Экзамен зачет учебный год 2023 / Верховенство конституции - принцип конституционализма – Крав

Верховенство конституции - принцип конституционализма

В современных исследованиях отмечается возрождение интереса к проблемным вопросам конституционализма*(1). Конституционализм становится необходимым условием движения государства к господству права.

Исторический подход к выявлению истоков современного конституционализма стран развитой демократии позволяет выделить античный, средневековый и современный конституционализм. Последний получил свое развитие в период Нового времени в Англии после революции 1688 г., в США - в ходе Американской революции и принятия Конституции 1787 г., во Франции - после 1789 года. Только для современного конституционализма характерен базовый принцип - верховенство конституции в правовой системе страны. Более того, происхождение термина "конституционализм" справедливо связывают с обозначением верховенства писаной конституции над другими правовыми актами.

Формирование российского конституционализма как правового явления немыслимо без надлежащего обеспечения и проведения в жизнь принципа верховенства конституции. На пути к реализации этого принципа России удалось преодолеть пока только частично ключевые трудности и проблемы. На наш взгляд, верховенство конституции основывается на следующих постулатах:

1) конституция играет активную роль в правовом регулировании основных сфер общественной и государственной жизни;

2) конституция используется в различных судебных инстанциях как правовой акт прямого действия при разрешении конкретных дел;

3) обеспечивается высшая юридическая сила конституции и приоритетное применение в иерархии нормативно-правовых актов страны;

4) конституционные конфликты и коллизии, возникающие между различными субъектами права, разрешаются на основе конституционных норм при корректирующем воздействии конституционного правосудия;

5) в отношении конституции применяется системное толкование для обеспечения комплексного воздействия на правовую систему в целом.

На пути к верховенству конституции: история и современность. Конституционное развитие России в течение длительного периода не сопровождалось фиксацией в конституционных нормах принципа верховенства конституции. В условиях монархического государства после государственных преобразований 1905-1906 гг. в России 23 апреля 1906 года были введены в действие Основные государственные законы. Однако они не только ничего не говорили о собственной роли в правовой системе страны, но весьма определенно закрепляли через характеристику императорской власти как самодержавной верховенство монарха. Тем самым создавались правовые основы для развития монархического конституционализма.

Советские конституции не регулировали данный принцип, но закрепляли доктрину социалистической законности и обязывали государственные и общественные организации, должностных лиц соблюдать их положения, а также законы СССР и союзных республик, изданные в пределах их полномочий. Вместе с тем советские государствоведы отстаивали в своих работах необходимость существования на практике принципа верховенства конституции. По мнению Ю. А. Тихомирова, при таком определении более четко выявляются все уровни действия конституции в правовой системе, все связи и опосредования, которые порождаются ею*(2).

Декларирование в советских конституциях цели демократизации общественной жизни создавало предпосылки увеличения роли конституции в правовом регулировании общественных отношений. Но реального воплощения в правовой системе страны принцип верховенства конституции не получил.

В условиях существования писаного Основного закона принцип верховенства права закрепляется в его тексте в форме верховенства конституции. Хотя принцип верховенства права шире и богаче по своему правовому содержанию, чем позитивная формулировка о верховенстве конституции, все же последняя является ценным приобретением современного конституционализма. Она свидетельствует о переводе на язык конституционных норм и позитивного права в целом абстрактных принципов права и справедливости, которые стали уже общепризнанными в обществе или к которым данное общество стремится в своем развитии.

В действующей Конституции РФ 1993 г. (ч.2 ст.4) принцип верховенства Конституции впервые в истории конституционного развития России получил юридическое закрепление. Однако самого по себе провозглашения недостаточно. В правовой культуре российского общества недоверие к провозглашениям слишком сильно.

Принцип верховенства конституции призван показать ее место в правовой системе страны, в иерархии правовых актов. Он направлен на формирование деятельного отношения граждан к реализации и отстаиванию конституционных прав и свобод. Активное отношение к конституции и закрепляемым в ней правам способствует развитию определенного конституционного патриотизма в стране с неустойчивыми конституционно-правовыми институтами. Но верховенство конституции характеризует не только ее положение в иерархии правовых актов. Выступая в качестве юридической базы для развития всех отраслей российского права, конституция регулирует и закрепляет процесс создания правовых норм и актов, которыми обеспечивается проведение политических, культурных и социально-экономических преобразований в обществе. Насколько стабильным и эволюционным будет развитие самой конституции, настолько реформирование государственной и общественной сфер жизнедеятельности приобретет завершенный характер. Обновление современного гражданского, уголовного, трудового и процессуального законодательства постепенно согласовывается с основными принципами и положениями конституции.

