учебный год 2023 / 2017 AP04_50-61 АЕ аэропорты против бюджета

ления субсидий из федерального бюджета организациям на возмещение недополученных ими доходов от предоставления услуг по аэропортовому и наземному обеспечению полетов воздушных судов пользователей воздушного пространства, освобожденных в соответствии с законодательством Российской Федерации от платы за эти услуги» (далее — Правила № 37)).

Ключевой особенностью данных правил является то, что расходы возмещаются только за счет финансирования, закрепленного в бюджете на соответствующий календарный год.

Есть основания полагать, что попытки ограничения расходов бюджета только заранее запланированными в нем суммами будут расти исходя из представлений чиновников Минфина о наименее затратных путях преодоления дефицита бюджета (похоже, это их российское «ноу-хау»), поэтому вопрос, разбираемый в настоящей статье, является отнюдь не таким узким, как может показаться при первом обращении к нему. Возмещение затрат аэропортов — это, если хотите, первая ласточка, или пример, на котором можно разобрать проблему в целом. Проблему, которая легко может затронуть любые организации, связанные с производством и передачей энергии, коммунальные службы, а в конце концов, — увы, — и конкурсных управляющих.

Закономерно предположить, что в целом ряде случаев прогнозы чиновников об ожидаемых в текущем году затратах на аэронавигационное обслуживание военных самолетов оказались неточными (в сторону занижения), и, следовательно, запланированные деньги кончились еще до того, как все аэропорты получили причитающееся им возмещение. Возникает вопрос, имеют ли лица, управомоченные получить возмещение, перспективу на то, чтобы возме-

щение все же было им присуждено судом, или же они вынуждены полагаться только на милость государства в надежде на то, что в следующем году задолженность перед ними будет учтена в бюджете (разумеется, без какой-либо компенсации инфляционных потерь)? И если да, то каковы правовые основания для взыскания задолженности? Об этом пойдет речь ниже.

Между аэропортом и его эксплуатантом –

государственным органом заключается публичный договор

ВК РФ устанавливает, что аэронавигационное обслуживание полетов воздушных судов (организация и обслуживание воздушного движения, обеспечение авиационной электросвязи, предоставление аэронавигационной и метеорологической информации, поиск и спасание), а также радио- и светотехническое, инженерно-авиационное, аэродромное, аварийно-спасательное и другое обеспечение полетов воздушных судов осуществляется на единообразных условиях с взиманием платы, если иное не предусмотрено законодательством РФ (п. 1 ст. 69). При этом правила и условия аэронавигационного обслуживания, а также обеспечения полетов воздушных судов устанавливаются федеральными авиационными правилами (п. 2 этой же статьи).

Соответствующие правила утверждены приказом Минтранса России от 31.07.2009 № 128 «Об утверждении Федеральных авиационных правил "Подготовка и выполнение полетов в гражданской авиации Российской Федерации"». В названных Правилах содержится описание алгоритма действий всех аэропортовых служб, а также эксплуатанта и экипажа воздушного судна на всех этапах выполнения полетов. Правила не содержат какого-либо регулиро-

Правовую природу обязанности Российской Федерации по возмещению стоимости оказанных услуг можно определять по-разному. Первый вариант — это публично-правовая обязанность по возмещению. Доктринальное объяснение этой обязанности привести довольно затруднительно ввиду неразвитости отечественной доктрины публичного права. Использование в законе слова «субсидия» мало помогает для объяснения правовой природы рассматриваемого явления.

Второй вариант — это частноправовая обязанность сродни той, которая возлагается на госу-

дарство в случае реквизиции (ст. 242 ГК РФ). Фактически государство реквизирует у аэропорта — но не вещи, а его услуги (поэтому состав реквизиции не выполнен в полной мере), обязуясь произвести возмещение. Это объяснение представляется более правдоподобным.

Гипотетически можно было бы рассмотреть эту ситуацию и как расщепление договорных обязанностей: услуга оказывается одному лицу или государственному органу, а оплата за нее происходит в специальном порядке другим государственным органом. Однако законодатель явно

душных судов являются безвозмездными для соответствующих пользователей воздушных судов. Разумеется, это не означает, что такие услуги должны вообще остаться без какой-либо компенсации для лиц, их оказывающих; это противоречило бы конституционным положениям о защите частной собственности.

