О соотношении норм международного и конституционного права (на примере Белоруссии и России)

_ 1. Принципиальное различие международных

и конституционно-правовых норм

_ 2. Соотношение учредительной и законодательной властей

_ 3. Проблемы соотношения учредительной и законодательной власти

в союзном договоре

В последние годы Белоруссия и Россия заключили между собой целый ряд международных актов, реализация которых ставит сложные проблемы взаимодействия норм международного и конституционного права. Речь идет о Договоре об образовании Сообщества России и Белоруссии от 2 апреля 1996 года, Договоре о Союзе Беларуси и России от 2 апреля 1997 года, Уставе Союза Беларуси и России от 23 мая 1997 года, Договоре о создании Союзного государства от 8 декабря 1999 года.

Проблемы взаимодействия норм международного и конституционного акта возникают потому, что все перечисленные документы являются (что следует из их названия) учредительными актами. Их цель - создание "сообщества", "союза", "союзного государства", что и предопределяет конституционно-правовой характер этих актов. От характера взаимодействия международно-правовых и конституционно-правовых механизмов, предусмотренных договорами, в определяющей степени зависит решение вопроса о том, станут ли эти "сообщества" и "союзы" межгосударственными объединениями или же развитие пойдет по пути образования Союзного государства.

_ 1. Принципиальное различие международных и конституционно-правовых норм

Сразу же оговоримся, что характер взаимодействия рассматриваемых двух правовых институтов зависит от поставленных политических целей: в процессе создания Союзного государства решающая роль принадлежит конституционно-правовым нормам. Если же речь идет о межгосударственных объединениях, то на первый план выступают нормы международного права. Создание Союзного государства, неизбежно связанное с применением конституций двух государств, требует приведения в действие учредительной власти. Механизм ее действия не имеет ничего общего с подготовкой и выполнением международных договоров. Подмена или умаление роли учредительной власти международными договорами по существу делает бесплодными все попытки по созданию Союзного государства.

Сообщество, союз, союзное государство не могут создаваться и развиваться одновременно на сочетании принципов международного и государственного права. Попытки такого сочетания приводят, как показывает опыт строительства союзной государственности, к амбициозным теоретическим выводам об открытии некоего нового гибрида - "особого" межгосударственного "ассоциативного" образования с признаками содружества, конфедерации, федерации и др. Тот же опыт убедительно доказывает, что союзное государство можно создавать (если, разумеется, не играть в политические игры и подходить к делу серьезно) только на основе институтов конституционного, государственного права. Содержание самих поставленных целей и задач - экономических, политических, социальных и др. - требует приоритетного формирования соответствующих форм государственного устройства, правовых систем, единых условий и принципов функционирования общества и государства.

Если основы взаимодействия Союзного государства и его внутригосударственных отношений с членами государства определяются конституционными правами, то и содержание этого взаимодействия - конституционно-правовое. Механизм действия последних непригоден для регулирования международных отношений. Так же, как международное право не способно регулировать внутригосударственные отношения.

К сожалению, попытка одновременного сочетания несочетаемого, смешения различных начал прослеживалась на всех этапах сотрудничества Белоруссии и России в рассматриваемой сфере.

Такое смешение допущено, в частности, в Договоре о создании Союзного государства. Пункт 2 ст.2 Договора гласит, что в процессе достижения целей Союзного государства конкретные мероприятия и сроки их выполнения определяются решениями органов Союзного государства или договорами государств-участников. Каждое государство-участник сохраняет с учетом добровольно переданных Союзному государству полномочий суверенитет, независимость, территориальную целостность, государственное устройство, конституцию, государственный флаг, герб и другие атрибуты самостоятельного государства.

