"Ценные бумаги: вопросы теории и правового регулирования рынка" (Габов А.В.) ("Статут", 2011)

ЦЕННЫЕ БУМАГИ

ВОПРОСЫ ТЕОРИИ И ПРАВОВОГО

РЕГУЛИРОВАНИЯ РЫНКА

А.В. ГАБОВ

Рецензенты:

Губин Е.П., доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой предпринимательского права юридического факультета МГУ им. М.В. Ломоносова.

Синенко А.Ю., кандидат юридических наук.

ПРЕДИСЛОВИЕ

Существование рынка ценных бумаг стало для России таким же привычным фактом, как и для любой современной развитой страны. Сейчас уже мало кто вспоминает, что рынку этому от силы лет двадцать. Однако за такой исторически короткий промежуток времени в этой области произошли фундаментальные изменения: от ситуации, когда существовала советская централизованная система хозяйствования, мы перешли к нормальной, рыночного типа, экономике, основанной на восстановленной частной собственности. И рынок ценных бумаг сыграл в этих изменениях далеко не последнюю роль.

Для любой развитой экономики рынок ценных бумаг - это наряду с другими секторами финансового рынка (банки, страхование и т.д.) ее кровеносная система. И роль этой системы только растет. Сложные сделки секьюритизации, которые появились в 70 - 80-х годах XX в., в настоящее время получили повсеместное распространение. Привлечение финансирования с помощью этих сделок все более вытесняет (даже несмотря на кризисные явления в современной мировой экономике) традиционное банковское финансирование. Все большее число различных активов секьюритизируются и начинают обращаться в форме финансовых инструментов на организованных рынках. Достаточно сказать, что цена на основной российский экспортный ресурс - нефть - формируется по итогам торгов не реальной нефтью, а посредством фьючерсных контрактов на нее <1>. Результаты рынка все больше сказываются и на жизни каждого отдельного человека: паевые фонды, доверительное управление, накопительная система страхования, инвестирование государственной "кубышки" - Стабилизационного фонда - все это рынок ценных бумаг.

--------------------------------

<1> Подробнее об этих проблемах см.: Гайдар Е., Чубайс А. Экономические записки. М.: Российская политическая энциклопедия (РОССПЭН), 2008.

В современных условиях усиления конкуренции между странами за привлечение и освоение различных ресурсов (и в том числе финансовых), за влияние в мире важно состояние основных национальных институтов. В том числе и рынка ценных бумаг. Альтернатива здесь лобовая: либо российский рынок ценных бумаг сможет предложить инвесторам более привлекательные условия деятельности, чем рынки ценных бумаг других стран, что позволит привлечь инвесторов в Россию, либо наш рынок так и останется небольшим, неразвитым, не влияющим на процессы в области мировых финансов и зависимым от других крупных рынков.

Задача превращения России в один из международных финансовых центров поставлена и на уровне государственной политики. Одним из условий решения такой задачи является совершенствование правовых, юридических институтов.

Здесь еще большое поле для работы. Требует своего совершенствования учетная система на рынке ценных бумаг, необходима большая либерализация условий секьюритизации различных финансовых активов (в настоящее время, по сути, секьюритизируются только ипотечные кредиты), наконец, необходимо обеспечить незыблемость прав собственности. До сих пор в рамках юридических механизмов не найдены способы защиты от отъема собственности (так называемого рейдерства), неэтичного поведения как эмитентов, так и инвесторов (гринмейл). До сих пор имеют место случаи хищения ценных бумаг со счетов акционеров, а пострадавшие лица (к которым можно относить не только собственников бумаг, но и их последующих добросовестных приобретателей) не могут защитить свои права, не созданы компенсационные механизмы, до сих пор не решена проблема "финансовых пирамид", в зачаточном состоянии находится система централизованных расчетов и клиринга и т.д. Всех проблем и не перечислить.

Правовая система в своего рода "долгу" перед рынком ценных бумаг - на ее уровне не решены многие важнейшие вопросы, без которых развитие рынка невозможно. Несмотря на то что этот факт признается и государственными органами, которые в рамках Стратегии развития финансового рынка Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденной распоряжением Правительства РФ от 29 декабря 2008 г. N 2043-р, предусматривают большой план мероприятий по совершенствованию правовой среды рынка ценных бумаг, очевидно, что именно государством не сделано главное для того, чтобы право частной собственности в нашей стране действительно стало священным.

В связи с поднимаемыми вопросами данная книга представляется абсолютно своевременной.

