КОНСТИТУЦИОННЫЕ ОСНОВЫ ДЕЙСТВИЯ

КОНСТИТУЦИОННЫЕ ОСНОВЫ ДЕЙСТВИЯ

ПРАВОВОЙ НОРМЫ ВО ВРЕМЕНИ

Д.Н. БАХРАХ

Бахрах Демьян Николаевич - профессор Уральской государственной юридической академии, проректор Уральского института экономики, управления и права, доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки РФ.

I

Вопрос о действии правовой нормы во времени имеет большое практическое значение. От его правильного решения довольно часто зависит, какой закон - новый или старый - будет применяться к конкретным отношениям, как будут осуществляться его предписания. От этого нередко зависит, какие обязанности и права будут иметь стороны в правоотношениях, сроки их осуществления и многое другое. Очевидно, что в условиях нестабильного законодательства (а именно таковыми являются многие отрасли российского права) значение данного вопроса актуализируется.

При исследовании юридической нормы во времени полезно обратить внимание на ряд моментов.

1. Нормы права устанавливаются как законодательными, так и подзаконными актами. Действию подзаконных норм во времени в литературе уделено крайне мало внимания.

2. Правовой акт может содержать несколько норм с разными временными параметрами действия. Поэтому правильнее исследовать действие нормы (содержания), а не акта (формы) во времени.

3. Действие новой нормы обычно исследуется в отрыве от старой, которой первая приходит на смену. Учет их взаимодействия позволит углубить исследование этого вопроса. Соответственно больше внимания заслуживает такой его аспект, как прекращение действия нормы.

4. Необходимо искать пути устранения противоречий в понимании обратной силы юридической нормы.

5. Полезно было бы разработать предложения по нормативному закреплению общих начал действия правовых норм во времени.

При исследовании действия нормы во времени важно различать два обстоятельства: время, в течение которого норма находится в силе (сроки ее календарного действия); пределы ее действия во времени, то есть на какие факты, отношения она распространяется. На основании последнего критерия можно различать типы действия нормы во времени.

Как правило, используются две разновидности темпоральных норм. Первые определяют даты вступления норм в силу, а значит, и даты отмены старых норм. Они содержатся в актах о порядке опубликования и вступления в силу законов, постановлений, инструкций, приказов и других актов. Нередко такие нормы содержатся в специальных законах или в самих актах.

Для определения сроков календарного действия нормы нужно учитывать три даты: а) вступления акта (нормы) в силу; б) отмены, прекращения действия акта (нормы); в) начала и прекращения действия нормы о приостановлении действия акта (нормы).

Названные выше даты (сроки) регламентированы несколькими специальными нормативными актами. Все они исходят из широкого понимания ч. 3 ст. 15 Конституции РФ: "Законы подлежат официальному опубликованию. Неопубликованные законы не применяются. Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения". Таким образом, нормативные акты, влияющие на правовой статус гражданина, и все законы начинают действовать не ранее даты их официального опубликования в специальных изданиях или в четко названных специальных нормативных актах, газетах.

Вторые темпоральные нормы определяют, на какие отношения распространяется новый акт в целом, его отдельные нормы. Они содержатся в общих частях кодексов (УК, КоАП, ГК, ТрК и др.), в заключительных (переходных) частях законов. А при принятии частей первой и второй ГК, КоАП были одновременно приняты и специальные законы: о вводе в действие КоАП, о введении в действие части второй ГК и т.д.

Между первыми и вторыми, то есть между нормами о порядке вступления в силу и нормами о порядке введения в действие, имеются существенные различия как по содержанию, так и по пределам действия. К сожалению, при издании новых федеральных законов, а также в практике деятельности исполнительных органов государственной власти темпоральные нормы второй группы используются недостаточно. В результате эти вопросы решаются актами меньшей юридической силы (постановлениями правительств, ведомственными нормативными актами).

Вторая разновидность темпоральных норм - это нормы коллизионные. Они призваны разрешить коллизии между старыми и новыми нормами <*>.

--------------------------------

<*> В ряде случаев таких коллизий нет, особенно если принимаются нормы временного действия. Например, нормы Постановления Госдумы "Об амнистии".