Юридическое измерение верховенства конституции состоит из нескольких аспектов. Первым является поведенческий аспект. Деятельность государственных органов, органов местного самоуправления, их должностных лиц, общественных объединений, граждан и иных лиц должна согласовываться с конституционными принципами и нормами, отражающими дух и букву конституции. В этом смысле следует различать конституцию как определенный текст, то есть документ, называемый конституцией, и конституцию как совокупность норм, которыми устанавливается верховное право страны. Эти два значения конституции взаимосвязаны, но не идентичны*(3).

Второй аспект связан с характером объекта конституционного регулирования. Нормы конституции регулируют наиболее значимые общественные отношения, причем не в полном объеме. Многие конституционно-правовые институты конкретизируются и детализируются в федеральном законодательстве, в законодательстве субъектов Российской Федерации или даже в нормативных актах органов местного самоуправления. Поэтому в практическом плане для обеспечения верховенства конституции большое значение приобретает четкая дифференциация конституционных положений, которым необходимо следовать, исходя из буквы конституции, и положений, которые могут быть конкретизированы и детализированы в правотворческой деятельности, прежде всего законодательных органов государственной власти. Последние в своей деятельности должны руководствоваться духом конституции. В связи с этим возникает проблема определения границ полномочий государственных органов и органов местного самоуправления, их должностных лиц по интерпретации конституционных норм через нормотворческую и правоприменительную деятельность. В ходе такой деятельности не должны нарушаться основы конституционного строя, которые устанавливаются в главе 1 Конституции РФ и распространяются на всю территорию страны.

Третий аспект верховенства конституции определяется спецификой территориальной организации государства. В целом следует отметить, что современный конституционализм в странах развитой демократии независимо от того, являются ли государства унитарными или федеративными, предполагает наделение конституции свойством верховенства, которое распространяет свое действие на всю территорию страны. Тем не менее в федеративных государствах верховенство конституции имеет свои особенности. В части 2 ст.4 Конституции РФ закреплено, что Конституция и федеральные законы имеют верховенство на всей территории Российской Федерации. Смысл данного положения заключается не только в том, чтобы провозгласить верховенство федеральной конституции, но и в том, чтобы установить принцип верховенства федерального права над правом субъектов РФ. Обеспечение верховенства федерального права становится проявлением государственного суверенитета России. При этом именно в Федерации существует тесная и неразрывная связь между верховенством конституции и верховенством федеральных законов. Невозможно обеспечить верховенство федеральной конституции, если не проводится в жизнь приоритет федерального законодательства. В России это объясняется тем, что Конституция РФ предусмотрела федеральные конституционные законы и федеральные законы, которые принимаются в случаях, предусмотренных конституционными нормами, и развивают или конкретизируют отдельные ее положения. В связи с этим в правоприменительной практике следует руководствоваться принципом презумпции конституционности федерального законодательства*(4).

Принцип верховенства федерального права, согласно действующей Конституции РФ, применяется с ограничениями. В части 5 и 6 ст.76 федеральной Конституции устанавливаются нормы, на основе которых должны разрешаться коллизии между федеральными законами и нормативными правовыми актами субъектов РФ. В научной литературе предлагается эти нормы именовать коллизионными, действующими в конституционном праве и входящими в федеральное коллизионное право*(5).

Так, в соответствии с ч.5 ст.76 Конституции России законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон. Тем самым коллизия между нормами федерального права и права субъектов РФ в этом случае разрешается на основе принципа верховенства федерального права. Согласно же части 6 ст.76 Конституции РФ, в случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта РФ, изданным по вопросам собственного правового регулирования, действует нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации. В этом конституционном положении содержится ограничение принципа верховенства федерального права. Представляется, что и после семилетнего срока действия Конституции РФ эта сфера окончательно не определена и вызывает множество спорных ситуаций и коллизий.

Проблема обеспечения верховенства российской Конституции связана с федеративным устройством государства, при котором субъекты Федерации, обладая самостоятельным правом принятия конституций (в республиках), уставов, законов, не всегда соблюдают правило приоритета федерального права над правом субъектов Федерации. Нормотворчество субъектов РФ в период с 1993 по 2001 год дало множество примеров несоблюдения как принципа верховенства федеральной Конституции, так и принципа верховенства федеральных законов. В некоторых республиках (Башкортостане, Якутии, Татарстане, Тыве) конституции даже умалчивали о верховенстве и прямом действии Конституции РФ на их территории. Как отмечает В. В. Невинский, появлялся "простор для неоднозначного отношения к авторитету федеральной конституции и связанности самих республик основами конституционного строя России"*(6).

