РАЗВИТИЕ ПРИЗНАКОВ НОРМАТИВНОГО ПРАВОВОГО АКТА

РАЗВИТИЕ ПРИЗНАКОВ НОРМАТИВНОГО ПРАВОВОГО АКТА

В СОВРЕМЕННОЙ ПРАВОТВОРЧЕСКОЙ ПРАКТИКЕ

С.В. БОШНО

Бошно Светлана Владимировна - кандидат юридических наук (Москва).

Нормативные правовые акты являются наиболее изученной в отечественном правоведении формой права. Исследовались их природа, признаки и свойства <1>. Важнейшее условие эффективного существования нормативных правовых актов - их иерархичность, системность. Эти свойства изучались и в советском <2>, и в современном российском правоведении <3>. Разработана теория указного права, выявлена закономерность, согласно которой указы стремятся регулировать отношения и решать вопросы, не отнесенные к их компетенции, подменять не только постановления, но и законы <4>. Отдельные виды законов пока не становились предметом исследования. Например, законы Российской Федерации - практически не разработанное явление. Кодексы, хотя и являются важнейшим элементом законодательства, чаще рассматриваются в связи с систематизацией, точнее, как ее результат. Недостаточно изучена система подзаконных актов: имеются лишь отдельные работы <5>.

--------------------------------

<1> См.: Самощенко И.С. Некоторые вопросы учения о нормативных актах социалистического государства // Правоведение. 1969. N 3. С. 21 - 32; Шебанов А.Ф. Вопросы теории нормативных актов в советском праве: Дисс. ... докт. юрид. наук. М., 1964. Т. 1. 545 с.; Т. 2. 556 с.; Васильев Р.Ф. О понятии правового акта // Вестник МГУ, Серия "Право". 1998. N 5.

<2> См.: Яхлаков А.К. К вопросу о разработке унификационной системы классификации законодательных актов // Техника управления. 1929. N 13 - 14; Поленина С.В. Теоретические проблемы системы советского законодательства. М.: Наука, 1979; Сильченко Н.В. Научные основы типологии нормативно-правовых актов: Дисс. ... докт. юрид. наук. М., 1981; Федосеев А.А. Нормативные акты советского государства и формы их выражения: Дисс. ... канд. юрид. наук. М., 1964.

<3> См.: Проблемы классификации правовых актов в РФ // Российская юстиция. 1998. N 3; Сенчищев В.И. Виды нормативных актов // Журнал российского права. 1998. N 8. С. 116 - 118; Толстик В.А. Иерархия источников российского права. Н. Новгород, 2002.

<4> См.: Лучин В.О., Мазуров А.В. Указы Президента Российской Федерации. М., 2000.

<5> См.: Жевакин С. Ведомственные правовые акты // Хозяйство и право. 1996. N 6.

Определения нормативного правового акта за прошедшее столетие не претерпели принципиальных изменений. Типичным является следующее: нормативный правовой акт - это письменный документ, принятый управомоченным субъектом права (государственным органом, органом местного самоуправления, институтами прямой демократии), имеющий официальный характер и обязательную силу, выражающий властные веления и направленный на регулирование общественных отношений. Подчеркиваются его исключительная, практически неоспоримая легитимность и защита со стороны государства.

Этот официальный документ "устанавливает, изменяет или отменяет нормы права... Ему присущи письменная, строго документированная форма и особый порядок принятия. Все нормативные акты находятся между собой в строгой иерархической подчиненности" <*>.

--------------------------------

<*> Российская юридическая энциклопедия. М., 1999. С. 1801 - 1802.

Традиционно в качестве признака нормативного правового акта отмечается его связь с правотворчеством <*>. Он направлен на установление, изменение или отмену юридических норм, благодаря чему выступает "средством развития, изменения правовой системы" <**>.

--------------------------------

<*> См.: Теория права и государства: Курс лекций / Под ред. М.Н. Марченко. М., 1998. С. 342.

<**> Алексеев С.С. Проблемы теории права: Курс лекций: В 2 т. Т. 2. Свердловск, 1973. С. 25.

