Арбитраж 22-23 учебный год / ВЭП РФ, 2017, 6
.pdf
Свободная трибуна
отношений по выкупу у публично-правового образования земельного участка под зданием или сооружением, находящимся в частной собственности.
Несчастное или нечастное право?
|
Для начала рассмотрим чуть более широкий вопрос: какие вообще признаки счи- |
|
таются неотъемлемыми и специфическими именно для частноправовых отно- |
|
шений? |
|
Из тех, что известны автору данной статьи, в доктрине обычно приводятся следую- |
|
щие два: |
а) |
диспозитивный характер, т.е. свобода выбора субъектами прав способов реализа- |
|
ции этих прав и условий такой реализации; |
б) |
равенство сторон, т.е. невозможность по общему правилу любой из сторон право- |
|
отношения навязать некие обязанности другой стороне. |
|
Теперь давайте рассмотрим основные элементы правоотношения по выкупу |
|
у публично-правового образования земельного участка под зданием или соору- |
|
жением, находящимся в частной собственности, с точки зрения их соответствия |
|
данным признакам. |
|
Элемент № 1 — декларируемая первоначальная принадлежность права собствен- |
|
ности на землю под зданием/сооружением публично-правовому образованию. |
|
Классическая триада правомочий, указанная в ст. 209 ГК РФ, гласит, что право |
|
собственности включает в себя правомочия по владению, пользованию и распоря- |
|
жению. И соответствие признаку диспозитивного характера предполагает возмож- |
|
ность реализации всех трех правомочий, даже если в какой-то конкретный период |
|
некоторые из этих правомочий ограничены, но такие ограничения пропадут впо- |
|
следствии. |
|
Есть ли хоть одно из этих правомочий у публично-правового образования как соб- |
|
ственника земельного участка под чужим зданием/сооружением? Нет. |
|
Владеет и пользуется этим участком с момента появления на нем здания/сооруже- |
|
ния (а если участок был поставлен на кадастровый учет после появления здания/ |
|
сооружения, то и вовсе с момента появления участка как объекта права) исключи- |
|
тельно собственник такого здания/сооружения (что обычно констатируется даже |
|
при кадастровом учете, когда указывается назначение участка «для эксплуата- |
|
ции…»). И это ограничение может пропасть только в экстраординарном случае — |
|
при полном прекращении чьего-либо права собственности на такое здание/соору- |
|
жение. Без этого данное ограничение технически является таким же вечным, как и |
|
само право собственности. |
179
Вестник экономического правосудия Российской Федерации № 6/2017
Может ли публично-правовое образование выбрать способ распоряжения участком под чужим зданием/сооружением? Опять же нет. Оно связано волеизъявлением собственника здания/сооружения по рукам и ногам.
Максимум, что доступно для публично-правового образования, — это право в исковом порядке в некоторых случаях понудить собственников зданий/сооружений к заключению договора аренды (п. 8 ст. 39.20 ЗК РФ). Понуждение же собственника здания/сооружения к выкупу участка невозможно (в этом плане читателям настоятельно рекомендуется посмотреть определение Судебной коллегии по экономическим спорам ВС РФ по делу № А41-80674/2014, которое передано на рассмотрение Коллегии определением ВС РФ от 16.05.2017 № 305- ЭС17-1863 и, скорее всего, к моменту опубликования настоящей статьи уже вынесено).
В то же время требование собственника здания/сооружения о предоставлении участка в собственность либо аренду является обязательным к исполнению. При этом и выкупная цена, и арендная плата являются регулируемыми ценами, определяемыми исключительно в соответствии с формулами, установленными законодательством соответствующих уровней. То есть и о соответствии признаку равенства сторон говорить не приходится.
Вероятно, к этому моменту у читателей уже возник вопрос: а как же право на извлечение доходов в виде арендной платы от использования участка? Разве это не вариация правомочия пользования?
По мнению автора настоящей статьи — нет, не в этом случае. И вообще не в случае с землей. Потому что с экономической точки зрения право на извлечение публично-правовым образованием доходов в виде платы за землю само по себе никак не связано с наличием у него права собственности на эту землю. Просто когда право собственности на землю переходит к собственнику здания/сооружения, форма этой платы сменяется с арендной платы на земельный налог (ст. 65 ЗК РФ), а сам принцип платности землепользования остается неизменным. Собственно, ВС РФ со ссылкой на определение КС РФ от 11.05.2004 № 209-О не раз упоминал, что земельный налог и арендная плата за землю имеют сходную правовую природу (из последнего, например, определения ВС РФ от 30.03.2017 № 39-АПГ17-1, от 26.01.2017 № 87-АПГ16-10, от 02.03.2017 № 2-АПГ16-30).