В связи с этим Российская Федерация приняла на себя обязательства по возмещению затрат, связанных с обслуживанием воздушных судов пользователей, которые освобождены от оплаты соответствующих услуг. Норма, устанавливающая обязанность Российской Федерации возмещать расходы по обслуживанию воздушных судов, а также обязывающая Правительство РФ разработать и принять подзаконный нормативный акт о порядке этого возмещения, содержится в п. 3 ст. 69 ВК РФ.

Бюджетная субсидия выполняет роль платежа в гражданскоправовом обязательстве

Понятие «субсидия» является одним из ключевых понятий бюджетного законодательства и имеет абстрактный характер.

Так, в соответствии со ст. 78 Бюджетного кодекса РФ (далее — БК РФ) субсидии юридическим лицам — производителям товаров, работ, услуг предоставляются на безвозмездной и безвозвратной основе в целях возмещения недополученных доходов и (или) финансового обеспечения (возмещения) затрат в связи с производством (реализацией) товаров, выполнением работ, оказанием услуг.

Субсидия, являясь средством безвозмездной поддержки товаропроизводителя, может рассматриваться как адекватный инструмент распределения бюджетных ресурсов в случаях, когда необходимо оказать поддержку ради каких-то общественно значимых целей (например, субсидии отечественным сельхозпроизводителям). Однако использование субсидии (безвозмездной помощи от государства) в адрес лица, в свою очередь оказавшего безвозмездную услугу государству, выглядит как неудачная попытка обхода меновых отношений, которые на самом деле складываются в данном случае между производителем услуги и государством.

Государство получает предоставление от аэропорта в виде аэронавигационно-

го и прочего обслуживания в лице одного своего органа, а оплату данного предоставления возлагает на другой свой орган. Так это выглядит с точки зрения частного права и именно так к этому следует относиться судам.

Дело в том, что при правильном понимании складывающихся отношений, если смотреть в их существо, не может быть сомнений в том, что государство должно оплачивать полученные им услуги. Оно не может придумать никаких причин (в частности, в виде недостаточности у него денежных средств) для того, чтобы не производить оплату.

От того, что законодателем по недосмотру или сознательно искажена сущность складывающихся отношений и одна меновая операция предстает как совокупность двух: частноправовой (в виде безвозмездного оказания услуги) и публично-правовой (в виде субсидии для компенсации выпадающего дохода), не должно происходить изменение решения спорного вопроса. Как

только порядок предоставления субсидии начинает довлеть и предопределять, например, то, что субсидия более не может быть предоставлена из-за отсутствия бюджетных средств, выделенных на эти цели в текущем году (несмотря на полученное государством предоставление в виде услуги аэропорта), решения судов должны ориентироваться на изначальную сущность складывающихся отношений и, следовательно, на неприменение указанного порядка.

В противном случае произойдет нарушение конституционно-правового принципа неприкосновенности частной собственности и вопрос должен передаваться на рассмотрение Конституционного суда РФ.

Таким образом, между получателем государственной субсидии и главным распорядителем средств федерального бюджета формально складываются отношения, основанные на власти и подчинении, однако по существу субсидия является компенсацией уже понесенных затрат на услуги, оказанные в пользу государства, или, еще точ-

нее — оплатой указанных услуг. Тем самым субсидия выполняет роль платежа в граж- данско-правовом обязательстве с участием государства.

Нехватка средств в бюджете не является уважительной причиной для невыплаты

Как влияет на указанную обязанность тот факт, что в федеральном бюджете средства на выплаты соответствующих субсидий заложены не были либо были заложены в недостаточном объеме, и в результате требование о выплате субсидии удовлетворено не было?

Сам по себе тот факт, что денежные средства на выплату субсидий не были заложены в расходную часть федерального бюджета в соответствующем размере, не влечет прекращения обязанности Российской Федерации по предоставлению субсидий.

Это связано с тем, что публично-право- вая обязанность государства осуществлять предоставление субсидий на возмещение

затрат лиц, оказывающих услуги государственным органам или для государственных нужд, вытекает непосредственно из правовых норм, она не может быть поставлена под условие наличия денежных средств на финансирование исполнения этой обязанности. Иное означало бы по сути использование имущества частных лиц для достижения публично-правовых целей без какого-либо возмещения, что не соответствует положению ч. 3 ст. 35 Конституции РФ о допустимости принудительного отчуждения имущества для государственных нужд исключительно при условии предварительного и равноценного возмещения.

