Экзамен зачет учебный год 2023 / правовая природа платы за регистрацию прав на недвижимость и
.doc
ПРАВОВАЯ ПРИРОДА ПЛАТЫ ЗА ГОСУДАРСТВЕННУЮ РЕГИСТРАЦИЮ ПРАВ НА НЕДВИЖИМОЕ ИМУЩЕСТВО И
СДЕЛОК С НИМ: ПРАКТИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ
© Д.В. Новак, 2002
Опубликовано в журнале «Нотариус». 2002. № 1. С. 31-34
и в кн.: Научные труды Российской академии юридических наук. Выпуск 2.
В 2 томах. Том 1. М.: Издательская группа «Юрист», 2002. С. 830-835.
Федеральным законом от 21 июля 1997 г. № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» закреплен принцип платности государственной регистрации прав и сделок с недвижимостью, осуществляемой учреждениями юстиции в соответствии со ст. 131 Гражданского кодекса Российской Федерации1. Как вытекает из п. 1 ст. 13 названного Федерального закона, прием документов на регистрацию не осуществляется без документа, подтверждающего оплату регистрации. Плата взимается не только за осуществление государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, но и за предоставление информации о зарегистрированных правах на объекты недвижимого имущества (п. 1 ст. 8 Федерального закона). Вопросам платы за государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним и за предоставление информации о зарегистрированных правах, посвящена ст. 11 Федерального закона «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним». Согласно п. 3 данной статьи, средства, получаемые в виде платы за регистрацию и предоставление указанной информации, используются исключительно на создание, поддержание и развитие системы государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, в том числе на обеспечение государственных гарантий зарегистрированных прав. Централизуемая доля указанных средств (установленная Правительством Российской Федерации в размере пяти процентов взимаемых платежей2) направляется в Министерство юстиции Российской Федерации.
Значительный интерес представляет вопрос о правовой природе платы за государственную регистрацию прав на недвижимое имущество, сделок с ним и за предоставление информации о зарегистрированных правах. Что это – сбор, на который распространяется действие законодательства о налогах и сборах (в соответствии с п. 2 ст. 8 Налогового кодекса Российской Федерации под сбором понимается обязательный взнос, взимаемый с организаций и физических лиц, уплата которого является одним из условий совершения в интересах плательщиков сборов государственными органами, органами местного самоуправления, иными уполномоченными органами и должностными лицами юридически значимых действий)? Или средства, получаемые в виде такой платы, следует квалифицировать согласно п. 4 ст. 41 Бюджетного кодекса Российской Федерации как «доходы от платных услуг, оказываемых соответствующими органами государственной власти, органами местного самоуправления, а также бюджетными учреждениями» (такие доходы названная норма Бюджетного кодекса относит к неналоговым доходам бюджетов)? А может быть, речь все-таки идет о самостоятельном, специфическом институте, регламентированном специальными нормами?
От того, к какому из перечисленных выводов прийти, будет зависеть, следует ли распространять на средства, получаемые в виде вышеназванной платы, нормы бюджетного законодательства. А это, в свою очередь, послужит основой для ответа на вопрос о том, должны ли указанные средства направляться в соответствующий бюджет, или они подлежат зачислению непосредственно на счет учреждения юстиции, осуществляющего регистрацию (предоставление информации).
Приступая к обзору правотворческой и правоприменительной практики по данному вопросу в субъектах Российской Федерации, отметим, что в подавляющем большинстве из них существует порядок, в соответствии с которым средства, поступающие в виде платы за регистрацию и за предоставление информации, зачисляются непосредственно на счета учреждений юстиции по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним.
Однако в отдельных субъектах Российской Федерации заинтересованными структурами были предприняты попытки установить иной порядок, суть которого заключается в направлении рассматриваемых средств в бюджет соответствующего субъекта Российской Федерации.