Имеются не только научные, но и официальные определения нормативного правового акта. Пленум Верховного Суда РФ сформулировал следующее определение: "Под нормативным правовым актом понимается изданный в установленном порядке акт уполномоченного на то органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, устанавливающий правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом" <*>.

--------------------------------

<*> Постановление Пленума ВС РФ от 27 апреля 1993 г. N 5 "О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении дел по заявлениям прокуроров о признании правовых актов противоречащими закону" // КонсультантПлюс.

Данное определение сохраняет, однако, определенный ряд недостатков, на которые и раньше указывали исследователи. Например, не учтен такой важный источник правовых норм, как народ, который может их создавать в результате референдума или местного схода. Еще один принципиальный недостаток Постановления состоит в том, что понятие "правовые нормы" дается через "правило поведения", тогда как в науке эта точка зрения давно подвергнута обоснованной критике. Только часть правовых норм представляет собой правила поведения, то есть описание необходимого или допустимого, запрещенного деяния. Наряду с этими нормами существуют нормы-начала, принципы, дефиниции, цели, задачи, которые непосредственно не регулируют поведение. Однако именно они представляют собой основу системы права. Отметим, что связывание нормативного акта и правила поведения выступает устойчивой тенденцией.

Наличие этих недостатков не лишает данное определение явных достоинств. Суд изложил принципиальное мнение о различии дефиниций "правовой акт" и "юридический факт". Первый не связан с функционированием правоотношений, так как он выполняет учредительную роль по отношению к фактам и правоотношениям. Правоприменительный (индивидуальный) акт, напротив, связан с конкретными отношениями, является их следствием. Общая последовательность видится следующим образом: нормативный правовой акт -> конкретные правоотношения -> индивидуальный правоприменительный акт. Именно эту закономерность нарушают акты по форме нормативные, по содержанию - индивидуальные.

Законодательная власть также проявила усердие в формулировании определений нормативного правового акта. 11 ноября 1996 г. Государственной Думой были приняты сразу два документа с разными названиями и определениями: проект ФЗ "О нормативных правовых актах в Российской Федерации" в первом чтении и Постановление "Об обращении в Конституционный Суд Российской Федерации". Постановление содержит определения нормативного правового акта и правовой нормы: "Нормативный правовой акт - это письменный официальный документ, принятый (изданный) в определенной форме правотворческим органом в пределах его компетенции и направленный на установление, изменение или отмену правовых норм. В свою очередь, под правовой нормой принято понимать общеобязательное государственное предписание постоянного или временного характера, рассчитанное на многократное применение" <*>. Минюст России указал органам государственной власти, что "при подготовке нормативных правовых актов рекомендуется использовать указанное Постановление" <**>.

--------------------------------

<*> Приказ Минюста России от 14 июля 1999 г. N 217 "Об утверждении разъяснений о применении правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации" // БНА. 1999. N 3.

<**> Приказ Минюста России от 14 июля 1999 г. N 217 "Об утверждении разъяснений о применении правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации"; Приказ Минюста России от 27 ноября 2001 г. N 313 "Об утверждении рекомендаций по ведению федерального регистра нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации" // Бюллетень Минюста РФ. 2002. N 1.

Проект Федерального закона "О нормативных правовых актах в Российской Федерации" содержит такой вариант определения: "Нормативный правовой акт - письменный официальный документ, принятый (изданный) в определенной настоящим Законом форме, направленный на установление, изменение или отмену правовых норм как общеобязательных государственных предписаний постоянного или временного характера, рассчитанных на многократное применение" <*>. Достоинство определения видится в намерении сделать перечень форм закрытым и окончательно установить его в данном Законе. Это должно поставить заслон на пути произвольного увеличения числа наименований законодательных актов.

--------------------------------

<*> Текущий архив Государственной Думы Федерального Собрания РФ.