Тезис о недопустимости отказа в исполнении публично-правовых обязанностей со ссылкой на отсутствие финансирования либо порядка предоставления финансирования подтверждается судебной практикой Верховного суда РФ. К примеру, в одном из дел Верховный суд признал, что «отсутствие порядка финансирования полномочий, направленных на обеспечение жилы-

ПРОЦЕСС

ми помещениями инвалидов, нуждающихся в улучшении жилищных условий, вставших на учет после 01.01.2005, не может служить основанием к отказу в выполнении государством взятых на себя публич- но-правовых обязательств (определения СКЭС ВС РФ от 21.12.2015 № 309-ЭС15- 11320, от 29.01.2016 № 303-ЭС15-12721, от 02.03.2016 № 309-ЭС15-14045; см. также постановления ФАС Московского округа от 20.08.2008 № КГ-А40/7435-08, АС Уральского округа от 27.01.2016 № Ф099570/15).

Обоснование невозможности уклонения государства от оплаты услуг, полученных им в лице его органов, может находиться также в сфере частного права. По возмездному договору, каким является договор оказания услуг, не допускается обусловливать исполнение обязательств одной из его сторон, нарушая при этом синаллагматический характер данного договора. Устойчивая практика арбитражных судов говорит о том, что неприемлемо, например, обусловливать оплату выполненных частным субъектом работ выделением заказчику (часто — бюджетной организации) финансирования из бюджета.

Таким образом, следует прийти к выводу о том, что отсутствие у главного распорядителя средств федерального бюджета денежных средств для финансирования обязанности по предоставлению субсидии не прекращает публично-правовую обязанность Российской Федерации возмещать расходы лиц, имеющих право на получение субсидии.

Неполученная от государства компенсация включается в состав убытков услугодателя

Судебная практика первоначально столкнулась не с той ситуацией, которая является предметом настоящей статьи, но с похожей ситуацией, а именно когда государство предусматривало для отдельных лиц льготы

ХОЗЯЙСТВЕННЫЕ СПОРЫ

по оплате каких-то услуг, но не компенсировало услугодателям выпадающие доходы. Такая ситуация также могла бы рассматриваться с точки зрения гражданского права как принятие на себя государством обязанности заплатить услугодателю именно ту часть цены, которую ему не доплатил получатель услуги. Однако судебная практика использовала иную конструкцию, а именно конструкцию убытков.

ЦИТАТА: «При рассмотрении исков организаций, предоставивших потребителям бесплатно или по льготным ценам товары (работы, услуги) в рамках реализации установленных законом льгот, о взыскании с публично-правовых образований убытков, вызванных неполучением в связи с этим платы (далее — убытки), судам необходимо иметь в виду, что в тех случаях, когда публич- но-правовое образование в правовых актах, принимаемых во исполнение законов, установивших льготы, предусматривает последующую компенсацию не полученной от потребителей платы, неисполнение этой обязанности по компенсации влечет возникновение убытков у лица, реализовавшего товары (выполнившего работы, оказавшего услуги) по льготным ценам или без получения платы от потребителя. Следовательно, такие споры являются спорами о взыскании убытков, обусловленных избранным законодателем способом реализации льгот, предусматривающим последующую компенсацию организациям неполученной платы. Данные споры носят экономический характер и поэтому подведомственны арбитражному суду (статья 27 АПК РФ)» (п. 16 постановления Пленума ВАС РФ от 22.06.2006 № 23 «О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации»).

Данный вывод, сделанный ВАС РФ, поддержан судебной практикой Верховного суда (определение СКЭС ВС РФ от 20.01.2015 № 301-ЭС14-1014, от 27.01.2015 № 301- ЭС14-2273, от 03.11.2015 № 309-КГ15- 6125).

Нельзя не заметить, что с догматической точки зрения использованное решение не свободно от критики. Как только речь заходит об убытках, возникает потребность

ввыяснении состава гражданско-право- вой ответственности и таких его элементов, как причинная связь или противоправность поведения. Мы видим, что в своем разъяснении ВАС РФ вообще ничего не говорит про элементы состава гражданско-право- вой ответственности. Но нельзя исключать того, что в аналогичной ситуации иные суды могут начать разбираться, была ли противоправность в поведении государства. А если у государства имеется закон, который разрешает ему не платить в том случае, если денег

вбюджете недостаточно, то напрашивается вывод об отсутствии противоправности в его действиях. Однако эта канва рассуждений является совершенно неправильной.