Наиболее сложно обеспечить верховенство Конституции по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации. Можно с уверенностью констатировать, что сфера совместного ведения - наиболее проблемная область российского законодательства как с точки зрения надлежащей реализации конституционных норм, так и с позиции реального разграничения конкретных полномочий между федеральным законодателем и законодательными органами субъектов РФ.

Соблюдение федеральной конституции связано с необходимостью ее единообразного понимания на всей территории государства. Для этого легализован и закреплен в конституционных нормах (ч.5 ст.125 Конституции РФ) институт толкования Конституции. Наряду с функцией толкования Конституционный Суд РФ осуществляет и функцию конституционного контроля, выступая институциональной гарантией верховенства конституции.

Закрепление в Конституции России (ч.1 ст.15) принципа ее прямого действия подразумевало стремление преодолеть укоренившийся недостаток советского конституционного регулирования - недейственность и фиктивность норм конституций. Обеспечение прямого действия конституции - важнейшая задача всех судов общей юрисдикции. Различное применение в судах положений Конституции несовместимо с режимом конституционной законности. Поэтому Пленум Верховного Суда РФ 31 октября 1995 года принял Постановление, разъясняющее некоторые вопросы применения судами Конституции РФ при осуществлении правосудия*(7). Это постановление в силу выработавшейся еще в советский период традиции стало обязательным для судов общей юрисдикции при рассмотрении гражданских и уголовных дел. Однако в современной действительности оно вызывает споры теоретического характера, влияющие на правоприменительную деятельность, а правила применения Конституции РФ, изложенные в этом постановлении, стали конфликтовать с правовыми позициями Конституционного Суда РФ по аналогичным вопросам. В целом следует признать, что правовые позиции Конституционного Суда являются активными "проводниками" верховенства Конституции России и имеют приоритетное применение по отношению к постановлениям Пленума Верховного Суда РФ.

В конце ХХ века интеграционные процессы в Европе заставляют в определенной степени переосмыслять постулат о верховенстве конституции, который является одним из ключевых в современном конституционном праве. Международная интеграция привела к появлению новых правовых систем - права ЕС и права Совета Европы. Право ЕС имеет наднациональный характер. Оно инкорпорируется в национальные правовые системы государств - участников интеграционных объединений. Нормы этого права имеют прямое действие и обладают верховенством по отношению к нормам права, создаваемым самим национальным государством. Вследствие этого меняется привычное соотношение источников конституционного права в государствах, которые являются участниками межнациональных интеграционных объединений.

По мнению Л. М. Энтина, постулат о том, что "конституция - это высший по своей юридической силе нормативно-правовой акт, коему соответствуют или должны соответствовать все иные нормативно-правовые акты, отныне должен восприниматься с некоторыми оговорками, а зачастую и вообще ставиться под сомнение"*(8). Таким образом, правовой режим нормативно-правовых источников европейского права имеет особенности. Эти источники создаются институтами Сообществ, а содержащиеся в них нормы являются нормами прямого действия и обладают верховенством по отношению к нормам национального права, даже если речь идет о конституционно-правовых нормах.

В свете интеграции России в европейское правовое пространство положения Конституции РФ необходимо интерпретировать с учетом международно-правовых стандартов в области прав человека и, в частности, норм Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод.

Проблема обеспечения высшей юридической силы Конституции РФ. В статье 15 Конституции РФ закрепляется, что она имеет высшую юридическую силу и прямое действие и применяется на всей территории России. Высшая юридическая сила Конституции выражает ее место в иерархии правовых актов, действующих в Российской Федерации, а также определяет приоритет действия и применения конституционных норм. Это качество может рассматриваться в двух аспектах: в формальном и материальном.

Формальный аспект высшей юридической силы означает, что предусмотренные Конституцией правовые акты должны приниматься с соблюдением конституционной процедуры. Если зафиксированная конституционными нормами процедура не соблюдается, правовой акт может быть признан Конституционным Судом РФ не соответствующим Конституции.

Материальный аспект высшей юридической силы предполагает, что правовые акты в границах, предусмотренных Конституцией, должны соответствовать ей по содержанию. Содержательное соответствие выражается в непротиворечивости законов и иных правовых актов конституционным положениям.

