_ 3. Проблемы соотношения учредительной и законодательной власти в союзном договоре

Развитие государственных начал, коль скоро об этом провозглашается в самом названии Договора о создании Сообщества или Союзного государства, должно быть приоритетным. Но для этого сам Договор должен быть учредительным актом. Опираясь на него, законодательные органы власти Союзного государства вправе принимать решения, меняющие конституции сторон, если они противоречат этому акту, создавать единое государство, формировать его государственное устройство и правовую систему.

Без опоры на учредительную власть создание Союзного государства Российской Федерации и Беларуси не имеет надлежащей правовой основы. Международные договоры не могут, как уже говорилось, подменять учредительную власть. Соответственно попытки образования Союзного государства на базе международных договоров означают подмену учредительной власти законодательной, президентской, исполнительной властями с использованием сложных процедур прохождения и ратификации договоров и соглашений на уровне национальных парламентов.

Роль национальных парламентов России и Беларуси в условиях создания Союзного государства (а эта цель формально провозглашается) состоит в создании условий для ускорения процесса принятия учредительных документов - проведение референдумов, организация выборов в Парламент Союзного государства, реализация процедур по изменению конституций. Но вся эта работа становится ненужной, если меняется сама цель, провозглашенная в Договоре.

Если выдвигается другая цель - создание межгосударственного объединения (в рамках ст.79 Конституции России), то механизмы учредительной власти не нужны. Поскольку этот механизм был вынесен за пределы Договора, ст.61 и 62 которого предусматривали принятие Конституционного акта (на него и были возложены учредительные функции), то и отпадает надобность в этом акте.

Еще раз подчеркнем, что государство функционирует на принципах не международного, а конституционного права. Конституционное право - это государственное право. Подмена его "мягким", "морально-политическим" правом сводит на нет все усилия по созданию государства. В результате появляется обычная международная или межгосударственная организация, объявляемая, для создания видимости "продвижения" вперед, "особым" или "новым" видом государственного образования.

Сочетать принципы конституционного государственного права и международного права в одной организации невозможно. Все попытки по такому "сочетанию" обречены на провал. Надо брать за основу либо конституционные принципы и строить, создавать, образовывать государство, либо принципы международного права и строить, создавать, образовывать международные организации.

Если создается союзное государство, то в сочетании этих двух групп принципов главной, определяющей, ведущей стороной становится группа конституционных принципов. Государство как организация общества всегда будет выше любой международной организации.

Международное право к тому же производно от государства. Оно выступает в настоящее время в форме национальных государств. Государства создают международное право, а не наоборот. И конституции государств определяют их предметы ведения и компетенцию в области международного права.

Отсюда следует вывод, что принципы международного права не могут быть по своей природе учредительной властью. Более того, они составляют часть этой власти. Учредительный договор не может закреплять такие принципы международного права, которые противоречат или наносят ущерб конституционным принципам.

Международные организации не являются выборными органами. Они наделяются определенными полномочиями уже учрежденной власти. Правда, сущность процессов, происходящих в них, близка к тому, что происходит в учрежденном представительном органе - выявление интересов членов организации, их согласование, выработка общей позиции, определение задач и методов их решения. Но все эти процессы происходят в рамках полномочий, переданных государством международной организации. И сущность, специфика их определяется тем, что государства - члены организации сохраняют за собой суверенитет государства.

Международные организации могут осуществлять регулирующие, контрольные, оперативные функции, но решения, принимаемые ими, обладают только морально-политической силой*(5).

Но добавить при этом - и "обязательной силой", ссылаясь на то, что государству "трудно противостоять решению международной организации"*(6), нелогично. Под "обязательной" силой может подразумеваться только "юридическая сила, а она в международно-правовых отношениях отсутствует. Даже если речь идет о непосредственной деятельности международных организаций*(7).

Договор о создании Союзного государства содержит, наряду с характеристикой его как международной организации, обладающей международной правосубъектностью, такие сущностные признаки, которые свойственны федерации (целостность и неприкосновенность территории, гражданство, предметы ведения Союзного государства, принципы формирования единого экономического пространства, бюджет и органы Союзного государства, акты Союзного государства и др.), последовательное развитие которых объективно ведет к добровольному объединению государств в единое союзное государство.