При некоторых различиях приведенные определения имеют общие черты. Основополагающее свойство нормативных актов - их письменная, официальная форма. Источником, творцом нормативных правовых актов признаются органы государственной власти, реже - народ и органы местного самоуправления. Нормативная природа состоит в возможности их неоднократной реализации, всеобщности и общеобязательности.

Таким образом, можно сформулировать определение нормативного правового акта - это письменный официальный документ, принятый в определенной законом форме и процедуре, направленный на возникновение, изменение или отмену обязательных правовых предписаний, рассчитанный на многократное применение, длительное существование, регулирование общественных отношений, нуждающихся в государственно-организационном воздействии. Правовые акты издаются органами государственной власти, местного самоуправления, гражданами (в порядке референдума) в пределах их компетенции и адресованы неперсонифицированному кругу субъектов.

Более глубокое проникновение в природу и сущность нормативного правового акта требует изучения его признаков. За многие десятилетия ученые выявили и исследовали огромное количество признаков нормативного правового акта. Рассмотрим наиболее актуальные из них.

1) Нормативный правовой акт несет волевое содержание. Относительно того, чью волю призван воплощать и реально воплощает данный акт, постоянно ведутся споры. Наиболее простым и распространенным является увязывание нормативного правового акта и государственной воли. По мнению С.С. Алексеева, независимо от органа или организации, принявших акт, "во всех случаях он выражает волю государства. Отсюда его властность, авторитарность" <*>. В столь же четком позитивистском ключе выступает и М.Н. Марченко: через нормативные акты "преломляется государственная воля" <**>. Позитивистские традиции имеют давние корни. Еще Г.Ф. Шершеневич отмечал, что норма права исходит непосредственно от государственной власти, составляет прямое выражение воли органов власти <***>. Именно этот признак представляется исследователю принципиальным для выделения нормативных правовых актов из числа иных форм права. Он допускает возникновение определенных форм вне государства (обычного права, канонов). Различие в том, что нормативные акты государство создает, а иные формы оно санкционирует.

--------------------------------

<*> Алексеев С.С. Указ. соч. С. 24.

<**> Теория права и государства: Курс лекций / Под ред. М.Н. Марченко. С. 343.

<***> Шершеневич Г.Ф. Общая теория права. Т. 1. Вып. 2. М., 1911.

Российской юридической науке свойственны не только позитивистские взгляды. Социологический подход, без которого демократическое правотворчество не представляется возможным, имел величайших сторонников на рубеже XIX - XX вв. Одним из них был Л. Кассо.

Ученый достаточно негативно относится к такой форме права, как законодательство. Источники его несовершенства он видел в различных плоскостях: 1) отсутствие связи между законодательной деятельностью и научной разработкой права; 2) посредственная рецепция отрывочного характера как следствие первого; 3) заимствование из иностранных источников даже в виде интерпретации <*>. Л. Кассо видел причины низкой эффективности государственных актов в отсутствии их поддержки со стороны общества. Право, создаваемое законодателем, он критиковал за его отрешенность от действительности, за "резкие отступления от условий теперешнего быта". Оно построено на догматических соображениях, "почти исключительно... заимствованных из иностранных источников" <**>.

--------------------------------

<*> См.: Кассо Л. Источники русского гражданского права. М., 1900. С. 3 - 4.

<**> Там же. С. 14.

Обобщая сказанное, можно констатировать наличие противоречивых тенденций в трактовке волевого содержания нормативного правового акта. Одно направление идет в сторону сужения круга лиц, чьи интересы он выражает, второе - в сторону увеличения отражения всеобщего интереса. Если опустить количественные характеристики, то правовой акт выражает волю определенной социальной общности. В нем закрепляются цель и задачи, на решение которых он направлен. Демократизм общества, государства и права является деятельностной характеристикой, отражающей колебания в содержании нормативного правового акта: от воли одного лица до воли всех людей.

2) Немаловажным признаком нормативного правового акта выступает его официальный характер. Издаваемый органами государственной власти или иными уполномоченными органами акт несет на себе отпечаток силы, его породившей. Официальный характер нормативные правовые акты получают ввиду их связи с государством.