На заре конституционного развития, когда юридическое содержание доктрины конституционализма только формировалось, было использовано понятие "верховное право страны" для выделения конституции в правовой системе страны. Именно в Конституции США 1787 г. впервые отмечалось значение Конституции и федерального права среди правовых актов в федеративном государстве. Согласно ст.VI Конституции США "настоящая Конституция и законы Соединенных Штатов, принимаемые во исполнение ее, и все договоры, которые заключены или будут заключены властью Соединенных Штатов, становятся верховным правом страны; и судьи в каждом из штатов обязаны следовать этому праву, какими бы ни были положения Конституции или законов любого из штатов"*(9). Как бы ни толковать данное конституционное положение, все же отцы-основатели были единодушны в том, что Конституция возвышается над всеми законами. Ведь само понятие конституционализма содержало в себе указание на верховенство Конституции среди других правовых актов. В современном конституционном праве США это конституционное положение характеризуется как клаузула о национальном верховенстве*(10). Конкретное юридическое содержание такой клаузулы было наполнено благодаря деятельности Верховного Суда США и созданным им прецедентам. Под влиянием американского понимания конституции как верховного права страны доктрина конституционного права была обогащена трудом государствоведов и конституционалистов различных стран понятием высшей юридической силы конституции в формальном и материальном смысле.

Не всегда это юридическое свойство конституции находит отражение непосредственно в ее тексте. Есть конституции, которые его закрепляют, однако существуют и те, где оно отсутствует. К тому же могут быть использованы различные приемы юридической техники для конституционного закрепления этого качества. Среди конституций, принятых после Второй мировой войны, Конституция Японии 1947 г. (ст.98) относится к числу закрепивших это свойство под влиянием американского опыта*(11). Но многие конституции стран с развитой демократией не фиксируют ни ее верховенство, ни ее высшую юридическую силу. В этом случае отмеченные свойства не только презюмируются как необходимый элемент правового государства, но и обеспечиваются целым рядом институциональных гарантий. Контрастное положение по сравнению с реальными конституциями демократических государств занимают конституции стран с тоталитарным или авторитарным режимами. В них отсутствует упоминание о высшей юридической силе, как справедливо отмечает Ю. А. Юдин, "по совершенно иной причине"*(12). В таких государствах роль высшего закона фактически играла не конституция, а устав или программа единственной правящей партии. Реальность конституции не обеспечивалась институциональными гарантиями, хотя в теории, как это было в советском государственном праве, она признавалась Основным законом страны.

Переход от авторитаризма к демократии, который совершают страны Восточной Европы и новые независимые государства на постсоветском пространстве, сопровождается стремлением реализовать в правовой системе принципы верховенства права и правового государства. Поэтому конституции многих из них содержат прямые указания на то, что они являются высшим законом страны, обладающим высшей юридической силой. Из стран Восточной Европы подобные положения содержат Конституция РФ (ч.1 ст.15) и Конституция Болгарии (ч.1 ст.5)*(13). На постсоветском пространстве сходные нормы регламентированы конституциями Азербайджана (ч.I ст.147), Армении (ст.6), Казахстана (ч.2 ст.4), Кыргызстана (ч.1 ст.12), Молдовы (ст.7), Таджикистана (ч.1 ст.10), Туркменистана (ч.2 ст.5), Узбекистана (ч.1 ст.15), Украины (ч.2 ст.8)*(14).

Среди ученых-конституционалистов развернулась дискуссия по вопросу о том, существуют ли различия в юридической силе конституционных положений главы 1 и других положений Конституции РФ. По мнению судьи Конституционного Суда РФ В. О. Лучина, такого различия нет, речь идет "лишь о приоритете положений главы 1 в системе конституционных норм. Все они обладают высшей юридической силой. Это свойство принадлежит Конституции в целом"*(15).

Другая позиция представлена целым направлением в науке конституционного права. Ее суть в том, что основы конституционного строя имеют более высокую юридическую силу по отношению к другим главам Конституции, всему остальному ее содержанию, вследствие того, что основы конституционного строя - это своеобразная "конституция в конституции", они обладают приоритетным применением и оказывают ориентирующее воздействие на процесс правотворчества и правореализации. При этом надо отметить и определенную специфику правового положения главы 2 Конституции РФ, которая посвящена правам и свободам человека и гражданина. В силу того, что на эту главу распространяются те же правила пересмотра, которые действуют по отношению к основам конституционного строя, есть смысл говорить о существовании "конституции прав и свобод" в тексте действующей федеральной Конституции. Хотя в отношении главы 2 действует норма, закрепленная ч.2 ст.16 Конституции, тем не менее эта глава может выступать как достаточно обособленная структурная часть Конституции, а ее положения призваны играть роль важнейших конституционных императивов по отношению к другим структурным элементам конституционного текста (за исключением основ конституционного строя). Во всяком случае, положения "конституции прав и свобод" должны толковаться системно и согласовываться с принятыми Россией международными обязательствами в области основных прав и свобод.