Строго говоря, Договор 1999 г. и должен был быть конституционным документом, поскольку он является учредительным актом. Для придания ему учредительного характера необходимо было предусмотреть в нем референдум двух народов - Белоруссии и России. И если бы результаты референдумов были бы положительными, то предусмотренные Договором государственное устройство и правовая система стали бы конституционными положениями, имеющими юридическую силу. На основе его были бы внесены и соответствующие изменения в конституции обоих государств.

Договор мог бы предусмотреть не референдум, а созыв учредительного органа - Съезда двух высших представительных органов Республики Беларусь и России - Национального Собрания и Федерального Собрания. Этот орган был бы правомочен от имени двух народов утвердить Договор, который и стал бы затем Конституционным актом. Подобный случай известен истории - речь идет о Союзном договоре 1922 года.

Учредительные функции может выполнять действующий орган, если он уполномочен на это народом, конституцией, каким-то чрезвычайным актом. Соответственно учредительными не могут выступать президенты государств. Конституции не уполномочивают их на принятие учредительных актов. Согласно ст.86 Конституции РФ Президент России "подписывает международные договоры Российской Федерации". Аналогичная запись содержится и в Конституции Республики Беларусь (п.20 ст.84). И если они подписываются "за" республику, то выражают волю соответствующего государства, а не народа. По форме это будет международным договором, предусматривающим заключение в последующем учредительных актов, в частности, Конституционного акта. Содержание договора становится договором о намерениях, и он не может быть непосредственной правовой основой для создания Союзного государства. "Одобрение" лишает Конституционный акт учредительного характера. Последний по самой своей природе есть норма прямого действия, не нуждающаяся в дальнейших процедурах утверждения и согласования в каждом из государств. В противном случае он приобретает характер международного договора, не могущего изменить Конституцию.

Ратифицировать можно только международный договор, а не учредительный акт, принятый на референдуме. Законы, ратифицирующие международные договоры, не могут быть выше этих актов. Разного рода процедуры по их согласованию и утверждению есть узурпация воли народов, воли учредительной власти. Во избежание такой узурпации надо предусматривать процедуры, способствующие наиболее полному выражению воли народов.

Сохранение, подчеркивание, выдвижение на первый план международных начал в процессе создания Союзного государства ведут под влиянием политических факторов к смешению международно-правовых и конституционно-правовых подходов, к эклектике разнородных, разнонаправленных отношений. Нельзя совместить, например, такое базовое качество государства, как "суверенитет", с одновременным разграничением его предметов ведения и полномочий с другим, вышестоящим государством.

Разграничению подлежат только предметы ведения и полномочия, отнесенные к исключительному ведению Российской Федерации. Разграничение предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов требует изменения конституций и уставов субъектов Федерации.

В практическом плане разграничение международных и конституционно-правовых основ в процессе сотрудничества Беларуси и России имеет важнейшее методологическое значение. Не случайно совместная российско-белорусская группа, созданная для рассмотрения этих основ, в работе которой автор статьи принимает участие, вынуждена была вернуться к исходным началам и подготовить "Основные положения концепции Конституционного акта Союзного государства". Приведение этой концепции в соответствие с целями, формулируемыми президентами двух государств, позволит конкретизировать положения Союзного договора или разработать и подписать новый вариант этого Договора.

В.Г. Вишняков,

заведующий отделом ИЗиСП, доктор юридических наук, профессор

"Журнал российского права", N 9, сентябрь 2002 г.

—————————————————————————————————————————————————————————————————————————

*(1) Договор об образовании Сообщества России и Белоруссии. Ст.13.

*(2) См.: Давлетжильдеев Р. Ш. О правовой природе СНГ и Союза Беларуси и России // Журнал российского права. 2000. N 7.

*(3)См.: Конституции государств Европы: В 3-х т. Т.3. М.: Норма, 2001. С.428-429.

*(4) См.: Там же. С.700.

*(5) См.: Лукашук И. И. Международное право. Особенная часть: Учебник для вузов. М.: БЕК, 1997. С.99.

*(6) См.: Там же.

*(7) См.: Моравицкий В. Функции международных организаций. М., 1976. С.90.