24 ноября 1999 года Советом народных депутатов Кемеровской области было принято постановление № 298 «О законодательной инициативе Совета народных депутатов Кемеровской области «О внесении изменений в статью 11 Федерального закона «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним». Внесенный Советом народных депутатов Кемеровской области законопроект предполагал зачисление средств, получаемых в виде платы за регистрацию и предоставление информации, в бюджеты субъектов Российской Федерации. В пояснительной записке к законопроекту в качестве обоснования было указано: «Бюджетным и налоговым законодательством не предусмотрено возможности поступления обязательных сборов, отчислений, платежей, в том числе взимаемых за совершение юридически значимых действий либо выдачу документов уполномоченными на то органами или должностными лицами, в доход учреждений. Такие сборы поступают в соответствующий бюджет, после чего распределяются в порядке бюджетного регулирования». Кроме того, указывалось, что «зачисление всех средств от регистрации непосредственно на счета учреждения юстиции, вывод доходов и расходов учреждения за рамки бюджета делает невозможным осуществление контроля за использованием полученных им средств»3.
В результате рассмотрения законопроекта Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации, он был отклонен4. Однако, несмотря на четко выраженную позицию Государственной Думы, Совет народных депутатов Кемеровской области принимает Закон Кемеровской области от 8 мая 2000 г. № 23-ОЗ, которым были внесены изменения в Закон Кемеровской области от 2 февраля 1999 г. № 17-ОЗ «О плате за государственную регистрацию прав на недвижимое имущество, сделок с ним и за предоставление информации о зарегистрированных правах на территории Кемеровской области», действующий в этой редакции по сей день. В соответствии с внесенными изменениями, согласно ст. 4 указанного Закона, плата за государственную регистрацию прав и за предоставление информации о зарегистрированных правах вносится в областной бюджет Кемеровской области.
Учреждение юстиции Кемеровской области по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним некоторое время продолжало аккумулировать средства, поступающие в виде платы за регистрацию и предоставление информации, на своем счете. Однако по заявлению прокурора Кемеровской области решением Центрального районного суда г. Кемерово от 16 ноября 2000 г. действия учреждения юстиции были признаны незаконными. В своем решении суд указал: «Данный платеж по своей природе является обязательным регистрационным сбором, и в соответствии со ст. 8 Налогового кодекса Российской Федерации, ст. ст. 39, 41 Бюджетного кодекса Российской Федерации является одним из источников образования дохода бюджета. В соответствии со ст. 216 Бюджетного кодекса все поступающие доходы бюджета обязательно зачисляются на единый счет бюджета и расходуются с него в соответствии с государственными целями и задачами». Кроме того, судом было отмечено, что по своей организационно-правовой форме учреждение юстиции является финансируемым собственником учреждением, а «бюджетным и налоговым законодательством не предусмотрено возможности поступления обязательных сборов, платежей, в том числе и взимаемых за совершение юридически значимых действий либо выдачу документов уполномоченными на то органами или должностными лицами, в доход учреждений»5. Определением судебной коллегии по гражданским делам Кемеровского областного суда от 21 декабря 2000 г. указанное решение было оставлено без изменения.
Так складывалась ситуация в Кемеровской области. Примерно в то же самое время рассматриваемая проблема получила свое развитие в Московской области. 12 апреля 2000 г. прокурор Московской области принес протест на ч. ч. 1, 2 ст. 2; ч. 4 ст. 3; ч. ч. 1, 3 ст. 6 Закона Московской области от 23 ноября 1998 г. № 52/98-ОЗ «О плате за государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним и за предоставление информации о зарегистрированных правах» (где предусмотрено зачисление соответствующих средств на счет учреждения юстиции – регистрационной палаты) по основанию противоречия указанных норм Бюджетному кодексу Российской Федерации. Прокуратура Московской области квалифицировала данные средства согласно ст. 41 Бюджетного кодекса – как доходы от платных услуг, оказываемых соответствующими органами государственной власти, которые относятся к неналоговым доходам и подлежат перечислению исключительно в доход соответствующего бюджета (в данном случае, бюджета Московской области). Протест прокурора Московской области был отклонен решением Московской областной Думы от 31 мая 2000 г. № 12/100.