До настоящего времени в научной литературе рынок ценных бумаг с правовой точки зрения комплексно не исследовался. Чаще всего обсуждались отдельные проблемы - проблемы бездокументарных ценных бумаг, защиты прав инвесторов и т.д. Целостный же правовой взгляд на рынок ценных бумаг, который бы охватывал собственно теорию ценных бумаг, вопросы профессиональной деятельности и инвестиций на рынке, эмиссии ценных бумаг, защиты прав участников рынка и государственного регулирования рынка, представлен не был.

Настоящая монография устраняет этот пробел. В ней последовательно описаны все составляющие современного российского рынка ценных бумаг, исследованы его основные проблемы, последовательно изложены как теория вопроса, так и содержательные предложения по совершенствованию его институтов.

Предлагаемая вниманию читателей книга будет полезна и для законотворчества, поскольку в ней представлен целостный подход к совершенствованию действующих институтов рынка ценных бумаг, и на фоне начинающейся работы по совершенствованию институтов рынка в рамках Стратегии развития рынка до 2020 г. актуальность ее несомненна.

А.Б.Чубайс

Вступительное слово

Российский рынок ценных бумаг с момента его воссоздания в начале 90-х годов прошлого столетия претерпел существенную эволюцию. От рынка, маленького по объемам и составу участников и совершенно не влияющего ни на что, кроме настроения его игроков, до полноценного рыночного механизма перераспределения капитала.

Потрясения на фондовом рынке в настоящее время - это уже не забота только самих его игроков, это проблема безопасности страны, поскольку состояние рынка прямо и непосредственно влияет на экономику. Тесная связь реальной экономики и рынка ценных бумаг доказывается и современным кризисным состоянием мировой экономики: то, что сначала казалось проблемами фондовых спекулянтов с Wall Street, впоследствии переросло в проблемы экономического роста и связанных с ним макроэкономических показателей (занятости и инфляции) и в конечном счете сказалось на социальной сфере, жизни каждого.

Роль и значение рынка ценных бумаг можно продемонстрировать и цифрами, которые приводятся, в частности, в Докладе ФСФР России о результатах и основных направлениях деятельности на 2007 - 2009 гг. <1>. Показывают его и данные ведущих российских бирж. Так, в 2008 г. объем торгов на Фондовой бирже ММВБ составил 48,4 трлн. руб. <2>.

--------------------------------

<1> http:// www.fcsm.ru/ catalog.asp?ob_no= 43083

<2> http:// www.micex.ru/ file/ 77347/ report2008.pdf

Развитие российского рынка ценных бумаг обусловило необходимость создания адекватного правового регулирования. Его становление прошло несколько этапов, границы которых, впрочем, весьма условны: их можно проводить как по датам принятия соответствующих "маячковых" нормативных актов, так и по тем фактам реальной жизни, с которыми связывается создание и развитие рынка (первые биржевые торги и т.п.).

Так, начало первого этапа можно отсчитывать от момента вступления в силу Постановления Совета Министров СССР от 15 октября 1988 г. N 1195 "О выпуске предприятиями и организациями ценных бумаг", а можно от начала первых экспериментов с обращением векселей в конце 80-х годов. Однако больше оснований считать точкой отсчета для создания современного правового регулирования рынка ценных бумаг год 1990, когда было принято сразу несколько нормативных актов, направленных на регулирование отношения в сфере рынка ценных бумаг: Постановление Правительства РСФСР от 25 декабря 1990 г. N 601 "Об утверждении Положения об акционерных обществах", Постановление Совета Министров СССР от 19 июня 1990 г. N 590 "Об утверждении Положения об акционерных обществах и обществах с ограниченной ответственностью и Положения о ценных бумагах", Законы РСФСР "О собственности в РСФСР" и "О предприятиях и предпринимательской деятельности". В этот период было принято множество подзаконных актов (можно напомнить здесь для примера только Постановление Правительства РСФСР от 28 декабря 1991 г. N 78 "Об утверждении Положения о выпуске и обращении ценных бумаг и фондовых биржах в РСФСР"). Именно в этот период была проведена массовая приватизация государственных предприятий и учреждений, которая в том числе (и главным образом) включала в себя создание сотен тысяч открытых акционерных обществ (акционерных обществ открытого типа, как их называли в то время). Приватизация, в свою очередь, на фоне отсутствия развитого законодательства об акционерных обществах и о ценных бумагах потребовала создания большого правового массива, среди которого выделим Указы Президента РФ: от 29 января 1992 г. N 66 "Об ускорении приватизации государственных и муниципальных предприятий", от 1 июля 1992 г. N 721 "Об организационных мерах по преобразованию государственных предприятий, добровольных объединений государственных предприятий в акционерные общества", от 14 августа 1992 г. N 914 "О введении в действие системы приватизационных чеков в Российской Федерации", от 24 декабря 1993 г. N 2284 "О Государственной программе приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации", от 7 октября 1992 г. N 1186 "О мерах по организации рынка ценных бумаг в процессе приватизации государственных и муниципальных предприятий".