Тот факт, что нормативный правовой акт предназначен для государственной организации общественных отношений, требует взаимодействия информационных потоков в системе "государство - общество". Эту роль выполняет опубликование нормативных правовых актов для ознакомления адресатов предписаний с его содержанием. Поэтому устанавливаются повышенные требования к процедуре доведения их содержания до сведения других лиц. Ввиду отсутствия периодических печатных изданий и всеобщей безграмотности требование письменной формы не могло быть осуществлено ранее ХХ века. Оглашение на площади, вырубание на камнях - вот первоначальные способы доведения актов до сведения.

Современная позиция законодателя, основанная на Конституции РФ, выглядит как требование неукоснительного опубликования нормативных правовых актов.

Требование о безусловной необходимости официального опубликования нормативных актов, касающихся прав, свобод и обязанностей граждан, впервые было установлено 29 ноября 1990 г. Заключением Комитета Конституционного надзора СССР N 12 (2 - 12) "О правилах, допускающих применение неопубликованных нормативных актов о правах, свободах и обязанностях граждан". В соответствии с ним официальное опубликование законов и других нормативных актов, касающихся прав, свобод и обязанностей граждан, доведение их тем или иным способом до всеобщего сведения является обязательным условием их применения.

Однако до сих пор не прекращаются споры о порядке опубликования, содержании и результатах этой процедуры. Накоплена обширная судебная практика. В 1999 году Верховный Суд РФ рассмотрел жалобу о признании недействительным и не подлежащим применению с момента принятия Положения о порядке подтверждения трудового стажа для назначения пенсий в РСФСР от 4 октября 1991 г. <*>. Глубоко исследовав историю и современное законодательство об официальном опубликовании, высший судебный орган пришел к следующим выводам: "До вступления в силу Постановления Совета Министров - Правительства Российской Федерации от 13 апреля 1993 г. N 307 "О регистрации и опубликовании ведомственных нормативных актов" не существовало института официального опубликования нормативных актов министерств и ведомств Российской Федерации, затрагивающих права, свободы и законные интересы граждан". Но и этот документ не определил достаточно четко процедуру опубликования. Недостатки Постановления Правительства РФ Верховный Суд РФ увидел в отсутствии указания конкретного журнала и срока для публикации. Отсутствие этих сведений позволило суду сделать вывод о том, что в октябре 1991 г. достаточным было опубликование ведомственных нормативных актов в любом издании или доведение их тем или иным способом до всеобщего сведения <**>.

--------------------------------

<*> См.: Решение Верховного Суда РФ от 15 июня 1999 г. N ГКПИ 99-401. Документ опубликован не был.

<**> Порядок официального опубликования в газете "Российские вести" был установлен только в январе 1993 г. Указом Президента РФ N 104 "О нормативных актах центральных органов государственного управления Российской Федерации" // САПП. 1993. N 4. Ст. 301.

Оспариваемое Положение было опубликовано в отраслевом издании и в отдельной брошюре, которая рассылалась в органы социальной защиты. Это было оценено судом как официальное опубликование. Он пришел к выводу, что оспариваемый нормативный акт доведен до всеобщего сведения, что является обязательным условием его применения на территории России.

Представляется, что мнение Верховного Суда РФ не в полной мере отвечает требованиям законодательства и юридической техники. Следует различать установление требования официального опубликования и порядок этой деятельности. Именно об этом ставил вопрос заявитель. Орган конституционного контроля в 1990 году заявил о необходимости официального опубликования актов, так как его отсутствие создает основания для нарушения прав и свобод граждан. Но он не назвал и не мог назвать конкретный печатный орган, на который возлагается эта обязанность. Это должны были сделать правотворческие органы, однако они уклонились, еще раз подтвердив свою заинтересованность в отсутствии процедуры официального опубликования, и почти на три года сохранили право выбора способа доведения актов до сведения. А Верховный Суд РФ, вынося решение, истолковал отсутствие нормы не с позиций защиты прав граждан, а напротив, защиты государственного органа, не выполнившего свои правотворческие обязанности.