Так есть ли в данном случае у публично-правового образования право собственности как таковое? Либо это очень несчастное частное право, которое правом-то назвать сложно, либо следует признать, что де-факто этого права нет, а нормы, указывающие на его наличие, — не более чем фикция, призванная загнать в прокрустово ложе внешне частноправового института какое-то совершенно иное правоотношение.
Для того чтобы определиться с ответом на этот вопрос, необходимо обратиться к природе стартового юридического факта (неважно, считать ли его поступком или сделкой), с которого и начинается рассматриваемое правоотношение, — самого заявления о выкупе земельного участка. Ибо именно о его природе, по сути, и высказалась Коллегия в рассматриваемом определении.
180
Свободная трибуна
Требует — примем
Вписывается ли заявление собственника здания/сооружения о выкупе участка, на котором расположено такое здание/сооружение, в систему классических гражданско-правовых институтов?
Давайте посмотрим.
Можно ли его считать офертой, в том числе (в случае с отсутствием на момент подачи заявления прошедшего кадастровый учет земельного участка) волеизъявлением на заключение договора купли-продажи будущей вещи? Нет. Согласно п. 1 ст. 435 ГК РФ оферта должна содержать все существенные условия договора, коими применительно к договору купли-продажи участка как недвижимого имущества являются предмет (сам участок, поставленный на кадастровый учет) и цена (определенная, как уже было сказано, в соответствии с законодательно установленной формулой). ЗК РФ, равно как и земельное законодательство, таких требований к содержанию заявления о выкупе земельного участка не предусматривает. Напротив, в этом смысле офертой, скорее, можно признать тот проект договора, который публично-правовое образование обязано направить собственнику здания/сооружения в ответ на заявление о выкупе.
Можно ли считать его реализацией некоего преимущественного права покупки? Нет. Потому что право это не преимущественное, а исключительное (не в смысле норм ч. IV ГК РФ, само собой). Никем иным оно реализовано не может быть в принципе.
Наконец, можно ли считать такое заявление действием по реализации известного в доктрине так называемого права приобретения (по сути, расширенной версии преимущественного права покупки)? Опять же нет. Потому что это по умолчанию вещное право (то ли секундарное, то ли нет, но, безусловно, вещное). А, как сказала Коллегия, участка как вещи на момент подачи заявления может и вовсе не быть.
Таким образом, по мнению автора этой статьи, после появления рассматриваемой правовой позиции Коллегии можно со всей уверенностью утверждать, что как минимум в правоприменительной практике заявление о выкупе земельного участка под зданием/сооружением не является институтом гражданского (и вообще частного) права.
Тем не менее заявление о выкупе участка является для публично-правового образования обязательным к исполнению требованием. Так что же это тогда за требование?
181
Вестник экономического правосудия Российской Федерации № 6/2017
Внезапные родственники
|
Давайте попробуем на время забыть о том, что законодатель настойчиво называет |
|
процедуру оформления права частной собственности на земельный участок под |
|
зданием/сооружением выкупом, а письменную форму такого оформления — дого- |
|
вором купли-продажи участка. На что в таком случае у нас внезапно станет очень |
|
сильно похоже заявление о выкупе участка? Ответ прост — на заявление о предо- |
|
ставлении государственной услуги (о чем, в общем-то, вполне честно говорится |
|
в подзаконных административных регламентах, которые регулируют техническую |
|
часть процедуры). |
|
Судите сами: |
а) |
отказ в оформлении права собственности на участок возможен лишь при несоблю- |
|
дении формальных требований к пакету документов, необходимых для оказания |
|
услуги (в том числе при отсутствии документов, подтверждающих наличие права |
|
на соответствующее здание/сооружение, ибо действует «принцип внесения»); |
б) |
плата за государственную услугу определяется в процентах от получаемого в ре- |
|
зультате ее оказания экономически значимого результата — кадастровой стоимо- |
|
сти «приобретаемого» земельного участка (просто вспомните формулу расчета го- |
|
сударственной пошлины за рассмотрение иска, подлежащего оценке, — это хоть |
|
и не госуслуга в чистом виде, но явно услуга, оказываемая в публично-правовом, |
|
процессуальном, поле); |
в) |
субъектный состав сторон правоотношения характерен в первую очередь именно |
|
для госуслуги. |
|
Безусловно, данное утверждение на первый взгляд может показаться излишне ре- |
|
волюционным и даже откровенно наглым, этакой попыткой сделать дешевую сен- |
|
сацию. |
|
Но прежде чем подвергать автора этой статьи остракизму, подумайте вот над чем. |
|
Во-первых, известны ли вам вообще другие случаи, когда в гражданском законода- |
|
тельстве цена договора (и вообще все его условия) определяются не законодатель- |
|
ством, действующим в момент заключения договора, как это предписано ст. 422 |
|
ГК РФ, а законодательством, действовавшим на момент «обращения за заключе- |
|
нием договора»? Лично автору этой статьи такие случаи неизвестны. Да, существу- |
|
ют предварительные и рамочные договоры, опционы и т.п. Но и в их случае, если |
|
заключение основного договора к моменту наступления оговоренной даты такого |
|
заключения будет противоречить закону, вероятнее всего, такой предваритель- |
|
ный/рамочный договор или опцион просто будет считаться неисполнимым в силу |
|
изменившихся обстоятельств (ст. 451 ГК РФ). |
|
Во-вторых, едва ли кто-то будет отрицать, что принцип единства судьбы (не един- |
|
ства объекта — это спорная позиция) участка и расположенного на нем здания/ |
|
сооружения — это один из основополагающих принципов оборота недвижимости, |
182
Свободная трибуна
который должен соблюдаться вне зависимости от того, каким было законодательство в момент возникновения прав на участок и на расположенное на нем здание/ сооружение. Просто потому, что никакое законодательство не может (или как минимум не должно) толковаться как противоречащее этому принципу.