Как видим, в большинстве случаев первые акты регулирования рынка ценных бумаг были направлены на установление правового режима такой ценной бумаги, как акция, что диктовалось потребностями момента.

В этот же период происходила реконструкция рынка государственных ценных бумаг (поскольку бумаги-то были и в советское время, другое дело, что их обращение к рынку не имело никакого отношения). В этой части прежде всего можно вспомнить Закон РФ "О государственном внутреннем долге Российской Федерации" 1992 г., Постановление Совета Министров - Правительства РФ от 8 февраля 1993 г. N 107 "О выпуске государственных краткосрочных бескупонных облигаций", Постановление Верховного Совета РФ от 19 февраля 1993 г. N 4526-1 "О выпуске государственных краткосрочных бескупонных облигаций", Постановление Правительства РФ от 25 сентября 1993 г. N 980 "О продаже золота путем выпуска золотых сертификатов 1993 года" и ряд других актов.

К этому же периоду относится расцвет вексельного обращения и принятие, соответственно, нормативных актов в этой области, к основным из которых можно отнести Постановление Президиума Верховного Совета РСФСР от 24 июня 1991 г. "О применении векселя в хозяйственном обороте РСФСР" и ряд Указов Президента РФ: от 19 октября 1993 г. N 1662 "Об улучшении расчетов в хозяйстве и повышении ответственности за их своевременное проведение", от 23 мая 1994 г. N 1005 "О дополнительных мерах по нормализации расчетов и укреплению платежной дисциплины в народном хозяйстве".

Этот период можно считать закончившимся в 1994 - 1995 гг. (которые я рассматриваю как своеобразный переходный период в части правового регулирования рынка), когда вступила в силу часть первая Гражданского кодекса РФ, которая дала определение ценных бумаг, установила их правовой режим, в том числе институционализировала правовой режим бездокументарных ценных бумаг, а также Федеральный закон "Об акционерных обществах".

Второй этап развития правового регулирования рынка ценных бумаг связан с 1996 г. - вступление в силу Федерального закона "О рынке ценных бумаг". Этим документом были урегулированы соответствующие отношения. Было закреплено понятие профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг, определены ее виды; установлен правовой режим деятельности субъектов учетной системы (регистраторов и депозитариев), чем был закончен долгий спор об их роли на рынке ценных бумаг, и т.д. В развитие этого документа была принята большая группа подзаконных актов. В 1996 г. была принята часть вторая Гражданского кодекса РФ, которая закрепила несколько новых видов ценных бумаг. Затем было принято несколько базовых Федеральных законов, которые и в настоящее время составляют основу правового регулирования рынка: "Об инвестиционных фондах", "Об ипотечных ценных бумагах", "Об ипотеке (залоге недвижимости)", Бюджетный кодекс, "Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг", "О переводном и простом векселе", "Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в Российской Федерации", "О негосударственных пенсионных фондах", "О накопительно-ипотечной системе жилищного обеспечения военнослужащих" и целый ряд других.

Как видим, если в начале 90-х гг. для регулирования хватало по большому счету нескольких подзаконных актов (постановлений Правительства и указов Президента), то в настоящее время указанная сфера социальных отношений регулируется значительным массивом правовых норм.

Однако масштаб и объем регулирования не синонимы словам "качество" и "эффективность регулирования". Действующее в сфере рынка ценных бумаг законодательство весьма противоречиво и изменчиво. Оно по большому счету все время отстает от потребностей рынка. Можно сказать и больше: в настоящий момент оно в основе своей совершенно устарело и требует реконструкции. В нем не решены базовые вопросы, которые создают основу любого рынка: определенность и незыблемость прав.