Конституционный Суд РФ играет ведущую роль в обеспечении соответствия конституций и уставов субъектов РФ российской Конституции. Он не раз выступал на защиту как основ конституционного строя России, так и основных прав и свобод, закрепленных в федеральной Конституции, обеспечивая тем самым ее верховенство. Такие категории, как "государственный" и "народный суверенитет", "равноправие субъектов Федерации", "равный объем и защита основных прав и свобод гражданина Российской Федерации", являются неотъемлемой частью концепции верховенства Конституции. Поэтому конституционное правосудие обращалось к ним, когда возникал вопрос о соответствии федеральной Конституции отдельных положений конституций и уставов субъектов Федерации.

Еще в Постановлении от 13 марта 1992 года Конституционный Суд признал положения ч.2 ст.5 и ст.6 Декларации о государственном суверенитете Татарской ССР от 30 августа 1990 года, ограничивающие действие законов Российской Федерации на территории Республики Татарстан, а также положение о государственном суверенитете Республики Татарстан, не соответствующими Конституции РСФСР 1978 года*(16).

В Постановлении от 7 июня 2000 года по делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и в Определении от 27 июня 2000 года по запросу группы депутатов Государственной Думы о проверке соответствия Конституции Российской Федерации отдельных положений конституций Республики Адыгея, Республики Башкортостан, Республики Ингушетия, Республики Коми, Республики Северная Осетия - Алания и Республики Татарстан Конституционный Суд РФ признал существование государственного суверенитета только у Российской Федерации в целом. По мнению Суда, суверенитет РФ, в силу Конституции РФ, исключает существование двух уровней суверенных властей, находящихся в единой системе государственной власти, которые обладали бы верховенством и независимостью. Поэтому он не допускает суверенитета ни республик, ни иных субъектов Федерации. Республики как субъекты РФ не имеют статуса суверенного государства, а потому не вправе наделять себя свойствами такового - даже при условии, что их суверенитет признавался бы ограниченным*(17).

В нескольких решениях Конституционный Суд РФ сформулировал правовую позицию о возможности установления ограничений пассивного избирательного права только федеральным законом или в строгом соответствии с ним, когда федеральный закон допускает установление таких ограничений законодательством субъектов РФ. Данная правовая позиция нашла отражение в постановлениях от 24 июня 1997 года по делу о проверке конституционности положений статей 74 (часть первая) и 90 Конституции Республики Хакасия, от 27 апреля 1998 года по делу о проверке конституционности отдельных положений ч.1 ст.92 Конституции Республики Башкортостан, ч.1 ст.3 Закона Республики Башкортостан "О Президенте Республики Башкортостан" и статей 1 и 7 Закона Республики Башкортостан "О выборах Президента Республики Башкортостан"*(18) и от 10 июня 1998 года по делу о проверке конституционности положений п.6 ст.4, пп."а" п.3 и п.4 ст.13, п.3 ст.19 и п.2 ст.58 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации"*(19). В Определении от 13 ноября 2001 года по запросу Совета Республики Государственного Совета - Хасэ Республики Адыгея о проверке соответствия Конституции РФ п.1 ст.76 Конституции Республики Адыгея Конституционный Суд РФ подтвердил неконституционность установленных ограничений о свободном владении государственными языками Республики (русским и адыгейским) для граждан, претендующих на пост Президента Республики*(20).

На весах конституционного правосудия положения законодательства субъектов РФ, устанавливающие ограничения пассивного избирательного права, не предусмотренные федеральными законами, были признаны противоречащими Конституции РФ. Федеральная Конституция непосредственно не устанавливает условия реализации гражданином РФ пассивного избирательного права при выборах главы исполнительной власти субъекта РФ. Однако Конституционный Суд РФ вывел из текста Конституции РФ ряд требований, которые являются обязательными для органов государственной власти субъектов РФ при реализации их полномочий. Во-первых, Конституция РФ отнесла к ведению Российской Федерации регулирование прав и свобод (п."в" ст.71). Поэтому органы государственной власти в РФ (включая уровень субъектов Федерации) должны действовать с учетом того, что каждый гражданин РФ обладает на ее территории всеми правами и свободами и несет равные обязанности, предусмотренные Конституцией РФ. Во-вторых, ограничения прав и свобод могут устанавливаться федеральным законом и должны быть соразмерны указанным в Конституции целям (ч.3 ст.55). В-третьих, условия реализации пассивного избирательного права гражданами РФ должны быть едиными на всей территории страны. В-четвертых, субъект РФ в своем законодательстве, включая конституцию или устав, вправе устанавливать дополнительные гарантии и защиту прав и свобод граждан по сравнению с установленными федеральной Конституцией и федеральным законодательством*(21).