В историческом плане это оправдывается тем, что конституции Беларуси и России, провозглашая суверенитет и независимость, не отразили факт создания СНГ. Видимо, было нелогично ограничивать только что полученную самостоятельность, одновременно восстанавливая зависимость от СНГ. Высказывались опасения, что такая зависимость повлечет за собой возврат к старой бюрократической системе управления из центра. Жесткий порядок изменения конституций и выдвижение на первый план международных договоров во взаимоотношениях между государствами - членами СНГ привели к тому, что договорный процесс активно развивался. Тексты конституций не менялись, учредительная власть буксовала, в результате образовался разрыв, для преодоления которого надо было, коль скоро речь шла об образовании Союзного государства, придать реальную, учредительную силу договорам, без чего нельзя было вносить изменения и дополнения в конституции двух государств.

Ситуация усложняется тем, что принятие новых конституций происходило на основе деклараций о государственной независимости, которые, в свою очередь, принимались органами власти и являлись учредительными документами. Федеративный договор 1992 г. был подписан полномочными представителями федеральных органов государственной власти Российской Федерации и органов власти субъектов Федерации в составе Российской Федерации. После его одобрения Съездом народных депутатов Российской Федерации он стал составной частью (самостоятельным разделом) Конституции РФ.

Конституция Российской Федерации 1993 г. дала новую редакцию многим положениям Федеративного договора. В ней записано, что в случае несоответствия положениям Конституции Российской Федерации положений Федеративного договора действует Конституция. Построение и развитие Федерации стало осуществляться на основе Конституции России как учредительного акта, принятого всем народом, а не учредительного Федеративного договора.

Конституции Беларуси и России не закрепляют договорные процессы по созданию Союзного государства. Его образование решается с помощью межгосударственных актов - договоров. Но международный договор не является учредительным актом, он выступает формой добровольного согласия на создание Союзного государства.

Однако в самих договорах косвенно усиливались элементы учредительной власти. В основе Договора о создании Сообщества России и Белоруссии 1996 г. лежали преимущественно институты международного права. Государства, образующие Сообщество, выступают как субъекты международного права; они сохраняют государственный суверенитет, независимость и территориальную целостность, свою конституцию. Дальнейшее развитие Сообщества и его устройство, говорится в Договоре, "определяются референдумами, которые проходят на территории Сторон в соответствии с их национальными законодательствами" (ст.17).

Договор 1996 г. сделал важный шаг вперед по пути создания конституционной вертикали. Статья 13 Договора гласила: "Высший Совет и Исполнительный Комитет вправе в пределах своей компетенции принимать решения, подлежащие непосредственному их исполнению, без ущерба конституциям сторон либо решения, подлежащие трансформации в национальное законодательство"*(1).

Первая часть нормы носит учредительный характер и устанавливает с определенным ограничением конституционный принцип во взаимодействии Высшего Совета и его Исполнительного Комитета с органами государственной власти Беларуси и России. Вторая часть нормы фиксирует порядок, при котором решения "подлежат трансформации" в национальное законодательство. Из смысла данной формулировки вытекает, что решение, трансформированное в национальное законодательство, приобретает государственно-властный характер.

В целом Договор о создании Сообщества отдавал приоритет принципам и нормам международного права. Он подлежал ратификации и вступал в силу в день обмена ратификационными грамотами.

Практика подтвердила, что приоритет норм международного права замедлил развитие Сообщества, породил немало противоречий в системе правового регулирования. В частности, ст.13 Договора входит в противоречие с Конституцией Республики Беларусь. Ее 8-я статья не допускает заключения международных договоров, противоречащих Конституции. Статья же 13 Договора закрепляет за Высшим Советом и Исполнительным Комитетом Сообщества право принимать решения, подлежащие непосредственному их исполнению Беларусью и Россией. Все усилия по развитию и укреплению государственно-властных отношений в рамках Сообщества сводились, таким образом, на нет с признанием международного характера Договора.

Разумеется, развитие конституционно-правовых отношений может дополняться, особенно на ранних этапах их становления, международно-правовыми нормами. Но если последние начинают определять это развитие, то неизбежно подрываются государственные начала в развитии Сообщества.