Нельзя сказать, что работа в этом направлении не ведется. Напротив, настоящий момент можно смело признать моментом для российского рынка переломным, на котором закладываются основы его деятельности на достаточно продолжительный период. По сути можно сказать и о том, что мы находимся на переходе к новому этапу развития правового регулирования рынка. Ведь за последние несколько лет приняты минимум четыре концептуальных документа, которые указывают направления совершенствования его правового регулирования:

- Стратегия развития финансового рынка Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденная распоряжением Правительства РФ от 29 декабря 2008 г. N 2043-р;

- проект концепции развития законодательства о юридических лицах, рекомендованной к опубликованию в целях обсуждения Советом при Президенте РФ по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства (протокол N 68 от 16 марта 2009 г.) <1>;

--------------------------------

<1> http:// www.privlaw.ru/ vs_info2.html

- проект концепции развития законодательства о ценных бумагах и финансовых сделках, рекомендованной к опубликованию в целях обсуждения Советом при Президенте РФ по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства (протокол N 69 от 30 марта 2009 г.) <1>;

--------------------------------

<1> http:// www.privlaw.ru/ vs_info5.html

- Концепция развития корпоративного законодательства, подготовленная Министерством экономического развития и торговли РФ в 2006 г. <1>

--------------------------------

<1> http:// www.corp-gov.ru/ upload/ file/ konz.doc#_Toc125525352

Если большая часть положений, которые эти документы содержат, будет реализована, можно смело утверждать, что нас ждет революция в сфере правового регулирования рынка ценных бумаг.

Однако как внимательное изучение этих документов, так и анализ собственного опыта работы на рынке ценных бумаг в разном качестве показывают, что объем проблем столь велик, а предлагаемые меры столь противоречивы, спорны, что есть необходимость высказаться по важнейшим вопросам совершенствования правового регулирования рынка ценных бумаг.

Представленная работа является лишь очень скромной попыткой собственного осмысления накопившихся проблем. Отметим, что проблемы в анализируемой сфере рассматривали многие ученые-правоведы: В.В Аргунов, Ю.Г. Басин, В.А. Белов, О.А. Беляева, В.В. Витрянский, А.А. Вишневский, Е.П. Губин, Д.И. Дедов, Л.Ю. Добрынина, В.В. Долинская, Н.Г. Доронина, Е.А. Крашенинников, В.А. Лапач, Д.В. Ломакин, О.Г. Ломидзе, А.В. Майфат, А.А. Маковская, Д.В. Мурзин, Л.А. Новоселова, Е.А. Павлодский, Н.Н. Пахомова, И.В. Редькин, Г.Г. Семилютина, А.Ю. Синенко, Е.А. Суханов, Д.А. Степанов, Л.Р. Юлдашбаева, Г.С. Шапкина, Г.Н. Шевченко, А.Е. Шерстобитов, И.С. Шиткина, В.Б. Чуваков, В.В. Ярков и многие другие. Ученые-правоведы сделали многое для совершенствования текущего законодательства, анализа проблем правового режима отдельных ценных бумаг (акций) или их типов (бездокументарные ценные бумаги, к примеру).

С нашей точки зрения, рассмотрение одной либо нескольких проблем не позволяет подойти к вопросу системно. Говоря проще, нужны попытки целостного описания российской системы ценных бумаг. Именно эта попытка и сделана в настоящей работе.

Сложность этой работы состояла в том, что исходно я рассчитывал на создание некоторого курса лекций по вопросам правового регулирования рынка ценных бумаг, которые читал последние десять лет. Это и предопределило изначально как структуру работы, так и тот в большей степени описательный подход. Однако уже по ее окончании в первой редакции моим безвременно ушедшим в этом году учителем Ефимом Абрамовичем Павлодским было высказано предложение о необходимости ее трансформации в работу, которая будет не только описывать текущее состояние дел, но и содержать анализ проблем, существующих в этой области, а также предложений по их решению. Этому совету я последовал.

Исходя из решения этих двух разноплановых задач - создания курса лекций и анализа текущих проблем и подготовки предложений по их решению - и появилась эта работа. Работа разбита на восемь глав, в которых последовательно освещаются вопросы правового регулирования. Искушенный читатель сразу же заметит, что среди этих глав нет отдельной главы, посвященной обращению ценных бумаг. Это было сделано сознательно, поскольку, как мне показалось, вопросы обращения в той или иной степени рассматриваются в каждой главе и отдельное их рассмотрение могло привести к неоправданному дубляжу. Вполне возможно, что такое построение будет предметом критики, более того, после окончания работы я понимаю, что, возможно, эту главу и следовало бы сделать отдельной, однако оставлю это на следующую редакцию этой работы.

А.В.Габов