II

В соответствии со ст. 6 ФЗ от 14 июня 1994 г. "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания" эти законы и акты палат Федерального Собрания вступают в силу по истечении десяти дней после дня их официального опубликования, если в актах не установлен другой порядок вступления их в силу <*>.

--------------------------------

<*> См.: СЗ РФ. 1994. N 8. Ст. 801.

Акты Президента РФ, нормативные акты Правительства РФ, затрагивающие правовой статус граждан, организаций, вступают в силу по истечении семи дней после дня их первой официальной публикации.

Ведомственные нормативные акты, влияющие на правовые статусы граждан, организаций или имеющие межведомственный характер, вступают в силу через десять дней после их официального опубликования. Акты Президента РФ, Правительства РФ, содержащие секретную или конфиденциальную информацию, действуют со дня их подписания. Акты центральных органов федеральных ведомств, содержащие такие сведения, - со дня их государственной регистрации.

В части 5 ст. 8 ФЗ от 6 октября 1999 г. "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" установлено: законы субъекта РФ вступают в силу после их опубликования. Законы и иные правовые акты субъекта РФ по вопросам защиты прав и свобод человека и гражданина вступают в силу не ранее чем через десять дней после их официального опубликования <*>.

--------------------------------

<*> См.: СЗ РФ. 1999. N 42. Ст. 5005.

Отдельные федеральные законы (Таможенный, Налоговый кодексы и др.) содержат специальные нормы, регулирующие время вступления в силу налоговых, таможенных норм. Так, в статье 5 НК сказано: "Акты законодательства о налогах вступают в силу не ранее чем по истечении одного месяца со дня их официального опубликования и не ранее 1-го числа очередного налогового периода... Федеральные законы... а также акты законодательства о налогах и сборах субъектов Российской Федерации и акты представительных органов местного самоуправления, вводящие налоги и (или) сборы, вступают в силу не ранее 1 января года, следующего за годом их принятия, но не ранее одного месяца со дня их официального опубликования".

В соответствии со ст. 15 Конституции РФ во всех федеральных, региональных актах говорится, что они вступают в силу после их опубликования. Исключение сделано лишь для актов, содержащих государственную, коммерческую и иную тайну. В этом первая особенность норм, регулирующих сроки действия новых норм.

Вторая их особенность в том, что они, как правило, устанавливают общий десяти- или семидневный срок вступления актов в силу. Представляется, что нет серьезных причин для такого дуализма. И для субъектов нормотворчества, и для правоприменителей, и для тех, кто изучает право, более приемлемо общее правило единого для всех федеральных и региональных нормативных актов десятидневного срока.

В-третьих, все акты об актах содержат оговорку о том, что издающий орган вправе установить другой порядок вступления в силу акта в целом или отдельных его норм. Такая самостоятельность возможна при соблюдении ограничений, установленных законом, указом Президента. Например, то, что дата вступления акта в силу должна быть избрана после его опубликования.

Поскольку статьей 6 Указа Президента РФ от 23 мая 1996 г. "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти" <*> установлено, что акты Правительства РФ, регулирующие статус граждан, организаций, вступают в силу по истечении семи дней после их опубликования, можно сделать вывод, что Правительство вправе установить только более длительный срок вступления своего акта в силу.

--------------------------------

<*> См.: СЗ РФ. 1996. N 22. Ст. 2663.

Указом Президента РФ установлено, что ведомственные нормативные акты, имеющие межведомственный характер, вступают в силу по истечении десяти дней после дня их опубликования, поэтому их авторы вправе установить более длительный срок, но не вправе его уменьшить.

Хочется затронуть еще один вопрос юридической техники. Очень распространена такая формула: закон (постановление и т.д.) вступает в силу "со дня его опубликования", а ФЗ "О порядке опубликования...", соответствующий Указ Президента РФ используют такую формулировку: по истечении десяти (семи) дней после дня их опубликования.