Имеется судебная практика по решению вопросов о действенности правовых актов в зависимости от опубликования. Например, Верховным Судом РФ было рассмотрено дело <*>, в котором сторона полагала, что оспариваемый акт не может применяться, так как не был официально опубликован. В судебном заседании было установлено, что официальный текст обжалуемого Постановления Правительства РФ от 30 мая 1997 г. N 654 был распространен через научно-технический центр правовой информации "Система". Такой способ доведения до сведения Верховный Суд РФ истолковал как опубликование в установленном порядке.

--------------------------------

<*> Решение Верховного Суда РФ от 9 августа 2000 г. N ГКПИ 00-178. Документ опубликован не был.

Таким образом, Верховный Суд РФ приравнял электронное и письменное опубликование, с чем нельзя согласиться по ряду причин. Замена одного способа доведения до сведения адресатов содержания нормативных правовых актов другим должна иметь социальное обоснование. Современная дороговизна печатных изданий, практически полное отсутствие бесплатной правовой информации и юридической помощи не дают тем не менее оснований для "узаконивания" компьютерных способов доведения до сведения. Скорее можно ставить вопрос о предоставлении в общественных местах возможности ознакомления с правовыми актами.

Помимо социально-экономической стороны имеются и юридические доводы на этот счет. В соответствии с Указом Президента РФ N 763 <*> акты Президента РФ и Правительства РФ подлежат официальному опубликованию в "Российской газете" и "Собрании законодательства Российской Федерации" в течение десяти дней после дня их подписания. Официальными являются также тексты актов Президента РФ и Правительства РФ, распространяемые в машиночитаемом виде научно-техническим центром правовой информации "Система". Систематическое и языковое толкование текста Указа приводит к выводу: выражения "официальное опубликование" и "официальный текст" не являются синонимами. В первом случае речь идет о процессуальной стороне правотворческого процесса, в котором с опубликованием связывается возможность вступления правового акта в юридическую силу. Именно об опубликовании идет речь в Конституции РФ. Выражение "официальный текст" означает, что он является точным, гарантированным от фальсификаций. Это очень важно для нормативных правовых актов, но не заменяет официального опубликования. Возможно, нежелание Верховного Суда РФ публиковать упомянутое решение связано с неуверенностью в обоснованности своей позиции.

--------------------------------

<*> См.: Пункт 2 Указа Президента РФ от 23 мая 1996 г. N 763 "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти" // СЗ РФ. 1996. N 22. Ст. 2663 (с послед. изм. и доп.).

Отбор судебных документов для публикации в "Вестнике Верховного Суда РФ" - непрозрачная процедура. Представляется, что в первую очередь такого рода критериями должны выступать общественная значимость вынесенного решения, его принципиальный характер. В наличии указанных признаков Постановлению Правительства РФ N 654 отказать нельзя. И тем не менее оно опубликовано не было. Возможно, причины такого решения находятся в другой плоскости - в предмете правового регулирования оспариваемого документа. Он отражен в его названии: "О мерах по выполнению Указа Президента Российской Федерации от 28 мая 1997 г. N 529 "О порядке обращения акций Российского акционерного общества "Газпром" на период закрепления в федеральной собственности акций Российского акционерного общества "Газпром".

Учитывая перечисленные обстоятельства, отметим следующее. Как минимум по трем причинам оспариваемое Постановление заслуживало публикации для широкой общественности. Первая причина заключается в "определяющем значении для экономики страны" его предмета - РАО "Газпром". Вторая состоит в регулировании вопросов правотворчества. И третья - документ носит нормативный характер. Они обусловливают необходимость опубликования судебного решения. Кроме того, в нем фактически дано расширительное толкование термина "опубликование", а это вопрос политической и общественной значимости.

Еще более спорной, неразработанной является проблема опубликования нормативных правовых актов органами государственной власти субъектов Российской Федерации <*>.