ВАС РФ пишет о том, что неисполнение обязанности по компенсации влечет возникновение убытков у управомоченного лица. Но при этом не объясняется, что происходит с самой обязанностью по компенсации. Она сохраняется? Или она входит в состав убытков, меняя свою природу с платы на убытки? Четкого ответа на этот вопрос в разъяснении ВАС РФ нет.

Вобычной гражданско-правовой ситуации, когда говорят про то, что неисполнение какой-либо обязанности (например, обязанности по поставке товара) влечет за собой возникновение убытков кредитора, то под убытками понимают дополнительные расходы или неполученные доходы кредитора, но не стоимость непоставленного товара. Если применять эту логику и толковать постановление Пленума ВАС РФ по Бюджетному кодексу в таком ключе, то основной иск услугодателя к государству должен быть иском о выплате самой компенсации, а не убытков. Однако в судебной практике такая логика практически не встречается. Наибольшее распространение имеет другой подход, согласно которому сумма

неполученной от государства компенсации включается в состав убытков управомоченного лица.

Таким образом, мы имеем дело с техническим приемом, который призван дать правовую основу требованию о выплате компенсации выпадающих доходов, подведя их под понятие убытков. Однако никакого дополнительного исследования элементов состава гражданско-правовой ответственности в данном случае не требуется, поскольку речь не идет об ответственности в подлинном смысле этого слова. Или, если придерживаться классических представлений об убытках, противоправность действий государства проявляется именно в том, что оно не оплачивает ту сумму, которую должно заплатить.

Как представляется, нет причин для того, чтобы отступать от указанной логики в той ситуации, которая является предметом настоящей публикации, и в которой государство само является потребителем тех услуг, для которых оно же установило «безвозмездность» их оказания. Безвозмездность для конкретного получателя услуги, но общую возмездность для государства через механизм субсидий, используемых в качестве компенсаций.

Ненадлежащее прогнозирование затрат бюджета является публичным правонарушением

Коль скоро у Российской Федерации имеется обязанность возмещать путем предоставления субсидий расходы организаций, осуществлявших обслуживание воздушных судов, эксплуатанты которых освобождены от оплаты соответствующих услуг, то тот факт, что государство при подготовке федерального бюджета на соответствующий год не предусмотрело достаточный уровень финансирования расходов по выдаче субсидий, представляет собой нарушение им своих публичных обязанностей.

Правовое основание иска аэропорта к государству о компенсации понесенных

ПРОЦЕСС

затрат, по-видимому, должно быть аналогичным тому, какое было использовано в одном из дел, рассмотренных ВАС РФ.

Ц И Т А Т А : «Приняв Федеральный закон от 24.12.2002 № 176-ФЗ «О федеральном бюджете на 2003 год» (далее — Закон о бюджете), государство не отменило и не приостановило действия Закона о ветеранах и Закона о социальной защите инвалидов. Поэтому расходы по предоставлению льгот отдельным категориям потребителей на основании статьи 16 Гражданского кодекса Российской Федерации могут быть возложены на публично-правовое образование независимо от того, предусмотрены ли соответствующие средства в Законе о бюджете» (постановление Президиума ВАС РФ от 05.02.2008 № 12479/07).

Об устойчивости практики высшей судебной инстанции свидетельствуют многочисленные судебные акты об отказе в передаче в Президиум дел, разрешенных нижестоящими судами в аналогичном ключе (определения ВАС РФ от 28.02.2007 № 1789/07, от 28.04.2007 № 4569/7, от 14.05.2007

№5046/07, от 23.05.2007 № 5734/07, от 16.05.2007 № 5342/07, от 11.07.2007

№7998/07, от 11.07.2007 № 6126/07, от 18.07.2007 № 8727/07, от 11.02.2008

№839/08).

Таким образом, именно ст. 16 ГК РФ

является тем правовым основанием, на котором аэропорт может основывать свое требование к государству.

ЦИТАТА: «Убытки, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, в том числе издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежат возмещению Российской Федерацией, соответствующим субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием» (ст. 16 ГК РФ).

