархии, когда монарх занимает престол не по наследству)*(9). Главный критерий парламентаризма, отличающий его от любого иного вида государственного строя, - верховенство парламента. Лишь при верховенстве парламента может существовать парламентаризм. Только в этом случае исключается извечное соперничество между законодательной и исполнительной ветвями власти, только тогда может быть обеспечено единство народного представительства на общегосударственном уровне*(10).

Но подобная ограничительная позиция вовсе не обязательна. Так, по мнению С.А. Авакьяна, основные признаки парламентаризма - представительство, постоянная оплачиваемая работа депутатов, их определенный социальный статус, а также определенный круг дел представительного учреждения (принятие законов, установление налоговой системы и утверждение бюджета государства, влияние на внутреннюю и внешнюю политику, формирование ряда государственных органов, выполнение задач парламентского контроля), его определенные формы, методы и стиль работы*(11). Здесь, как видно, не идет речь о верховенстве парламента, хотя и говорится о его весьма серьезных полномочиях, возможных лишь в условиях демократического политического режима.

И.М. Степанов указывает такие виды парламентаризма: развитой, открытый, приглушенный (в зависимости от фактической полноты и силы действующих в нем нормативов), рационализированный, министериальный, номенклатурный (в зависимости от конституированного порядка взаимоотношений между парламентом и другими высшими органами государственной власти) и др. В моделях парламентаризма первого ряда отражены особенности политического режима (демократического, либерального), характерного для той или иной страны; в моделях парламентаризма второго ряда - особенности формы государства (республика, конституционная монархия), государственного устройства и правления*(12).

Более широкое понимание парламентаризма связывается с распространением этого понятия на характеристику всей политической системы общества. Отмечается, что современное государствоведение, учитывая многие новые явления и институты (развитие системы политических партий, усиление значения выборов и массового электората, изменение положения депутата и возрастание его зависимости от партий, появление наряду с прессой иных средств массовой информации), значительно расширяет подходы к рассмотрению конституционных проблем. Это позволяет говорить и о парламентаризме в широком смысле, рассматривая роль парламента в политической системе, в его взаимоотношении с обществом и его институтами. В таком понимании парламентаризм есть там, где парламент играет существенную роль в функционировании механизма политической власти*(13).

Еще одна трактовка не связывает парламентаризм напрямую с демократическим политическим режимом, а подразумевает вообще принципиальное существование коллегиального представительного (представляющего народ, сословия или даже только аристократию, дворянство) органа, обычно избираемого, который обладает законодательными (или даже законосовещательными) правами.

Представительные учреждения известны достаточно давно, начиная с аристократических и демократических республик Древнего мира (древнегреческие города-государства, Древний Рим республиканского периода), где они занимали временами ведущее место, конкурируя с единоличным или олигархическим правлением. В Средние века получили распространение сословно-представительные коллегиальные органы, которые во многих европейских странах (Англия, Франция, Испания, Польша и др.) так или иначе ограничивали абсолютную власть монархов.

Необходимость финансирования военных расходов и других потребностей королевского двора привела к включению в состав парламентов представителей "третьего сословия" - промышленников, купцов, способствовала закреплению за парламентами бюджетно-финансовых полномочий. Определенное влияние на возникновение современного парламентаризма оказала деятельность представительных органов в самоуправляющихся торговых городах-республиках. В России появление профессионального, постоянно действующего представительного и законодательного органа явилось итогом длительного и противоречивого исторического развития института народного представительства, отдельные элементы которого обнаруживаются еще в жизни Киевской Руси, Московского государства*(14).

С какого времени отсчитывать историю парламентаризма? С институтов представительной демократии Древней Греции и Рима? С возникновения в Средневековье органов сословного представительства? С момента частичного или полного ограничения монархической власти? С принятия конституций и введения конституционного правления?

В исторических исследованиях проблем парламентаризма верх берет широкое употребление этого термина*(15). Имеется в виду развитие самой идеи парламентарного, представительного правления. На протяжении исторического развития многих стран в общественном сознании утверждалось, что наиболее легитимный способ принятия ответственных государственных решений - принятие их представительным органом. В течение многовековой практики были обкатаны процедуры формирования, созыва и роспуска, деятельности представительных органов, их взаимоотношения с иными органами государства, в первую очередь - с монархом и исполнительной властью. Немалый опыт также накоплен в процессе принятия законов, осуществления иных полномочий, ныне принадлежащих современным парламентам, организационного обеспечения представительных учреждений.

