Экзамен зачет учебный год 2023 / Вопросы теории государственного устройства – Иванов В.В

Вопросы теории государственного устройства

1. Общепризнанно, что элементы, составляющие государство, - это территория, население (нация, народ) и публичная власть. Г. Еллинек писал: "Чтобы избегнуть юридических фикций и признать предшествующее всякой юриспруденции естественное бытие государства в одном из его составных, по-видимому реально существующих элементов. Эти элементы суть территория, народ, властитель"*(1). Л. Дюги среди элементов государства особо выделял территорию: "Коллективность может быть государством только тогда, когда она осела на территории с определенными границами. Без этого нет государства. Может существовать целая социальная группа, в ней может возникнуть даже политическая власть, но эта коллективность, дойдя даже до политической дифференциации, не составляет и не может составлять государства"*(2).

Нисколько не оспаривая значение территории как элемента государства, обратим внимание на другой элемент - публичную власть. На наш взгляд, говорить о государстве можно только тогда, когда власть, осуществляемая в пределах обособленной территории над проживающим в пределах этой территории населением, суверенна, то есть самостоятельна, независима и, как утверждал К. Шмитт, обладает монопольным правом последнего решения в случае возникновения правовой коллизии*(3). Иными словами, элементом государства является не просто публичная, а суверенная власть. Публичная власть может быть и несуверенной, что, в свою очередь, предполагает ее подчинение суверенной власти.

Следовательно, сама по себе триада территории, населения и власти еще не создает государства, а указанные элементы с равным основанием могут считаться и элементами территориальных образований - составных частей государства.

Любое территориальное образование соединяет в себе собственно территорию - часть территории государства, проживающее на этой территории население - часть населения государства и публичную власть (органы власти), осуществляющую управление данной территорией и данным населением в рамках тех прав, которые предоставлены (оставлены, признаны и т.д.) властью государства*(4). Будучи составными частями государств (и/или других территориальных образований), никакие территориальные образования не обладают и в принципе не могут обладать суверенитетом.

Характер взаимоотношений государства и его составных частей определяет две основные формы государственного устройства: унитарную и федеративную, а также промежуточные: регионалистскую (регионализированную) и полуфедеративную, соединяющие признаки основных форм.

Унитарное устройство государства предполагает существование единой системы государственной власти, в то время как федеративное - наличие двух параллельных систем. Унитарные государства, как правило, делятся только на административные образования и поэтому считаются "простыми" государствами. Применительно к федерациям, разделенным на субъекты федерации - государственные, реже автономные образования, - нередко употребляются определения "сложное" или "сложносоставное"*(5). Хотя, безусловно, сложными следует называть и те унитарные государства, которые включают отдельные автономные или государственные образования (Франция, Финляндия, Дания, Украина). Можно сказать, что сложносоставные государства - это государства, имеющие в своем составе образования, пользующиеся определенной самостоятельностью от центральной суверенной власти.

2. Обратимся теперь к вопросу о статусах территориальных образований.

В отечественной теории права категория "статус субъекта права" обычно понимается как система, комплекс основных прав и обязанностей, установленных нормами права за субъектом права. Некоторые ученые включают в статусы также гарантии реализации прав, интересы, ответственность и т.п., что вполне допустимо. Эти понятия так или иначе охватываются общей формулировкой "права и обязанности". Это было убедительно обосновано В.М. Горшеневым, отмечавшим, что "узконормативное понимание статуса более предпочтительно"*(6). В наши дни данная позиция получила развитие у С.Л. Сергевнина*(7).

Субъекты права традиционно делятся на две основные группы - индивидуальные и коллективные (комплексные) субъекты. Среди последних в обособленную подгруппу принято выделять территориальные образования.

В зависимости от степени общности и характера прав и обязанностей следует различать общие видовые и специальные статусы субъектов права. Некое количество субъектов права, принадлежащих к той или иной группе или подгруппе, может обладать идентичными правами и обязанностями в определенных сферах отношений, то есть видовыми статусами (так, индивиды могут быть гражданами, иностранными гражданами и лицами без гражданства, членами политических партий, общественных организаций и т.д.). Специальные статусы - это права и обязанности, дополняющие и (или) конкретизирующие общие права и обязанности отдельных субъектов, исходя из их особенностей (государственные служащие, военнослужащие, беженцы, заключенные). Один и тот же субъект права может обладать несколькими видовыми статусами и несколькими специальными статусами в рамках видовых статусов (индивиды, имеющие двойное гражданство).