Полезно избрать во всех случаях единую формулу: после дня опубликования. Выражение "со дня опубликования" неудачно. Официальный текст правового акта многие читатели получат лишь во второй половине суток (дня). А еще требуется время его прочитать. Особенно это касается норм, регулирующих ответственность. Как она может начать действовать с 0 часов дня опубликования, если граждане о ней не знали? Если деяние совершено в первой половине дня, а текст закона был доставлен лишь во второй, то разве можно применить к виновному норму, устанавливающую ответственность?

Исходя из названных соображений, законы Свердловской области уже много лет издаются с такой формулировкой: настоящий закон вступает в силу на следующий день после дня его официального опубликования.

III

Если дату вступления нормы в силу чаще всего определить не столь уж сложно, то пределы, тип действия новой нормы, факты и отношения, на которые она распространяется и в каких случаях заменяет старую, установить значительно труднее. Точнее говоря, сложно установить порядок введения нормы в действие и очень важно уметь различать эти два обстоятельства: дату вступления нормы в силу и порядок введения нормы в действие.

Большое значение этого вопроса подтверждает тот факт, что он регулируется ст. 54 Конституции РФ. В ней сказано: "Закон, устанавливающий или отягчающий ответственность, обратной силы не имеет... Если после совершения правонарушения ответственность за него устранена или смягчена, применяется новый закон". В этой статье речь идет об ответственности за правонарушение, а значит, она распространяется на любые виды юридической ответственности за любые правонарушения.

Эти положения, как и развивающие их нормы уголовного и других кодексов, безусловно, очень гуманны, важны. К сожалению, широко распространена юридическая иллюзия: "Законы обратной силы не имеют" <*>. Но в статье 54 Конституции говорится о законах, которые ухудшают положение лиц, привлекаемых к ответственности. И в Конституции РФ, и в УК, и в КоАП, и в НК, и в других законах сказано, что закон, который устраняет или смягчает ответственность, применяется и к тем правонарушениям, которые были совершены до вступления новой нормы в силу, то есть "имеет обратную силу" (ст. 10 УК, ст. 1.7 КоАП).

--------------------------------

<*> "Нормативно-правовой акт не имеет обратной силы (эта юридическая аксиома сформулирована еще древнеримскими юристами). Нормативный документ действует только в отношении тех обстоятельств и случаев, которые возникли после введения его в действие. Исключение составляет уголовное законодательство..." (см.: Теория государства и права: Учебник для вузов / Под ред. В.М. Корельского и В.Д. Перевалова. 2-е изд. М.: Норма, 2000. С. 318).

Конституция РФ не только подтвердила колоссальную значимость правила о том, что закон, который устанавливает или усиливает ответственность, не распространяется на деяния, совершенные до его вступления в силу (1). Впервые в России это правило стало общим для всех видов юридической ответственности; с 1994 года оно распространяется также на дисциплинарную, гражданско-правовую, материальную ответственность (2). Поскольку к гражданско-правовой и административной ответственности привлекаются физические и юридические лица, правило об обратном действии закона распространяется и на последние (3).

"Возведение правовых норм о действии закона во времени в разряд основополагающих конституционных установлений само по себе свидетельствует о их высокой значимости. Они носят теперь всеобщий характер, распространяются на все законы, устанавливающие юридическую ответственность граждан за правонарушения" <*>. Автор этого содержательного высказывания допустил неточность в последнем предложении. Статья 54 Конституции РФ распространяется и на подзаконные акты, регулирующие ответственность (например, Указом Президента РФ утвержден "Дисциплинарный устав Вооруженных Сил Российской Федерации", на основании ст. 192 ТрК могут приниматься уставы о дисциплине отдельных категорий работников) <**> как граждан, так и других субъектов права.

--------------------------------

<*> Комментарий к Конституции Российской Федерации. М.: Бек, 1994. С. 170.

<**> В ТрК не сказано о том, кто вправе принимать такие уставы. Но полезно было бы установить общее для РФ правило: юридическая ответственность регулируется только законами.

Статьи 1069 и 1070 части второй ГК РФ регулируют имущественную ответственность государства (казны) за вред, причиненный гражданам или юридическим лицам незаконными действиями его органов либо их должностными лицами. Это - разновидность гражданско-правовой, а значит - юридической ответственности.