В то же время, 11 мая 2000 г. Московской областной Думой был принят Закон Московской области № 30/2000-ОЗ «Об областном бюджете на 2000 год», ст. 4 которого предусматривала зачисление средств от платы за регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним в областной бюджет. Однако тут уже вмешалась Генеральная прокуратура Российской Федерации. Заместитель Генерального прокурора 14 июня 2000 г. в Московскую областную Думу приносит протест на ст. 4 этого Закона, указав на исключительный характер использования средств, получаемых в виде платы за регистрацию, установленный ст. 11 Федерального закона «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним», и на недопустимость иного использования указанных средств, в том числе их зачисления в бюджеты субъектов Российской Федерации. Данный протест был удовлетворен решением Московской областной Думы от 21 июня 2000 г. № 39/102.
В Челябинской области вопрос о судьбе средств, получаемых в виде платы за регистрацию, был разрешен решением судебной коллегии по гражданским делам Челябинского областного суда от 25 января 2001 г.6 Прокурор Челябинской области обратился в суд с заявлением о признании противоречащим федеральному законодательству и не подлежащим применению Постановления Законодательного собрания Челябинской области от 28 декабря 1998 г. № 728 «О внесении изменений в положение о размерах платежей и порядке внесения платы за государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним и за представление информации о зарегистрированных правах. Оспариваемое постановление предусматривало зачисление в бюджет средств, полученных в виде платы за регистрацию и предоставление информации о зарегистрированных правах. Представители Законодательного собрания Челябинской области, а также представитель Администрации Челябинской области заявление прокурора не признали.
Суд признал оспариваемое прокурором постановление противоречащим федеральному законодательству, указав, что согласно ст. 9 Бюджетного кодекса Российской Федерации доходы бюджета – это денежные средства, поступающие в безвозмездном и безвозвратном порядке, а ст. 11 Федерального закона «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» предусматривает строго целевое использование средств, получаемых в виде платы за регистрацию и предоставление информации о зарегистрированных правах. Довод представителей Законодательного собрания Челябинской области о том, что Южноуральская регистрационная палата является областным государственным учреждением, а в соответствии со ст. 161 Бюджетного кодекса организация, созданная органами государственной власти субъектов Российской Федерации для осуществления управленческих и иных функций некоммерческого характера, финансируется из соответствующего бюджета на основе сметы доходов и расходов, суд признал необоснованным, указав, что создание Южноуральской регистрационной палаты не соответствует целям создания организаций, указанных в ст. 161 Бюджетного кодекса.
Проведенный обзор показывает, что проблема правовой природы платы за регистрацию и за предоставление информации о зарегистрированных правах является очень актуальной. Острота, которую эта проблема получила в некоторых субъектах Российской Федерации, обуславливается тем обстоятельством, что указанная плата является стабильным и ощутимым источником дохода.
Представляется наиболее соответствующей смыслу закона точка зрения о том, что плата за государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним является самостоятельным институтом, и ни налоговые, ни бюджетные нормы на него не распространяются.
Действительно, нельзя отнести указанную плату к сборам (п. 2 ст. 8 Налогового кодекса Российской Федерации), поскольку все виды региональных налогов и сборов исчерпывающим образом перечислены в п. 1 ст. 14 Налогового кодекса – плата за регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним и за предоставление соответствующей информации в этот перечень не входит. Согласно же п. 5 ст. 12 Налогового кодекса, не могут устанавливаться региональные или местные налоги и (или) сборы, не предусмотренные настоящим Кодексом.
Не относится указанная плата и к доходам от платных услуг, оказываемых органами государственной власти и бюджетными учреждениями, то есть к неналоговым доходам бюджетов (п. 4 ст. 41 Бюджетного кодекса Российской Федерации). Как сказано в ст. 2 Федерального закона «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним», государственная регистрация прав на недвижимое имущество и сделок с ним – это юридический акт признания и подтверждения государством возникновения, ограничения (обременения), перехода или прекращения прав на недвижимое имущество в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации. Услугой данный юридический акт не является.
Таким образом, мы имеем дело со специфическим, обособленным от бюджетных средств, источником финансирования системы государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним. Это вытекает и из содержания п. 1 ст. 11 Федерального закона «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним», где наряду с платой за регистрацию и предоставление информации о зарегистрированных правах в качестве источника такого финансирования отдельно названы бюджетные средства.