За отдельно взятым субъектом права также могут быть закреплены особые ("эксклюзивные") права и обязанности, которыми более не обладает никто, образующие, соответственно, особый статус (монарх, к примеру). Особый статус, в отличие от специального, не связан с видовым. Важно различать специальный и особый статусы, ведь в рамках некой подгруппы субъектов права ("вида") также может быть только один носитель определенного специального статуса (президент, премьер-министр и т.д.).

Отдельный видовой или особый статус может носить характер базового. Это предполагает, что права и обязанности, составляющие данный статус, имеют для субъекта приоритетный характер относительно других его прав и обязанностей, образующих другие его статусы; прямо или косвенно влияют на другие его статусы (статус гражданина относительно статуса члена политической партии).

Права и обязанности субъекта права, образующие его статус, правомочно назвать элементами статуса. Элементы статуса отдельно взятого субъекта права могут быть основными (видовые и особые статусы) и дополнительными, факультативными (специальные статусы).

Статусы территориальных образований - это системы, комплексы их прав и обязанностей, закрепленные нормами права (в конституциях и законах или договорах). Это правовые нормы, установленные государствами, хотя во многих случаях необходимыми правотворческими полномочиями обладают и сами территориальные образования.

Статус территориального образования может быть:

I) видовым (если в составе государства имеется более одного территориального образования с идентичными правами и обязанностями): а) территориальной единицы государства (административной, автономной единицы, колонии, протектората и т.д.) либо б) территориальной части (единицы) другой территориальной единицы, либо в) муниципальной единицы (территориальной единицы, в пределах которой осуществляется местное самоуправление)*(8);

I-1) специальным, охватывающим дополнительные и (или) конкретизированные права и обязанности отдельных образований (или их групп) в рамках видового статуса*(9);

II) особым (если в составе государства есть только одно образование с такими правами и обязанностями).

Территориальные образования в унитарных государствах могут иметь несколько различных статусов - видовые, специальные и даже особые. Так, Париж сочетает статусы департамента (то есть территориальной единицы государства) и коммуны (то есть муниципальной единицы) и при этом является столицей Французской Республики.

Что такое "статус субъекта федерации"? Это базовый видовой статус территориальной единицы государства, включающий правообязанности, вытекающие из самого нахождения в составе федерации (на осуществление власти на своей территории, принятие законов, на формирование собственных органов власти и т.д.), и права и обязанности в отношениях с федерацией (на законодательную инициативу, на обращение за защитой своих прав в специальный суд и т.п.).

В доктрине принято разделять федерации на симметричные и асимметричные. По нашему мнению, симметричными являются те федерации, все территориальные единицы которых имеют только единый видовой статус субъектов федерации (кантоны в Швейцарии). К асимметричным относятся федеративные государства, в которых либо установлены два или более видовых статуса субъектов федерации (республики, края, области, города федерального значения, автономные область и округа Российской Федерации между заключением Федеративного договора и принятием действующей Конституции), либо носители статуса субъектов федерации имеют также специальные статусы (права на принятие собственной конституции и установление собственного гражданства у штата Джамму и Кашмир в Индии, различные квоты на представительство в федеральных парламентах земель ФРГ, эмиратов ОАЭ и т.д.).

Территориальные образования в федерациях, помимо базового видового статуса субъектов федерации, могут иметь и другие видовые статусы. Они могут охватывать только часть образований, являющихся носителями статуса субъектов федерации. Например, в ФРГ земли (то есть территориальные единицы - субъекты федерации) Берлин, Бремен и Гамбург являются и общинами (то есть муниципальными единицами), и даже союзами общин. Берлин, будучи столицей ФРГ, имеет также особый статус.

Известны и прецеденты, когда статус субъекта федерации не являлся базовым. Так, с 1901 г. австралийские колонии Британской империи - Квинсленд, Виктория, Тасмания, Новый Южный Уэльс - одновременно являлись субъектами Австралийского Союза. Базовым статусом этих образований тогда был статус британских колоний (то есть территориальных единиц империи), тем более что, в частности, на их территориях продолжали действовать имперские законы*(10).

3. В общетеоретическом плане территориальные образования, в зависимости от объема, содержания и пределов своих прав и обязанностей, степени самостоятельности, разделяются на три вида: административные, автономные и государственные (государствоподобные).

Административное территориальное образование - обособленная составная часть государства, в пределах которой функционируют органы власти, подчиненные вышестоящим органам власти (и во многих случаях непосредственно им формируемые). В рамках конституционно и (или) законодательно определенной компетенции органы власти административного территориального образования принимают (издают) нормативные акты, действующие в пределах соответствующей территории. Создание, реорганизация, ликвидация и т.п. административных территориальных образований, как правило, находятся в компетенции вышестоящих органов власти.