Статьей 12 ФЗ "О введении в действие части второй Гражданского кодекса Российской Федерации" <*> установлено, что действие ст. 1069 и 1070 распространяется и на случаи, когда вред потерпевшему причинен до вступления части второй ГК в силу, но не ранее 1 марта 1993 г. Таким образом, ст. ст. 1069, 1070 ГК придана обратная сила и назван календарный предел обратной силы - 1 марта 1993 г., то есть на три года раньше.

--------------------------------

<*> См.: СЗ РФ. 1996. N 5. Ст. 411.

Но статья 1069 впервые устанавливает гражданско-правовую ответственность за вред, причиненный субъектами публичной власти юридическим лицам. Придание ей юридической силы формально противоречит ст. 54 Конституции РФ.

Однако статья 54 находится во второй главе Конституции "Права и свободы человека и гражданина". И она направлена на защиту прав человека, частных интересов и помещена вслед за ст. 53, провозглашающей право каждого на возмещение государством вреда, причиненного незаконными деяниями его органов или их должностных лиц. Из анализа ст. 53 и 54 Конституции РФ можно сделать вывод, что не имеет обратной силы закон, устанавливающий или отягчающий ответственность граждан и юридических лиц. На ответственность государства это положение не распространяется.

Следующий шаг в регулировании действия законов во времени законодатель сделал при принятии УК РФ. В статье 10 УК сказано, что обратную силу имеет не только тот закон, который отменяет ответственность, смягчает наказание, но и закон, "иным образом улучшающий положение лица, совершившего преступление".

Новые УК, КоАП, а также НК РФ внесли еще один вклад в развитие российского права. Во всех ранее принятых нормах, регулировавших действие законодательства во времени, говорилось о законах, смягчающих (отягчающих) ответственность. Но на нее могут влиять и другие нормы, даже если они ничего не говорят об ответственности, но косвенно влияют на нее.

Так, по старому КоАП арест нельзя было применять к женщинам, имеющим детей в возрасте до 12 лет. А статьей 3.9 КоАП РФ установлено, что аресту не может быть подвергнута женщина, имеющая ребенка в возрасте до 14 лет. То есть эта норма улучшила положение лица, совершившего административное правонарушение.

Но наиболее часто "иным образом" влияют на ответственность многочисленные случаи изменения санитарных, таможенных, паспортных и иных правил, за нарушение которых бланкетными нормами установлена ответственность.

УК РФ четко определяет пределы обратной силы, которая распространяется не только на лиц, привлекаемых к уголовной ответственности, а и на отбывающих и даже отбывших наказание, но имеющих судимость.

Аналогичное правило о действии законов во времени содержит и КоАП РФ. К сожалению, в ст. 1.7 КоАП, закрепляющей такое положение, ничего не сказано о пределах действия обратной силы. Представляется, что это должно решаться так же, как и в УК, но с учетом того, что административное наказание влечет состояние административной наказанности (ст. 4.6 КоАП), а не судимости.

С удовлетворением можно отметить, что в законодательстве РФ уточнено время начала действия новой нормы. В статье 9 КоАП РСФСР было сказано: "Акты, смягчающие или отменяющие ответственность за административные правонарушения, имеют обратную силу, то есть распространяются и на правонарушения, совершенные ДО ИЗДАНИЯ ЭТИХ АКТОВ (здесь и далее выделено мною. - Д.Б.)". Аналогичная формулировка была в УК и иных актах советского времени. В УК, КоАП РФ теперь закреплено правило о том, что закон, смягчающий или отягчающий ответственность, "распространяется на лицо, которое совершило преступление" (административное правонарушение) "ДО ВСТУПЛЕНИЯ ТАКОГО ЗАКОНА В СИЛУ".

Соответственно и более суровый закон можно применять только за правонарушения, которые совершены или продолжались не после его издания, а после вступления его в силу.

Такое уточнение даты начала действия новой нормы, а значит, и отмены старой очень важно потому, что между изданием нового УК, КоАП и их вступлением в силу проходит не менее полугода.