В работах современных конституционалистов термин "парламентаризм" довольно часто употребляется в сложившемся научном языке также в широком смысле. Исследователи говорят о проблемах парламентаризма в развивающихся странах, в странах, освободившихся от тоталитарного режима, и др.*(16) Такой подход позволяет охватить и предысторию современного парламентаризма, и переходные формы к нему, существующие в условиях авторитарных и смешанных политических режимов. Многие частные проблемы современного парламентаризма и парламентского права (формирование, организация, формы деятельности представительного органа и др.) имеют весьма давнюю историю развития. Поэтому это не должно оставаться вне научного внимания. С точки зрения широкого понимания парламентаризма нуждается в анализе и "негативный" опыт функционирования коллегиальных "представительных" учреждений в тоталитарных государствах.

Таким образом, парламентаризм можно понимать по-разному. Основные варианты таковы. Во-первых, в смысле верховенства парламента в системе государственных органов. В этом случае он существует только в парламентарных монархиях и республиках. Во-вторых, в смысле наличия реально действующего парламента, что возможно в условиях демократического политического режима. Парламентаризм признается и в президентских, и в полупрезидентских (дуалистических) республиках. В-третьих, в смысле наличия парламента, как независимо и самостоятельно действующего, так и ограниченного в своей деятельности. Тогда рассматриваются проблемы парламентаризма, характерные для современной государственности, при наличии демократического или недемократического или же смешанного политического режима. И, в-четвертых, в смысле идеи коллегиального выборного представительного органа, обсуждающего и принимающего в рамках всего общества наиболее важные решения. Здесь о проблемах парламентаризма можно говорить в глобальном историческом плане - с древнейших времен до наших дней. Именно в этом смысле рассматривается история развития идей парламентаризма в России.

Парламентаризм как конституционно-правовое явление, с одной стороны, опирается на целый ряд общих принципов - разделение властей, непосредственная и представительная демократия, правовой характер государства, обеспечивающий верховенство закона, законность - выступающих в качестве основ конституционного строя. С другой стороны, он непосредственно проявляется в определенном положении, функциях и компетенции парламента, коллегиальных, гласных процедурах работы, определенном правовом и социальном статусе депутатов и т.д.

Сам парламентаризм, будучи достаточно распространенной конституционно-правовой категорией, в числе основ конституционного строя в отечественной литературе по конституционному праву не указывается. Парламентаризм как политическая практика представляет собой непосредственную реализацию принципов демократического, республиканского, правового государства, а как идея дополняет содержание этих принципов, служит их концептуальному развитию. По своему значению парламентаризм может рассматриваться и среди конституционных характеристик государства*(17).

Помимо этого парламентаризм исследуют и в русле развития идей либерализма и конституционализма. Рассматривая историю конституционализма, невозможно уйти от проблем парламентаризма и парламентского права*(18).

Либерализм в широком значении - это интеллектуальная и нравственная установка на такую организацию общественной жизни, которая построена на признании политических и экономических прав индивида в пределах, ограниченных действием законов. В политической культуре Запада он воплотился в структурных характеристиках и принципах функционирования важнейших политических институтов. Как определенное понятие либерализм вошел в политический словарь Европы в 30-40-е гг. XIX века, но его идейно-теоретические корни и первые опыты практического воплощения (в Англии, США) уходят в конец XVII-начало XVIII вв. Специфику либерализма составляет не сам по себе "дух свободы", а разработка институционально-правовых условий его обеспечения. Комплекс этих условий образует систему конституционализма, опирающуюся на правила и процедуру выборного представительства*(19). Таким образом, конституционализм представляет собой не что иное, как политическую и правовую идеологию либерализма*(20).

"Конституционализм означает прежде всего сам факт наличия конституции и ее активного влияния на политическую жизнь страны, верховенство и определяющую роль конституции (писаной или неписаной) как основного закона в системе действующего законодательства, опосредованность политических отношений конституционно-правовыми нормами, конституционную регламентацию государственного строя и политического режима, конституционное признание прав и свобод личности, правового характера взаимоотношений гражданина и государства"*(21).