Административные образования могут быть территориальными (административными) единицами как унитарных (воеводства в Польше), так и федеративных государств (федеральный округ Колумбия в США).

Автономное территориальное образование - обособленная составная часть государства, наделенная (по конституции и/или закону) правами самостоятельного формирования органов власти, принятия нормативных актов, регулирования отдельных сфер общественных отношений. Автономное образование создается решениями органов власти государства и в принципе может быть ими преобразовано или ликвидировано в одностороннем порядке. Чаще всего автономные образования создавались на национальной основе (в России, Китае, Вьетнаме), но известны прецеденты наделения автономией на основе учета географических и культурных (Италия), языковых (Никарагуа), религиозных (Филиппины) и т.п. факторов.

Объем и степень автономии территориальных образований могут быть различными. В отечественной доктрине принято выделять законодательную (политическую) и административную автономию*(11). В первом случае носители автономии имеют право на собственное законодательство (и на законодательную инициативу на государственном уровне), во втором - нет.

Государственное территориальное образование - обособленная составная часть государства, обладающая (по конституции, договору, закону) всей полнотой государственной власти вне пределов ведения государства. Статус и территория государственного территориального образования не могут быть изменены без его согласия.

Государственность и автономия - качественно разные степени самостоятельности территориальных образований. В этой связи необходимо четко разграничивать такие элементы статуса, как государственность и права на государственные атрибуты.

Государственность применительно к территориальным образованиям предполагает принадлежность им всей полноты власти, а значит, всей полноты государственной власти вне пределов ведения государства, ограниченное территориальное верховенство, а также гарантии от произвольного изменения их статуса. Нельзя согласиться с мнением, что понятие "государственность" предполагает соответствующую суверенность*(12). Государственность не следует путать с суверенностью - обладанием суверенитетом.

Государственные атрибуты - это конституция, законодательство, гражданство, система органов государственной власти, налоги и сборы, займы, государственная символика, государственный язык, в отдельных случаях - собственная правоохранительная и судебная системы, даже военизированные формирования. Важно отметить, что правами на отдельные государственные атрибуты, в отличие от государственности, могут обладать и автономные образования.

Государственное образование нередко имеет собственное внутреннее государственное устройство, которое может быть по форме и унитарным, и федеративным.

В современном мире в большинстве случаев государственными образованиями являются носители статуса субъектов федеративных государств. Однако известны примеры, когда государственные образования входят в состав федеративных государств, не будучи их субъектами (Пуэрто-Рико, ассоциированное с США), или даже в состав сложных унитарных государств (Виргинские острова, Монсеррат - владения Великобритании и др.).

Именование автономных и государственных территориальных образований "государствами" (англ. "state" может переводиться как "государство") также представляет собой государственный атрибут, причем сугубо формальный, связанный с соблюдением неких исторических традиций либо политической необходимостью. Территориальное образование, не имеющее суверенитета, государством в действительности не является.

4. Отличить административные территориальные образования от автономных и государственных не представляет особого труда. Применительно же к различению автономных и государственных территориальных образований между собой нередко возникают сложности.

В связи с существенными разногласиями в оценках теории советского федерализма и отечественного федеративного опыта в современной научной и учебной литературе отсутствует единство взглядов и подходов к характеристике различий между автономными и государственными образованиями. Многие ученые до сих пор исповедуют доктрину "автономной государственности" (то есть "государства без суверенитета"), что приводит их к противоречивым характеристикам и оценкам. Здесь мы полностью разделяем точку зрения В.Е. Чиркина, который пишет, что "утверждение о несуверенном государстве" представляется: "юридическим нонсенсом"*(13). Суверенность, государственность и автономия есть качественно разные степени самостоятельности.

На наш взгляд, многих разногласий и противоречий можно было бы избежать, выработав уточненные критерии различия между видами территориальных образований. Для этого следует применить метод сравнительно-аналитического противопоставления. Так, Б.А. Страшун, разграничивая автономные образования и субъекты федерации, выводит следующие различия. Во-первых, распределение компетенции между властями центра и регионов в унитарных государствах, как правило, осуществляется в порядке обычного законодательства, в то время как в федеративных государствах - исключительно на уровне конституций, конституционных и органических законов. Во-вторых, если в унитарном государстве распределение компетенции между органами власти государства и органами власти автономных образований все же отражено в конституции (Испания), то она закрепляет только исключительную компетенцию государства и совместную - государства и автономных образований. В конституциях федеративных государств выделение собственной компетенции субъектов федерации - императивный признак, даже если она фиксируется как остаточная. В-третьих, автономное образование может быть наделено правом на принятие собственного устава (конституции), который утверждается парламентом государства, в то время как субъекты федерации самостоятельно принимают свои конституции (уставы), причем коллизии между федеральным и субфедеральным законодательством разрешаются специальными судебными органами - конституционными судами*(14).