Договор о Союзе Беларуси и России, принятый через год, 2 апреля 1997 года, повышает удельный вес конституционных норм. Сообщество преобразуется в Союз с наделением его полномочиями согласно Уставу Союза. Ставится задача сближения национальных правовых систем, формирования правовой системы Союза. Однако правовой основой его деятельности снова выступают не только договоры между государствами - участниками Союза, но и конституционные нормы - нормативные правовые акты органов Союза. Но при этом расширяются полномочия этих органов и усиливается их конституционно-правовой характер. И вновь подчеркнуто, что для решения принципиальных вопросов, связанных с дальнейшим развитием Союза, могут проводиться референдумы в соответствии с законодательством государств - участников Союза.

Договор о Союзе Беларуси и России от 2 апреля 1997 года четко определил его учредительный характер. В его преамбуле говорилось, что "Республика Беларусь и Российская Федерация, опираясь на их волю к дальнейшему единению, - действуют в соответствии с основами конституционного строя Сторон и общепризнанными принципами и нормами международного права". Союз наделяется полномочиями согласно Уставу.

Устав - не международный, а чисто учредительный договор. И действия сторон на основе Устава носят уже конституционно-правовой характер. Устав воспроизводит формулу преамбулы, повторяя, что развитие Союза происходит на основе свободного волеизъявления народов, исходя из конституций государств - участников Союза и общепризнанных принципов и норм международного права. В преамбуле Договора о Союзе также отмечается, что Стороны действуют в соответствии с основами конституционного строя Сторон и общепризнанными принципами и нормами международного права.

Приоритетность основ конституционного строя сторон при определении целей Союза пронизывает все содержание Договора. Статья 14 Устава Союза Беларуси и России гласит: "Задачи Союза реализуются органами Союза в пределах полномочий и в порядке, предусмотренном настоящим Уставом, а органами государств - участников Союза - в порядке, предусмотренном для выполнения международно-правовых обязательств и национальным законодательством".

Статья 15 раскрывает содержание полномочий, которыми государства - участники Союза наделяют Союз. Среди них - принятие правовых актов Союза, создание его правовой системы, разработка, утверждение и исполнение бюджета, контроль за исполнением принятых решений, включая исполнение бюджета Союза, и др. В статье 16 Устава перечисляются вопросы, по которым органы Союза принимают согласованные решения в соответствии с их компетенцией либо государства - участники Союза, в случае необходимости, заключают международные договоры.

Таким образом, в указанных статьях нормы конституционного права также обладают приоритетом над нормами международного права.

Приоритет в реализации норм конституционного права пронизывает и всю деятельность Высшего Совета Союза. Он решает важнейшие вопросы развития Союза: принимает нормативные правовые акты и утверждает международные договоры Союза, рассмотренные Парламентским собранием Союза.

В силу ряда причин, в том числе и из-за низкой исполнительной дисциплины, сложилась практика "трансформации" решений Высшего Совета Союза в указы президентов России и Белоруссии, а решений Исполкома - в постановления и распоряжения правительства. Но это отнюдь не дает оснований делать вывод, что решения Высшего Совета Союза имеют силу норм международного права. Согласно ст.19 Устава решения органов Союза принимаются в пределах их компетенции и без ущерба конституциям государств - участников Союза. При этом решения Высшего Совета Союза подлежат непосредственному исполнению органами Союза с соблюдением требований законодательств государств - участников Союза, их органами исполнительной власти.

При необходимости органы государственной власти государств - участников Союза приводят свои правовые акты в соответствие с решениями органов Союза или издают правовые акты, обеспечивающие реализацию этих решений.

Договор о создании Союзного государства от 8 декабря 1999 года по своей правовой природе также является учредительным, и в этом своем качестве устанавливает конституционные принципы и соответствующую систему конституционно-правовых норм. Но по своей форме договор выступает как международное соглашение между государствами, основанное на принципах международного права. Особенность этого Договора состоит в том, что его стороны - Республика Беларусь и Россия - соглашаются на добровольной, равноправной основе создать единое государство с передачей части своих предметов ведения и полномочий органам власти этих государств.