По мнению Н.А. Богдановой, конституционализм - система идей, взглядов, в которых воплощены представления о конституционном государстве, их конституционное оформление, а также политико-правовая практика реализации таких идей и закрепляющих их норм. Одним из универсальных признаков конституционного государства, наряду с идеей верховенства права, обеспечением свободы и достойного существования человека, разделением (и взаимодействием) властей, является и воплощение идеи народного представительства в порядке формирования и деятельности органов власти и обеспечение непосредственного участия народа в осуществлении власти, в том числе в принятии решений и контроле за ее функционированием. Понятие "конституционализм" играет роль системообразующей категории. Ей присущ наиболее высокий уровень обобщения, сферой которого выступает весь предмет науки конституционного права, во всем его многообразии. Она объединяет все другие категории конституционного права, а любое его понятие проявляется в категории "конституционализм"*(22).

Парламентаризм, таким образом, одна из составляющих либерализма и конституционализма. Это следует учитывать при историческом его рассмотрении. Отметим, что в исследованиях по истории развития идей либерализма и конституционализма в России основное внимание уделено как раз проблеме введения в государственное управление представительных начал.

Парламентаризм развивался в различных странах неодинаково, в зависимости от сложившихся культурно-исторических условий, политических традиций, расстановки политических сил, принятой формы правления и иных обстоятельств.

Как отмечает И.М. Степанов, "нарастающее влияние идей и принципов парламентаризма стало преобладающей тенденцией мирового государственного строительства. Именно парламентаризм постепенно становится средоточием приоритетных ценностей представительной демократии, способом ее организации, инструментом функционирования - в сочетании с ценностями, формами и методами демократии непосредственной, прямой"*(23).

В силу все большего распространения всеобщего избирательного права значение парламента как органа, представляющего все общество, повышается. Однако и в зарубежной, и в отечественной литературе отмечаются обстоятельства, которые в той или иной степени ограничивают ведущее положение парламента даже в современных демократических государствах. Это и усиление позиций исполнительной власти, в руках которой сосредоточены огромные полномочия во всех сферах управленческой деятельности, и фактическая монополизация политического процесса политическими партиями, появление такого феномена, как партийное государство. Принятие решений перемещается в руководство политических партий, велико значение партийной бюрократии. Это и широкое развитие представляющих различные интересы общественных организаций, а также средств массовой информации. Парламентарии практически никогда не рискуют идти наперекор общественному мнению, в определенной степени теряя самостоятельность. Помехи в деятельности парламента создает и наличие оппозиции, не всегда конструктивной, и воздействие на него различных групп давления, стремящихся к принятию выгодных для определенных социальных групп или элитных группировок законов.

Значимость парламентаризма как конституционно-правового института трудно переоценить. Теория парламентаризма как составляющая часть науки конституционного права переживает сейчас период бурного развития. Ее задача - указать верные ориентиры в совершенствовании деятельности законодательных органов.

Немаловажное значение для развития теории парламентаризма имеют и исторические исследования. Между тем многие его конкретные проблемы - развитие взглядов на статус, функции, структуру, внутреннюю организацию и порядок работы парламента - до сих пор не были предметом специального исторического изучения.

Н.В. Онишко,

старший научный сотрудник отдела конституционного

права ИЗиСП, кандидат юридических наук.

"Журнал российского права", N 4, апрель 2003 г.

—————————————————————————————————————————————————————————————————————————

*(1) См.: Баглай М.В., Туманов В.А. Малая энциклопедия конституционного права. М., 1998. С.300.

*(2) Кравец И.А. Конституционализм и российская государственность в начале ХХ века: Учебное пособие. М.; Новосибирск, 2000. С.10.

*(3) См.: Конституционное (государственное) право зарубежных стран: Учебник: В 4 т. Т.2 / Отв. ред. Б.А. Страшун. М., 1995. С.96.

*(4) См.: Сравнительное конституционное право / Отв. ред. В.Е. Чиркин. М., 1996. С.505.

*(5) Парламентское право России: Учебное пособие / Под ред. И.М.Степанова, Т.Я. Хабриевой. М., 1999. С.5.

*(6) Конституционное право зарубежных стран: Учебник / Под общ. ред. М.В. Баглая, Ю.И. Лейбо, Л. М. Энтина. М., 2000. С.235.

*(7) См.: Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Т.2. С.3, 6-7.

*(8) См.: Баглай М.В., Туманов В.А. Указ. соч. С.301.

*(9) См.: Романов Р.М. Понятие и сущность парламентаризма // Социально-политический журнал. 1998. N 4.