Со всеми приведенными тезисами в целом можно согласиться, презюмируя при этом, что описанные "субъекты федерации" - это государственные образования. Вместе с тем известны примеры федераций, субъекты которых - именно автономные, а не государственные образования. Так, штаты в Индии создаются, упраздняются, реорганизуются законом, принимаемым Парламентом Союза без их согласия (мнение может быть запрошено, но для парламента оно не имеет обязательной силы). Изменение границ между штатами (и их названий) также производится без согласия штатов в законодательном порядке. Конституций и гражданства штаты (за исключением Джамму и Кашмира) не имеют. В союзной Конституции закреплен перечень предметов ведения, по которым законодательствуют штаты. Но эти предметы ведения нельзя отнести к исключительному ведению штатов, поскольку Парламент Союза также вправе в ряде случаев законодательствовать по ним. Более того, именно за ним закреплено исключительное право издавать законы по любому вопросу, не упомянутому в перечнях предметов ведения штатов и совместного ведения Союза и штатов. Это означает, что остаточная сфера компетенции принадлежит в Индии не штатам, а Союзу. Губернаторы штатов назначаются союзным Президентом и обладают немалыми правами, вплоть до права отлагательного вето на законы, принятые легислатурами штатов. Исполнительные и судебные органы Союза и штатов образуют единые системы. В ряде случаев в штатах может быть введено президентское правление.

Одним из постулатов классической теории федерализма считается сочетание в федеративном государстве двух уровней государственной власти. Получается, что если "субъекты федерации" не являются государственными образованиями, то второго уровня государственной власти не существует, а значит, нет и собственно федерации.

В этой связи выделим новую форму территориальной автономии - квазигосударственную автономию, сочетающую собственно автономию и квазигосударственность.

С традиционной точки зрения, провозглашая себя федерацией, государство должно сформировать второй уровень государственной власти - субфедеральный, для чего выделить в своем составе государственные образования. Но возможен другой вариант (пример Индии это подтверждает), когда государственные образования не создаются, а субъектами федерации объявляются фактические автономии. Иными словами, кроме официальных (ч.1 ст.1 Конституции Индии гласит, что "Индия, или, что то же, Бхарат, учреждается как союз штатов"*(15)) и доктринальных деклараций, нет никаких оснований считать штаты государственными образованиями, а не автономными. Такого рода декларации и сообщают автономиям квазигосударственность.

Квазигосударственная автономия вовсе не идентична "автономной государственности", поскольку является формой именно автономии. Носители квазигосударственной автономии не являются государственными образованиями.

Если не выделить новую форму автономии, придется, к примеру, считать Индию не просто централизованной*(16) (то есть "унитаризированной"), а формальной (номинальной) федерацией*(17).

По нашему мнению, существует четыре различия между автономными и государственными территориальными образованиями, безотносительно, являются они территориальными единицами унитарного либо субъектами федеративного государства.

Первое - статус, границы государственного образования не могут быть изменены без его согласия (согласие населения, выраженное на референдуме, согласие органов власти); статус, границы автономного образования, соответственно, в принципе могут быть изменены без его согласия (вместе с тем государство может ограничить свои права в отношении автономных образований).

Второе - сфера исключительного ведения государственного образования в составе государства определяется, даже если как остаточная, на конституционном или договорном уровне; у автономного образования сферы исключительного ведения быть не может.

Третье - конституция (устав) государственного образования не нуждается в утверждении и не может быть отменена органами власти государства (разумеется, если она не содержит нарушений общегосударственной конституции и законодательства)*(18).

Четвертое (применительно к разграничению автономных и государственных образований в качестве субъектов федерации) - у государственного образования могут быть относительно федерации учредительные права, а также право на сецессию; у автономного образования таких прав нет.

Кстати, само слово "автономный" в официальном названии территориального образования вовсе не означает, что оно действительно автономное. Автономные округа в России в действительности до 1990 г. были административными образованиями, а после 1993 г. стали государственными образованиями.

Государственными образованиями были и автономные края Воеводина и Косово в СФРЮ. Согласно Конституции Союзной Республики Сербия 1974 г.*(19) автономные края имели право принимать законы по всем вопросам, кроме входящих в компетенцию республик, и право на "опережающее" правотворчество в случаях, если по последним республиканские законы не приняты (ст.293). Территории краев не могли изменяться без их согласия (ст.292).