ХОЗЯЙСТВЕННЫЕ СПОРЫ

В упомянутом выше постановлении Президиум ВАС РФ ссылается на данную норму, не исследуя вопроса о том, в чем именно была незаконность действий государственного органа. Надо полагать, незаконность (и значит противоправность как элемент состава ответственности) заключается именно в том, что управомоченное лицо не получает должной компенсации.

Невозможность возместить расходы (неполученные доходы) в результате бездействия государства, не предусмотревшего достаточные лимиты на выделение соответствующих субсидий, порождает у лиц, которые оказали такие услуги, имущественные потери.

Противоправность в действиях Российской Федерации также обусловлена нарушением ею ст. 32 БК РФ (принцип полноты отражения расходов бюджета), который устанавливает, что все доходы, расходы и источники финансирования дефицитов бюджетов в обязательном порядке и в полном объеме отражаются в соответствующих бюджетах. Не предусмотрев расходы на субсидии в соответствии со ст. 69 ВК РФ

внеобходимом объеме в федеральном бюджете на текущий год, государство причинило тем самым ущерб юридическому лицу, оказавшему безвозмездную услугу государственным органам. Кроме того, Российская Федерация должна была обеспечить потребление ее органами услуг частных лиц только

втех объемах, на которые было достаточно бюджетного финансирования.

Таким образом, на наш взгляд, состав, необходимый для возникновения обязательства по возмещению убытков между Российской Федерацией и лицом, оказавшим безвозмездные услуги по обслуживанию полетов воздушных судов, но не получившим соответствующих субсидий, имеется.

Нельзя не отметить также, что логика, не усматривавшая признаков противоправности в действиях государства, которое не компенсировало частным лицам потери

вусловиях нехватки бюджетного финансирования, была широко представлена

всудебных актах до 2006 года (до момента принятия упомянутого постановления Пленума ВАС РФ по БК РФ)2. Принимая данное постановление, ВАС РФ осознанно стремился изменить эту практику. И она изменилась, как было показано выше. Возвращение идеи об отсутствии противоправности действий государства при недостаточности бюджетного финансирования означает отказ от подхода высшей судебной инстанции без формальной отмены ее разъяснений, что противоречит принципу правовой определенности, неоднократно упоминаемому в постановлениях Конституционного суда РФ.

Таким образом, надлежащим способом защиты лица, имеющего право на компенсацию затрат не оказание услуг, за которые услугополучатель в силу закона не вносил никакой платы, является требование к государству о возмещении убытков на основании ст. 16 ГК РФ.

Обстоятельствами, которые должен доказать истец в ходе рассмотрения такого иска, являются факты оказания истцом услуг в пользу государственных органов и цена указанных услуг, которые в совокупности породили обязательство Российской Федерации по компенсации стоимости указанных услуг, которая должна была происходить в порядке выдачи субсидий, но не произошла ввиду отсутствия в бюджете денежных средств на эти цели.

Никакие дополнительные обстоятельства, в частности незаконность поведения конкретных должностных лиц и т. п., истец доказывать не должен. В данном случае убытки в том смысле, в котором эта конструкция использована в п. 16 постановле-

ния Пленума ВАС РФ от 22.06.2006 № 23, включают в себя непогашенную задолженность Российской Федерации перед аэропортом. Установление каких-либо дополнительных элементов состава гражданского правонарушения, таких как противоправность действий ответчика или причинная связь между действиями и наступившими неблагоприятными последствиями, не является необходимым для удовлетворения иска об убытках.

Судебная практика, к сожалению, складывается в пользу государства

Несмотря на изложенные выше доктринальные основания для удовлетворения исков о взыскании с государства стоимости услуг, оказанных безвозмездно его учреждениям и органам, вся судебная практика за 2015–2016 годы складывается в пользу государства, а не частных лиц, оказавших ему услуги.

Эти споры рассматриваются в Московском округе, по месту нахождения основных ответчиков — Минфина России и Росавиации. Верховный суд РФ поддерживает данную практику отказных определений. В числе потерпевших можно назвать компании из Сахалина (постановление АС Московского округа от 22.09.2016 по делу № А40-1866/2016-2-12), Ростова- на-Дону (постановление АС Московского округа от 12.12.2016 по делу № А40246503/2015), Екатеринбурга (постановления АС Московского округа от 13.12.2016 по делу № А40-57314/2016, от 26.12.2016 по делу № А40-253417/15), Новосибирска (постановление АС Московского округа от 19.12.2016 по делу № А40-51082/16), Нижнего Новгорода (постановление АС