CОБЫТИЕ.
КОММЕНТАРИИ ЭКСПЕРТОВ
ВСЕРОССИЙСКОЕ ГОЛОСОВАНИЕ КАК ОСОБЫЙ ФОРМАТ ВОЛЕИЗЪЯВЛЕНИЯ
Всероссийское голосование по поправкам к Конституции, назначенное на 1 июля 2020 г., в силу особого правового режима его проведения вызывает множество вопросов в обществе.
Способен ли этот режим реально гарантировать право граждан на волеизъявление? С таким вопросом мы обратились к экспертам.
АНДРЕЙ БУЗИН
председатель
Межрегионального
объединения избирателей, кандидат юридических наук
— Выявление воли граждан по вопросам, имеющим общественное значение, можно проводить посредством социологических опросов и референдумов. Социологические опросы базируются на серьезной научной основе, а сделанные из них выводы формулируются в терминах теории вероятности, при этом они не имеют обязательного характера. Референдум — процедура, достаточно хорошо прописанная как в российском законодательстве, так и в международных документах. Результаты референдума в России носят императивный для власти характер, и очень важно, что решение принимается, если за него высказалось более половины общего числа граждан, имеющих право участвовать в референдуме.
Мероприятие, которое сейчас осуществляет власть, не является референдумом, но его результат (реальный или фиктивный) имеет обязующий характер.
Отвечая на вопрос, выявит ли «общероссийское голосование» волю граждан, сначала отмечу такой факт: если за одобрение поправок выскажется, допустим, 70% принявших участие в голосовании, а явка будет 30%, то это означает, что поправки будут одобрены лишь 21% избирателей. 4/5 граждан не выскажут своего мнения. Уже сейчас мы понимаем, что среди этих 4/5 будет много тех, кто не пришел голосовать, считая всю затею фарсом, т.е. противников поправок. Поэтому можно смело говорить, что в этом случае поправки
13
THE EVENT.
COMMENTS OF THE EXPERTS
не будут одобрены большинством населения, но они будут одобрены и войдут в Конституцию!
А теперь посмотрим, каким образом будут получены наши 30 (или 40–60) процентов явки. Порядок голосования предусматривает невиданные ранее на российских выборах и референдумах новшества.
Во-первых, введена возможность досрочного голосования (к которому всегда были большие претензии) почти где угодно: «на дому», на придомовых территориях, в «удаленных поселениях, с которыми затруднено транспортное сообщение», за рубежом и по Интернету. Эти виды досрочного голосования практически неподконтрольны наблюдателям.
Во-вторых, «информирование» о возможности участия в голосовании в государственных и бюджетных учреждениях, а также социально зависимых граждан приняло формы неприличных намеков на обязательность голосования.
В-третьих, до крайности упрощены и процедуры самого голосования, и электоральная статистика (например, протокол об итогах голосования сокращен до шести строк).
В-четвертых, назначать наблюдателей поручено только одному субъекту — полугосударственным общественным палатам.
Но, конечно, самым важным фактором, который не позволит выявить реальную волю граждан относительно этих поправок, будет не искусственно созданная явка и даже не невозможность общественного контроля. Наиболее важным фактором будет массированная пропагандистская кампания, которую проводит государство, используя умышленное исключение термина «агитация» из нормативных документов, регламентирующих «общероссийское голосование». Легко видеть, что пропаганда основана на недобросовестной рекламе поправок: лишь четыре пункта поправок могли бы быть (если бы были сформулированы более конкретно) непосредственно социально значимыми; именно их муссирует пропаганда.
Остальные 42 пункта могут повлиять на нашу жизнь лишь опосредованно — через устройство системы управления. И существует достаточно большое число политологов, которые считают, что усиление и так слишком обширных президентских полномочий может привести к неэффективности государственного управления и деградации экономики с последующим падением уровня жизни, а затем — к гуманитарной и политической катастрофе.
В перечисленных обстоятельствах и с учетом огромной спешки получить реальное мнение граждан о таком «комплексном обеде» невозможно. Увы, «общероссийское голосование» является рекламной акцией, а любой его результат — профанацией.
14
АРКАДИЙ ЛЮБАРЕВ
председатель
Межрегиональной
общественной
организации «Экспертный форум «Законы о выборах — для избирателя», кандидат юридических наук
ЖУРНАЛ «ЗАКОН» № 6 ИЮНЬ 2020
— Я бы поставил вопрос чуть-чуть иначе: может ли установленный законами и подзаконными актами правовой режим общероссийского голосования обеспечить выявление действительной воли граждан России? Ниже я перечислю те факторы, которые препятствуют ее выявлению.