IV

Старая норма может утратить силу, если:

а) был установлен срок ее действия и он истек;

б) она отменена новым актом с определенной даты;

в) она признана судом недействующей;

г) она фактически утратила силу в связи со вступлением в силу новой нормы равной юридической силы;

д) она фактически утратила силу в связи со вступлением в силу нормы более высокой юридической силы.

В последнем случае имеется в виду прежде всего принятие и вступление в силу федерального закона, содержащего норму по вопросу совместного ведения РФ и ее субъектов, который до этого регулировался нормами субъекта Федерации. В соответствии со ст. 76 Конституции РФ в случае, если норма субъекта РФ противоречит федеральному закону, можно сделать вывод, что она утрачивает силу. К сожалению, нередки случаи, когда между вступлением в силу федеральной нормы и отменой (изменением) не соответствующих ей региональных норм проходит немало времени. Поэтому вопрос о проверке соответствия норм законов субъектов федеральному закону актуален для их применения.

V

Новая норма может устанавливать ответственность, отягчать, смягчать, облегчать или отменять ее.

Нормой, смягчающей ответственность, признается норма, которая уменьшает санкцию действующей правовой нормы. Это может быть сделано путем:

а) исключения из альтернативной санкции более строгого наказания (например, ареста, лишения прав);

б) снижения размера всех или одного из называемых санкцией наказаний;

в) исключения дополнительного наказания;

г) отмены состава с квалифицирующими, отягчающими ответственность признаками. Так, часть 1 ст. 117 КоАП РСФСР устанавливала ответственность за управление транспортными средствами водителями, находящимися в состоянии опьянения, а ч. 2 - за те же действия, совершенные повторно в течение года. За повторное правонарушение была установлена более суровая санкция. В новом КоАП ст. 12.7 регламентирует ответственность за такое деяние независимо от того, впервые или повторно был совершен административный проступок. Значит, деяния, которые ранее квалифицировались по ч. 2 ст. 117, с 1 июля 2002 г. подлежат квалификации как простые составы, и санкция за такие правонарушения уменьшилась;

д) изменения состояния судимости (наказанности).

Смягчающими ответственность могут быть как новые нормы Особенной части УК, КоАП, так и нормы общих частей кодексов. Например, если они уменьшают максимальный размер срока лишения прав, расширяют круг лиц, к которым не допускается применение административного ареста.

Норма, которая смягчает ответственность, как и норма, которая ее отменяет, распространяется на все неоконченные производства по данной категории дел, в том числе и на те, по которым исполнение приговора, постановления не окончено, а также:

а) препятствует возбуждению новых дел о правонарушениях, совершенных до их вступления в силу, если подобное деяние перестало рассматриваться как преступление, проступок;

б) влияет на вид и размер наказания, если приговор, решение, постановление по делу о деянии, совершенном до вступления нормы в силу, выносится после ее вступления в силу;

в) влияет на размер наказания, если акт по делу вынесен до вступления нормы в силу, но его исполнение не окончено.

Если нормой закона усилена или впервые установлена ответственность за определенные правонарушения, то она распространяется на те деяния, которые совершены или которые продолжились после ее вступления в силу. Представляется, что и в этом случае виновный должен нести ответственность только за ту часть продолжаемого деяния, которая имела место после вступления закона в силу.

Законом, устанавливающим или усиливающим ответственность, признается закон, содержащий норму, которая:

а) предусматривает ответственность за деяния, которые ранее не влекли административной, уголовной или иной ответственности;

б) увеличивает размер санкции за деяния путем введения более сурового наказания, увеличения его размера (например, штрафа), введения в санкцию дополнительных наказаний;

в) расширяет признаки состава правонарушения;

г) отменяет запрет на применение определенных наказаний к определенным субъектам. Так, отменяя ранее существовавший запрет (ст. 16 КоАП РСФСР), ст. 2.5 КоАП разрешила применять к кадровым военнослужащим административный штраф за нарушение таможенных и ряда других правил;

д) устанавливает более суровую санкцию;

е) устанавливает новый состав, содержащий квалифицирующие признаки, отягчающие ответственность (например, более суровую ответственность за повторные, злостные, повлекшие больший вред деяния).