Предметом договора выступает не обмен, передача, ограничение или расширение полномочий одной из сторон, а их взаимоограничение, что должно быть подтверждено учредительной властью, от имени которой действовали стороны. В качестве таковой выступает непосредственная власть народа, учредительный орган, который должен быть создан, согласно Договору, выборным путем и уполномочен действовать от имени народа.

Анализ правовой природы Договора от 8 декабря 1999 года позволяет сделать вывод о приоритете конституционных принципов, об их дальнейшем развитии и конкретизации. Центральная часть Договора - раздел II, устанавливающий базовый принцип государства, - предметы ведения Союзного государства. Другие его разделы - бюджет Союзного государства, органы Союзного государства, акты Союзного государства - также содержат нормы конституционного права и не могут быть правильно оценены только с позиций международного права.

Вместе с тем в Договоре сохраняются базовые начала международного права. Конституционно-правовой и международно-правовой подходы смешиваются, что порождает противоречия при формулировании отдельных статей Договора. В частности, п.1 ст.3 гласит, что Союзное государство базируется на принципах суверенного равенства государств-участников. И тут же, в п.2 этой статьи говорится, что Союзное государство основано на разграничении предметов ведения и полномочий между Союзным государством и государствами-участниками. Статья 5 характеризует Союзное государство как светское, демократическое, социальное, правовое государство. И вслед за этим ст.6 провозглашает, что каждое государство-участник сохраняет с учетом добровольно переданных Союзному государству полномочий суверенитет, независимость, территориальную целостность, государственное устройство, Конституцию и другие атрибуты государственности.

Статьи 58-60 Договора снова закрепляют конституционно-правовые нормы, а не нормы международного права. Например, в ст.58 подчеркивается, что органы Союзного государства в пределах своей компетенции принимают нормативно-правовые акты - законы, основы законодательства, декреты, постановления, директивы и резолюции. К международному праву все эти акты не имеют никакого отношения.

По предметам исключительного ведения Союзного государства принимаются законы, декреты, постановления и резолюции. Законы и декреты предназначены для общего применения, являются обязательными во всех частях и после их официального опубликования подлежат прямому применению на территории каждого государства-участника. Постановления обязательны во всех своих частях для того государства, физического или юридического лица, которому они адресованы.

По предметам совместного ведения Союзного государства и государств-участников принимаются основы законодательства, директивы и резолюции. Основы реализуются путем принятия национальных нормативно-правовых актов государств-участников по соответствующим вопросам. Директивы являются обязательными для каждого государства, которому они адресованы, при сохранении за органами соответствующего государства свободы выбора форм и методов действий.

Принципиальное различие международных и конституционно-правовых норм проявлялось все более зримо. Однако конституционно-правовой механизм, закрепленный в Договоре, не менял, оказывается, как утверждается в литературе, международно-правового характера создаваемого Союзного государства*(2). Данный вывод обосновывается тем, что в случае коллизии нормы закона или декрета Союзного государства и норм, содержащихся в конституциях и конституционных актах государств-участников, приоритет отдается последним. Этот вывод не вытекает из анализа текста Договора.

Создание Союзного государства снимает вопрос о конфедерации. Конфедерация - это уния, союз, но не союзное государство. Международный договор может быть основанием создания конфедерации, иного международного объединения. Основным же документом федерации выступает Конституция, а не международный договор. Цель создания Союзного государства - не международная межгосударственная организация. Договор заложил основы федерации, все признаки ее. И если ставится новая цель - создание межгосударственного объединения - в рамках подписанного Союзного договора сделать это невозможно. Надо денонсировать его и подписывать международный договор в рамках международного права.

Принятие Конституционного акта Союзного государства, предусмотренного Договором, было призвано конкретизировать и детализировать признаки федерации как формы государственного устройства и правовую систему федеративного государства. Принятие его в качестве еще одного, повторного учредительного акта не вносит ничего нового в то, что было закреплено в Союзном договоре. Создавая видимость продвижения вперед, конституционный акт демонстрирует полную безнадежность попыток соединить две различные основы - международную и конституционно-правовую.