В Федеральной программе поэтапного развития системы государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, утвержденной постановлением Правительства РФ от 19 апреля 2001 г. № 273, плата за регистрацию прав и за предоставление информации о зарегистрированных правах прямо отнесена к внебюджетным источникам финансирования. В разделе 4 Программы указано, что на уровне субъектов Российской Федерации внебюджетные источники финансирования системы государственной регистрации прав формируются за счет привлечения 95 процентов средств, поступивших в виде такой платы.
Кроме того, согласно п. 5 Временного положения о порядке перечисления и использования централизуемой доли средств, получаемых в виде платы за регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним и за предоставление информации о зарегистрированных правах, утвержденного постановлением Правительства РФ от 2 сентября 1998 г. № 1013, перечисление централизуемой доли средств на счет Минюста России производится учреждениями юстиции по регистрации прав. В соответствии с п. 6 Временного положения, ответственность за своевременное и полное перечисление централизуемой доли средств возлагается на регистраторов прав на недвижимое имущество и сделок с ним, возглавляющих учреждения юстиции по регистрации прав. Направление в бюджет субъекта Российской Федерации средств, получаемых в виде платы за регистрацию и предоставление информации, не соответствует указанным нормам и не гарантирует полноту и своевременность перечисления централизуемой доли средств на счет Минюста России.
На «специальный режим финансового обеспечения учреждений юстиции» обращалось внимание и в правовой литературе7.
В то же время, факты принятия на уровне субъектов Российской Федерации нормативных правовых актов, основывающихся на противоположном подходе, свидетельствуют о том, что формулировка ст. 11 Федерального закона «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» допускает неоднозначное понимание ее положений.
Неоднозначному пониманию ст. 11 Федерального закона в какой-то мере способствовало и положение п. 3 Постановления Правительства Российской Федерации от 26 февраля 1998 г. № 248 «Об установлении максимального размера платы за государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним и за предоставление информации о зарегистрированных правах», где органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации предписано было обеспечить решение вопросов, связанных с определением размеров, порядка, сроков и формы внесения взимаемой на территории субъекта Российской Федерации платы за государственную регистрацию прав и за предоставление информации о зарегистрированных правах, а также использования средств, получаемых в виде указанной платы, за исключением ее централизуемой доли. Данная норма в ряде регионов была истолкована расширительно, как дающая субъекту Российской Федерации право предусмотреть в своем нормативном правовом акте направление указанных средств в бюджет субъекта Российской Федерации. Не было, однако, учтено, что субъект Российской Федерации не может в своем правотворчестве по предметам совместного ведения выходить за рамки, установленные федеральным законом.
Подводя итог, выскажем надежду на то, что возможность неоднозначного понимания положений федерального законодательства, касающихся правового режима платы за регистрацию прав на недвижимое имущество, сделок с ним и за предоставление информации о зарегистрированных правах, будет в конце концов устранена. Точку в этом вопросе мог бы поставить Верховный Суд Российской Федерации, но идеальным вариантом было бы внесение соответствующих уточнений в Федеральный закон «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним».
1 См.: Постатейный комментарий к Федеральному закону «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» / Под общ. ред. П.В. Крашенинникова. М.: Спарк, 1999. С. 113 (автор комментария – В.В. Огородников).
2 Постановление Правительства Российской Федерации от 21 февраля 1998 г. № 237 «Об установлении централизуемой доли средств, получаемых в виде платы за регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним, и за предоставление информации о зарегистрированных правах» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 9. Ст. 1114.
3 Досье на проект содержится в справочной правовой системе «Гарант».
4 Постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 13 апреля 2000 г. № 280-III ГД «О проекте федерального закона «О внесении изменений в статью 11 Федерального закона «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. № 17. Ст. 1827.
5 Архив Центрального районного суда г. Кемерово.
6 Архив Челябинского областного суда
7 См.: Постатейный комментарий к Федеральному закону «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» / Под общ. ред. П.В. Крашенинникова. М.: Спарк, 1999. С. 227-228 (автор комментария – Э.Н. Ренов).