VI

В Конституции РФ и в УК, КоАП, хотя и разными словами, выделено два вида правовых норм с точки зрения их действия во времени: имеющие обратную силу и не имеющие таковой.

Третий вид норм по этому критерию называет ст. 4 УПК: "При производстве по уголовному делу применяется уголовно-процессуальный закон, действующий во время производства соответствующего процессуального действия или принятия процессуального решения". Аналогичные нормы закреплены ч. 3 ст. 1.7 КоАП, ч. 4 ст. 3 АПК, ч. 3 ст. 1 ГПК.

Такое действие нормы во времени принято называть немедленным.

Еще одним примером немедленного действия закона (нормы) может служить ч. 2 ст. 6 УИК РФ: "Исполнение наказаний, а также применение средств исправления осужденных и оказание помощи освобождаемым лицам осуществляются в соответствии с законодательством, действующим во время их исполнения".

Подводя итог сказанному выше, следует отметить, что Конституция РФ и федеральные кодексы закрепляют три варианта действия норм во времени:

1. Норма, смягчающая или отягчающая ответственность, имеет обратную силу.

2. Норма, устанавливающая или отягчающая ответственность, обратной силы не имеет, действует перспективно (распространяется только на будущие деяния, деяния, которые будут совершены после ее вступления в силу).

3. Уголовно-процессуальные нормы, процессуальные нормы КоАП, УПК, ГПК, АПК являются нормами немедленного действия. С момента их вступления в силу они должны применяться и по тем делам, которые были начаты ранее.

Необходимо отметить, что в условиях действия этой триады традиционное выражение "закон обратной силы не имеет" становится двусмысленным. Если норма не имеет обратной силы, то является ли она нормой немедленного или перспективного действия? Иными словами, распространяется ли она на долгосрочные отношения, которые возникли ранее, или только на те отношения, которые возникли после ее вступления в силу?

Эта проблема достаточно глубоко разработана в науке уголовного права <*>, другие отраслевые юридические науки уделили ей мало внимания. В общей теории права за несколько десятилетий ей посвящена всего одна монография <**>.

--------------------------------

<*> См.: Блум М.И. Действие уголовного закона во времени. М., 1974; и др. работы.

<**> См.: Тилле А.А. Время, пространство, закон. М., 1965; Алексеев С.С. Общая теория права. Т. 2. М., 1982. С. 238 - 247; Комиссаров К.И. Задачи судебного надзора в сфере гражданского судопроизводства. Свердловск, 1971. С. 128 - 143; Туманов В.А. Вступление в силу норм советского права // Ученые записки ВИЮН. Вып. 7. 1958.

Особенно важна проблема действия норм во времени для административного права и соответствующей науки. Дело в том, что нормы административного права могут содержаться почти во всех существующих в РФ источниках права; их очень много, и они, мягко говоря, не очень стабильны.

VII

Конституция РФ, УК, УПК, УИК, КоАП, ГПК, АПК регулируют действие охранительных норм, да и то далеко не всех <*>. Что же касается основной части действующего в РФ права - массива регулятивных норм, - то общих положений здесь законодательство не знает, а наука уделяет им мало внимания. В лучшем случае в отраслевые кодексы включены специальные статьи о действии их норм во времени (ст. ст. 4, 422 ГК РФ, ст. 12 ТрК, ст. 5 НК и др.). А эти вопросы интересуют всех субъектов российской правовой системы. Во многих случаях они привлекают внимание миллионов людей, приобретают огромное политическое значение. Например, когда в середине 90-х годов ХХ века срок воинской службы по призыву был сокращен с 24 до 18 месяцев, а через некоторое время был увеличен с 18 до 24 месяцев, тогда для миллионов граждан было важно знать: распространяется ли на них действие закона, установившего 18-месячный срок службы.

--------------------------------

<*> Их положения не распространяются, например, на применение мер административного принуждения, не связанных с ответственностью (отзыв лицензии, принудительное лечение, изъятие незаконно полученного и др.).