5. Известны прецеденты, когда автономные образования входили в состав других территориальных образований: автономное образование в составе государственного образования (АССР в составе РСФСР и других союзных республик СССР), автономное образование в составе другого носителя автономии - более высокого уровня (Каракалпакская автономная область в Казахской АССР, входившей в РСФСР, и Горно-Бадахшанская автономная область в Таджикской АССР, входившей в Узбекскую ССР*(20)), автономное образование в составе административного образования (автономные республики, автономные области, автономные округа в краях, областях РСФСР). Уместно вспомнить также об особом положении Хорватии (Кроации) в составе Венгерского королевства, в свою очередь входившего в Австро-Венгерскую империю. Все это сложносоставные (сложные) территориальные образования.

Две области РСФСР - Сахалинская и Нижне-Амурская - до 1956 г. входили в состав Хабаровского края. Эта сложная конструкция была составлена административными образованиями. Определенная "сложносоставность" наличествовала и в практике объединения губерний Российской империи в генерал-губернаторства*(21).

Сложные конструкции могут быть составлены и государственными образованиями. Так, Канада между принятием Акта о Британской Северной Америке (АБСА) в 1867 г. и подписанием Конституционного акта в 1982 г. (закрепившего передачу Канаде права самостоятельно вносить поправки в свою Конституцию) была государственным образованием, находившимся в составе Британской империи, а затем Великобритании (отдельные формальные элементы британской юрисдикции сохраняются до сих пор). В составе Канады были объединены британские колонии - Онтарио, Новая Шотландия, Квебек и др., получившие государственность*(22). Аналогичным образом шло строительство Австралийского Союза и Южно-Африканского Союза.

"Вхождение" автономных краев Воеводины и Косово в Республику Сербию СФРЮ*(23) также образовывало конструкцию "государственное образование в составе государственного образования".

Обобщая подобную практику, следует выделить три способа создания сложносоставных образований. Первый - объединение территориальных образований в федеративное государственное образование (Канада, Австралия в начальные периоды своей истории). Второй - присоединение к существующему либо создаваемому территориальному образованию другого образования в качестве его составной части (в РСФСР периода 1920-30 гг. - автономные республики в составе краев, областей). Третий - предоставление определенной степени самостоятельности образованию, существующему либо создаваемому внутри другого образования (в СФРЮ - автономные края в составе республик).

Эти образования - носители базовых видовых статусов территориальных единиц государства. Как правило, это разные видовые статусы. Так, Канада и Австралия относились к доминионам, а их тот же Квебек или Тасмания до определенного периода - к имперским колониям. Разные видовые статусы в югославской федерации имели союзная республика и автономный край. Имели место и исключения - край и область в РСФСР обладали единым видовым статусом.

Что касается прав и обязанностей, связанных с "вхождением" и "включением", то они могут образовывать как видовой статус - если "входящих" и "включающих" единиц в государстве несколько, так и особый, если таковые существуют в единственном числе.

Таким образом, сложносоставное территориальное образование - это конструкция, состоящая из двух территориальных образований, имеющих статусы территориальных единиц государства, которая предполагает, что одно из них включает другое в качестве собственной территориальной единицы. Это определение нуждается в двух принципиальных уточнениях.

Во-первых, о сложносоставной конструкции можно говорить только тогда, когда образование, входящее в состав другого ("входящее"), имеет определенную степень самостоятельности относительно образования, в состав которого оно входит ("включающего"). Самостоятельность предопределяется тем, что оба образования имеют базовые статусы территориальных единиц государства.

Во-вторых, количество "входящих" потенциально не ограничено.

Понятие "сложносоставный" ("сложнопостроенный", "сложноустроенный") часто используется в узком смысле - как синоним "включающего", хотя это не совсем корректно. В широком - оно характеризует всю конструкцию.

Статусы "входящих" и "включающих" территориальных единиц, во-первых, включают право или обязанность "вхождения" и, соответственно, право или обязанность "включения". Во-вторых, "входящая" единица имеет право на реализацию самостоятельности в пределах "включающей" единицы, а та, в свою очередь, обязана эту самостоятельность признавать. В-третьих, между "входящей" и "включающей" единицами должны выстраиваться определенные связи, отношения. Они могут быть основаны как на принципах партнерского сотрудничества, так и подчинения (субординации). В-четвертых, "входящая" единица может иметь право на выход из состава "включающей". Последняя - обязанность согласовывать выход.