Экзамен зачет учебный год 2023 / gl1-9

но они не дают ему средств указывать и проводить в жизнь желательные для него законы. В этом отношении только народная инициатива открывает возможность самостоятельного выступления народа в законодательной сфере. Но стоит только ближе рассмотреть отдельные виды инициативы, чтобы убедиться в том, что эта более деятельная форма проявления народной воли есть вместе с тем и наименее для него доступная.

Народная инициатива имеет следующие основные виды: или граждане заявляют свое желание в общих чертах, предоставляя зконода-тельным учреждениям выработать самый текст закона, или же они выражают свои желания в форме выработанного и законченного законопроекта26. Не может быть сомнения в том, что только последний вид инициативы облекает народные желания в совершенно точную и конкретную форму. Хорошо известно, какое огромное значение имеют в законе подробности, частности, нередко даже отдельные выражения и слова. Самая лучшая законодательная мысль может быть искажена от неудачных и неточных выражений, употребленных законодателем. Когда основные положения составляются одними лицами, а текст закона другими, то практически главное значение приобретают эти другие лица; они являются настоящими законодателями, дающими плоть и кровь отвлеченному предложению инициатиров закона. В их воле - дать закону то или другое направление, тот или другой оттенок. И хотя окончательная санкция принадлежит народу, но при этом заключительном акте образования закона нет возможности изменить текст закона, приходится или принять его или отвергнуть. По всем этим соображениям инициатива, проявляющаяся в форме составления законченного законопроекта, стоит гораздо выше инициативы, сводящейся к заявлению основных положений. Но составить законченный законопроект может только небольшая группа специалистов, знакомых с техникой законодательного дела. Чем далее подвигаются в разработке подробностей, тем более становится невозможным привлечь к деятельному обсуждению их более значительное количество граждан. Для массы народной выработка подробностей законов является во всяком случае недоступной, и этот вид инициативы в сущности сводится к работе внепарламентских групп, берущих на себя почин возбуждения известного законодательного вопроса и привлекающих на свою сторону более или менее значительное количество граждан. Никто не станет спорить с тем, что такая внепарламентская инициатива, исходящая из среды народа, может иметь огромное и благодетельное значение. Но нельзя закрывать глаза на то, что народной инициативы в подлинном смысле слова здесь нет и даже не может быть, поскольку искусство законодательной техники и обладание специальными юридическими познаниями всегда являются принадлежностью немногих. Швейцарские политики свидетельствуют нам, во что превращается народная инициатива на практике. Так как требование об издании нового закона или пересмотре старого исходит обыкновенно от немногих, от небольшой группы лиц, то необходима весьма деятельная агитация для того, чтобы привлечь на сторону предлагаемого законопроекта значительное количество граждан27. О характере этой агитации мы узнаем от известного швейцарского демократа Штюсси. "Чтобы принудить к подписи несогласных, — рассказывает он, -взывают к партийной дисциплине, пускают в ход все общественное влияние, пользуются узами дружбы, деловыми отношениями; даже женщин побуждают подписываться за их мужей, сыновей и отцов; на несогласного производят всяческое давление, пока он, наконец, не уступит, лишь бы его оставили в покое; ему облегчают дело, предлагая, чтобы он только

26Я не называю здесь третьего вида, упоминаемого у Дюнана (67 с.), потому что он представляет лишь сочетание этих основных видов.

27В различных кантонах это количество весьма различно: оно колеблется от 50 в Ури до 10.000 в С. Галлене и 12.000 в Берне (для пересмотра Конституции в Берне требуется 15.000 подписей).

но в данном случае дело не в условиях того или другого времени, а в условиях общественной жизни и человеческой природы.

Мы заметили, что и в Швейцарии главная законодательная работа совершается политиками по профессии и по призванию. Значение института народной инициативы, как мы видели, заключается в том, что она открывает не только de facto, но и de jure доступ к законодательству всем интересующимся и знающим, хотя бы и стоящим вне парламента. Мы будем еще иметь далее случай подчеркнуть это положение; здесь же мы должны обратить внимание на то, что это участие в законодательстве внепарламентских деятелей не устраняет, однако, и влиятельного значения представительных угреждений. Как справедливо предсказывал Вельти, представительство не такое установление, "которое легко выбросить в окно". Все же систематическая законодательная работа по всем текущим вопросам жизни остается в его руках. Пусть эта работа иногда является только подготовительной: она не становится от этого менее важной. Швейцарские писатели основательно указывают, что введение новых форм законодательства не уничтожило функций представительных учреждений по инициативе, обсуждению и редактированию законов31. Это указание является не более, как признанием действительного значения представительных собраний, закрепленного за ними как союзной конституцией, так и конституциями кантональными. Но несомненно, что референдум и народная инициатива способствуют установлению более тесной связи законодательства с воззрениями народа и в этом смысле создают и для органов представительства новое положение. В споре с Эсменом по вопросу о референдуме Дюги высказал мысль, что все установления, которые имеют целью обеспечить по мере возможности соответствие парламентских решений с народной волей, "являются необходимым дополнением представительного режима"32. С этой именно точки зрения референдум получает надлежащее освещение. И что бы ни говорили Эсмен, Синьёрель и другие, швейцарские формы народного законодательства имеют несомненное будущее и вне пределов своей родины. Рассмотрение конкретных форм, в которых проявляется в Швейцарии народное законодательство, привело нас к заключению, что развитие этих форм не уничтожило роли представительных учреждений. Но более того: при ближайшем ознакомлении с практикой референдума и народной инициативы, при изучении приведенных выше данных и цифр мы приходим к заключению, что и в этих новых демократических установлениях в сущности проявляется тот же принцип представительства. Общие решения и здесь принимаются лишь большинством голосующих граждан; а это большинство является иногда меньшинством не только всего народа, но и всех имеющих право голоса. Если таким образом и здесь меньшинство дает законы для большинства, то это значит, что референдум привлекает к участию в законодательстве только некоторых, принимающих решения за всех. В сущности, как справедливо заметил Альберт Келлер, референдум и инициатива представляют собою средство "не к осуществлению народного суверенитета, а к чрезвычайному расширению первоначально тесного представительного корпуса"33. Если бы приложить к анализу действующих форм народного законодательства строгий принцип народного суверенитета, пришлось бы признать полное несоответствие их с этим принципом. Но это значило бы также, что принцип народного суверенитета и в этом случае имеет

31Всего яснее это указание сделано в прекрасной монографии Albert Keller. Das Volksinitiativrecht nach den schweizerischen Kantonverfassungen. Zurich, 1889. S. 80—84.

32Duguit. Droit constitutionnel. Paris, 1907. § 51, особ. р. 301 и далее § 52, p. 308—309. Эсмен и в новейшем издании по-прежнему высказывает свое отрицательное отношение к референдуму (Droit constitutionnel. Paris, 1906. P. 345—347)

33Alb. Keller. Das Volksinitiativrecht. Zurich, 1889. S. 73. "...nicht zur Verwirklichung der Volkssouveranitat, sondern zu einer grossartigen Erweiterung des ursprunglich engen ReprasentativKorpers".