Более того, по мнению автора, является очевидным то, что именно недостатки отечественной системы правового регулирования оборота недвижимости, существовавшей в 1990-е гг., не содержавшие прямого указания на необходимость соблюдения данного фактически существовавшего принципа, привели к тому, что для устранения возникших противоестественных разрывов права собственности на землю и здания/сооружения потребовалось создание института исключительного права выкупа земельных участков.
Именно эти разрывы, а не приведенная выше позиция, являются ненормальными с точки зрения теории права.
Поэтому автор данной статьи считает возможным утверждать, что правоотношение по выкупу собственником здания/сооружения у публично-правового образования земельного участка, на котором расположено такое здание/сооружение, относится исключительно к сфере публичного (административного), а не частного (гражданского) права, независимо от того, какие формулировки для обозначения элементов этого правоотношения использует законодатель.
Последствия
Вероятно, к данному моменту у читателей мог возникнуть вопрос: «И что с того? Какие последствия может повлечь принятие за основу рассуждений позиции автора?»
Что ж, как минимум одно такое весьма резонансное последствие автор может назвать вполне определенно. Оно состоит в том, что отмена льготных выкупных цен в размере нескольких процентов для случаев выкупа участков под зданиями/сооружениями, ранее находившимися в публичной собственности и приобретенными у публично-правовых образований, а также замена их на полную кадастровую или рыночную стоимость таких участков является как минимум совершенно необоснованной с экономической точки зрения.
Именно публично-правовые образования в свое время разорвали (пусть даже в соответствии с действовавшим на тот момент законодательством) единство судьбы участков и расположенных на них зданий/сооружений, формально продавая только вторые.
Выплата нескольких процентов от кадастровой стоимости, по мнению автора данной статьи, это вполне нормальная и экономически обоснованная плата за госуслугу по «дорегистрационному» оформлению права собственности на участок, покрывающая расходы на организацию ее оказания. Но выплата полной или почти
183
Вестник экономического правосудия Российской Федерации № 6/2017
полной стоимости участка — это свойство именно гражданского правоотношения по приобретению того, что изначально покупателю не принадлежит. О чем, как уже было сказано, речь идти в данном случае не может.
При этом, безусловно, эта позиция не должна распространяться на случаи, когда здание/сооружение не было отчуждено из публичной собственности, а, например, было возведено на участке, предоставленном для его строительства, скажем, на праве пресловутой строительной аренды. В такой ситуации, несомненно, арендная плата вносится исключительно за право строительства и ни в коем случае не является выкупной ценой.
Здесь же стоит отметить, что и сам договор аренды принадлежащего публичноправовому образованию участка под принадлежащим арендатору объектом недвижимости во многом по тем же причинам едва ли может рассматриваться как «настоящий» договор. Напротив, по всем основным признакам обязательство по внесению арендной платы в такой ситуации имеет явную налоговую природу. Однако данный вопрос заслуживает куда более подробного и тщательного исследования, которое будет представлено автором несколько позже в виде отдельной статьи.
Disclaimer
Автор хотел бы особо отметить, что, несмотря на весьма резкую риторику вышеприведенного исследования, все озвученные в нем доводы, безусловно, в данный момент являются дискуссионными. Поэтому, если кто-либо из читателей считает необходимым высказать возражения, замечания или иные мнения относительно рассматриваемого вопроса, автор готов к дальнейшему обсуждению, в том числе на дискуссионной площадке интернет-портала «Закон.ру».
Information about the author
Roman Taradanov — Counselor, INTELLECT-S Group (45402 Russia, Chelyabinsk, Vorovskogo St., 43; e-mail: r.taradanov@intellectmail.ru).
184