--------------------------------

<*> См.: Определение Верховного Суда РФ от 29 мая 2001 г. по делу N 83-Г01-08 по заявлению гражданина о признании частично недействительным Закона Брянской области "О законах и иных нормативных правовых актах Брянской области". Документ опубликован не был.

В целом судебная практика по вопросам опубликования нормативных правовых актов разнообразна и обширна. Она охватывает акты от федеральных органов до органов местного самоуправления.

Итак, опубликование как завершающая стадия законодательного процесса имеет огромное значение.

С ним связано действие нормативных правовых актов. Процедура этой деятельности нуждается в детальном правовом регулировании. Благодаря ее точному исполнению нормативный правовой акт получает государственный официальный характер.

3) Правовой акт входит в единую систему, осуществляя правовое регулирование в соответствии с общими целями и задачами общества и государства. Иерархическое построение выступает не столько признаком отдельного документа, сколько характеризует систему актов. Тем не менее этот признак - один из основных, так как только в связи с ним нормативные правовые акты и могут выполнять стоящие перед ними задачи. М.Н. Марченко полагает, что "сложившаяся и поддерживаемая в каждой стране иерархия нормативных правовых актов имеет важнейшее значение для упорядочения процесса правотворчества и правоприменения, для создания и поддержания режима законности и конституционности" <*>. По мнению С.С. Алексеева, "собственная структура законодательства проявляется в вертикальной плоскости. Она выражается в иерархическом построении нормативных юридических актов, в их соподчинении, при котором каждый акт занимает строго определенную ступень в иерархической структуре" <**>. Не случайно вопросам иерархичности современных актов посвящаются монографические исследования <***>. Благодаря иерархичности может проводиться идея юридической силы нормативных правовых актов, без которой их система не в состоянии функционировать. А между тем имеются примеры неоднозначной практики проведения идеи единства правового пространства.

--------------------------------

<*> Теория права и государства: Курс лекций / Под ред. М.Н. Марченко. С. 346.

<**> Алексеев С.С. Указ. соч. С. 43.

<***> См.: Толстик В.А. Указ. соч.

Государственная Дума приняла Постановление "О факте грубого неисполнения статьи 855 Гражданского кодекса Российской Федерации". Постановление было принято 11 октября 1996 г., а 10 декабря дело с таким же предметом было рассмотрено в Верховном Суде РФ. Таким образом, в момент издания Постановления спор был уже предметом рассмотрения судебных органов.

По стилю рассмотрения вопроса, процедуре вынесения решения и его содержанию можно говорить о подмене одного органа власти другим. В частности, в Постановлении описывается некий процесс обсуждения письма, даны объяснения представителей ведомств - авторов документа. Оканчивается оно резолюцией: "Считать письмо по вопросу о порядке применения статьи 855 Гражданского кодекса... не соответствующим Гражданскому кодексу РФ". Сделаны организационные выводы и рекомендации, в том числе "предложить Председателю Правительства Российской Федерации... провести по данному факту должностное расследование о соответствии занимаемым должностям руководителей названных ведомств, издавших указанное письмо" <*>. Такого рода примеры деятельности органов государственной власти препятствуют функционированию законных механизмов контроля и порядка проведения идей иерархичности в системе нормативных правовых актов.

--------------------------------

<*> Постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 11 октября 1996 г. N 683-II ГД "О факте грубого неисполнения статьи 855 Гражданского кодекса Российской Федерации" // СЗ РФ. 1996. N 43. Ст. 4871.

Необходимая иерархичность имеет место в случае наличия ясных законодательных оснований классификации нормативных правовых актов по основаниям, включая юридическую силу. Система законодательства включает нормативные правовые акты в строгой последовательности. А компетентные органы государственной власти должны осуществлять законные действия по защите этой системы от нарушений.

4) Всеобщий характер также выступает существенным признаком нормативного правового акта. Последний непременно должен содержать общие предписания в виде норм права и рассчитан на многократное применение <*>. По мнению А.Ф. Шебанова, нормативные правовые акты содержат "правовые нормы, т.е. ... правила поведения общего характера, направленные на регулирование общественных отношений того или иного определенного вида" <**>.