Экзамен зачет учебный год 2023 / Вопросы теории государственного устройства – Иванов В.В

В советской и российской практике государственного строительства были и есть прецеденты образования так называемых сложносоставных субъектов федерации: конструкций "носитель статуса субъекта федерации в составе другого носителя статуса субъекта федерации" (АССР в составе СССР в 1990-91 гг., автономные округа в составе краев, областей с 1992 года). В самом таком определении заложено противоречие, поскольку "входящее" и "включающее" образования составляют сложное образование не как субъекты федерации. Однако понятие "сложносоставные субъекты федерации" вполне устоявшееся и может употребляться, разумеется, с необходимыми оговорками.

С общетеоретической точки зрения здесь нужно обозначить следующее. Территориальные образования имеют базовый видовой статус субъектов федерации. Но при этом у них есть и другие видовые статусы, то есть комплексы прав и (или) обязанностей. Статус "входящей" единицы включает: а) право или обязанность "вхождения"; б) право на реализацию самостоятельности в пределах "включающей" единицы; в) обязанность установления отношений с "включающей" единицей; г) право на выход из состава "включающей" единицы. Статус "включающей" единицы образуют: а) право или обязанность "включения"; б) обязанность признавать самостоятельность "входящей" единицы; в) обязанность установления отношений с "входящей" единицей; г) обязанность согласовывать выход "входящей" единицы из своего состава.

Статус субъектов федерации - базовый статус, автоматически предполагающий предельную самостоятельность "входящих" от "включающих". Отношения между ними должны строиться на добровольных началах, какое-либо подчинение "входящего" возможно только при наличии его на то волеизъявления.

Опыт регулирования отношений внутри "обычных" сложносоставных образований практически совершенно неприменим к "сложносоставным субъектам федерации". В первом случае обычно активно используется метод субординации. К примеру, "включающее" образование издает акты, обязательные к исполнению "входящим", органы власти "включающего" обладают правом отмены решений органов власти "входящего". Во втором случае государственность (либо квазигосударственная автономия) "входящего" объективно предопределяет приоритет использования метода координации, практическим инструментом которого выступает именно договор*(24).

В качестве исключения уместно привести опыт СФРЮ. В частности, на уровне Конституции Социалистической Республики Сербия было установлено, что отношения между Республикой (субъектом СФРЮ) и автономными краями ("несубъектами") в ее составе могут быть урегулированы на основе договора (ст.301), а республиканские законы могли применяться на территориях краев только в случае, если в процессе их принятия было получено предварительное согласие краев (ст.343).

* * *

Автор считает, что изложенные в настоящей статье соображения по вопросам теории государственного устройства могут быть полезны специалистам, разрабатывающим концепции государственного строительства России.

В.В. Иванов,

помощник члена Совета Федерации, член экспертного совета

при Комитете Государственной Думы Федерального Собрания РФ

по делам Федерации и региональной политике

"Журнал российского права", N 1, январь 2002 г.

—————————————————————————————————————————————————————————————————————————

*(1) Еллинек Г. Общее учение о государстве. СПб., 1908. С. 103.

*(2) Дюги Л. Конституционное право. Общая теория государства. М., 1908. С. 128.

*(3) См.: Шмитт К. Политическая теология. М., 2000. С. 26 и след.

*(4) Близкая точка зрения высказана С.Л. Сергевниным применительно к федеративным государствам и их субъектам (см.: Сергевнин С.Л. Субъект федерации: статус и законодательная деятельность. СПб., 1999. С. 57-58).

*(5) См.: Автономов А.С. Правовая антология политики: к построению системы категорий. М., 1999. С. 216.

*(6) См.: Горшенев В.М. Структура правового статуса гражданина в свете Конституции СССР 1977 года // Правопорядок и правовой статус личности. Саратов, 1980. С. 52.

*(7) См.: Сергевнин С.Л. Указ. соч. С. 77-80.

*(8) Для наглядности: Тюменская область (территориальная единица России) разделена на 22 района (соответственно, территориальные единицы области) и 297 муниципальных образований (муниципальных единиц). При этом в двух районах местное самоуправление осуществляется в пределах границ района, то есть эти районы имеют два видовых статуса.

*(9) Ряд территориальных образований в России, имеющих видовой статус муниципальных единиц, ввиду расположения в их пределах соответствующих предприятий и (или) объектов, имеют также специальный статус "закрытых административно-территориальных образований" (ЗАТО).

*(10) См.: Федерализм: теория и практика развития (сравнительно-правовой анализ) / Отв. ред. М.Н. Марченко. М., 2000. С. 240.

*(11) См.: Златопольский Д.Л. Государственное устройство СССР. М., 1960. С. 207.

*(12) К примеру, так считает Л.М. Карапетян (см.: Карапетян Л. Субъекты федерации. Перспективы выравнивания конституционного статуса // Свободная мысль. 1996. N 11. С. 93).

*(13) Чиркин В.Е. Государственная власть субъекта федерации // Государство и право. 2000. N 10. С. 9.

*(14) См.: Конституционное (государственное) право зарубежных стран: В 4-х т. М., 1999. Т. 1-2. С. 685 и след.

*(15) Конституция Индии. М., 1956. С. 55.

*(16) См.: Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Т. 1-2. С. 709.

*(17) См., например: Аринин А.Н., Марченко Г.В. Уроки и проблемы становления российского федерализма. М., 1999. С. 56.

*(18) Исключение из этого правила - британская практика утверждения конституций доминионов.

*(19) См.: Устав Социjалистичне Республике Србиjе // Службени гласник Социjалистичне Республике Србиjе. Београд. 1974. 25 февр.

*(20) См.: Митюков М.А. О правовом статусе автономных областей в составе АССР // Конституционное законодательство и вопросы государственного управления / Под ред. В.Ф. Воловича, А.И. Кима. Томск, 1987. С. 85-94.

*(21) См., например: Павловский Р.С., Шафир М.А. Административно-территориальное устройство Советского государства. М., 1961. С. 50; Трифонов А.Г., Межуев Б.В. Генерал-губернаторство в российской системе территориального управления. Опыт исторической реминисценции // Полис. 2000. N 5. С. 22-25.

*(22) См. подробнее: Федерализм: теория и практика развития. С. 79-107.

*(23) См.: Тихонова Е.А. Правовое положение автономного края в Социалистической Федеративной Республике Югославия // Проблемы правоведения. 1979. Вып. 40. С. 149-158.

*(24) См. подробнее: Иванов В.В. Общие вопросы теории договора. М., 2000. С. 44, 48.