1. На голосование выносится большой пакет изменений в Конституции — несколько десятков поправок, мало связанных или совсем не связанных друг с другом. Отношение граждан к этим поправкам может быть различным. Но им придется голосовать либо за все поправки, либо против всех поправок, и у них нет возможности раздельно высказаться хотя бы по группам связанных поправок.
Прежде чем перейти к следующим пунктам, необходимо сделать общую ремарку.
Создатели обсуждаемого правового режима принципиально не стали называть назначенное голосование референдумом. Но дело не в названии, а в сути. Выработаны определенные правила, призванные гарантировать выявление действительной воли граждан в результате любых референдумных процедур, как бы они ни назывались. Эти правила закреплены в российском законодательстве о референдуме1. Их игнорирование в правовых актах, регулирующих общероссийское голосование, создает существенные препятствия для выявления действительной воли граждан России.
2.Правила проведения референдума требуют, чтобы вопрос, выносимый на голосование, позволял дать на него однозначный ответ, исключал возможность его множественного толкования и неопределенность правовых последствий принятого путем голосования решения. Российское законодательство предусматривает юридическую проверку вопроса, выносимого на референдум. Здесь такая проверка не проводилась, и, по моему мнению, вопрос, вынесенный на общероссийское голосование, вышеуказанным критериям не соответствует.
3.Выявление воли избирателей невозможно без полноценной агитационной кампании, в ходе которой у сторонников как положительного, так и отрицательного ответов на вынесенный вопрос должны быть возможности донести свои позиции до граждан. В частности, российское законодательство о референдуме предусматривает предоставление таким группам граждан доступа к теле- и радиоэфиру, а также к государственным периодическим печатным изданиям. В нынешней кампании агитация никак не регулируется, за положительный ответ ведется интенсивная оплачиваемая из бюджета агитация под видом информирования, в то время как возможности агитации за отрицательный ответ ограничены в основном Интернетом.
4.Проведение голосования и подсчета голосов требует соблюдения большого числа правил, которые призваны гарантировать честное и точное выявле-
1См.: Федеральный конституционный закон от 28.06.2004 № 5-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации».
15
ЖУРНАЛ «ЗАКОН» № 6 ИЮНЬ 2020
ИНГА СТАРОСТИНА
доцент кафедры конституционного и муниципального права юридического
факультета МГУ имени М.В. Ломоносова, кандидат юридических наук
ние воли граждан. Это особенно важно в условиях, когда государственная власть сильно заинтересована в результате голосования и у ее представителей может возникнуть соблазн подкорректировать эти результаты в свою пользу. Однако правила голосования и подведения его итогов упрощены по сравнению с традиционными. Дополнительные проблемы создала эпидемия, из-за которой правила голосования подверглись еще большей модификации. В результате появилось множество лазеек для манипуляций, а возможности контроля и противодействия манипуляциям, напротив, оказались ослаблены.
— Общероссийское голосование в конституционной реформе 2020 г. является новым дополнительным, наряду с Заключением Конституционного Суда РФ2, обязательным условием вступления в силу изменений в Конституции РФ, имеет особую юридическую природу, представляет собой форму непосредственного народного волеизъявления при принятии государственно-властно- го решения.
Конституционный Суд в Заключении № 1-З признал общероссийское голосование конституционно оправданным и выделил его характеристики, которые в совокупности, очевидно, придают ему некую комплексность, по сути определяя его конституционную формулу.
Однако инновационность общероссийского голосования в контексте традиционных форм непосредственной демократии привнесла разногласия в новые конституционные принципы взаимного доверия государства и общества, политической солидарности, за которые в том числе предусматривается такое голосование.
Конституционная инициатива Президента о легитимации поправок к Конституции посредством их одобрения на общероссийском голосовании, несмотря на свою повышенную степень демократичности, в силу объективных и субъективных обстоятельств оказалась не вполне рациональной.
Важным при этом является институциональный подход к самой конструкции «общероссийское голосование», которая отличается от института «народное (общенародное) голосование» по своему содержанию.
Институт народных голосований представляет собой способ формализации и выражения народной воли; процедуру, позволяющую субъективному праву трансформироваться в народную волю; наиболее важную и массовую форму политического участия, с помощью которой общественные установки отражаются на государственной политике.
Народное голосование как предметное голосование предполагает, что голосующий гражданин занимает позицию по предметному вопросу и дает в соот-
2 Заключение КС РФ от 16.03.3020 № 1-З (далее — Заключение № 1-З).
16
THE EVENT. |
СОБЫТИЕ. |
|
COMMENTS OF THE EXPERTS |
КОММЕНТАРИИ ЭКСПЕРТОВ |
|
ветствующей форме предметный ответ. Ценность ответа при этом полностью зависит от поставленного вопроса. Главным политико-правовым результатом (последствием) такого голосования является вопрос о достижении компромисса между противостоящими к голосованию сторонами.
С одной стороны, народное голосование обеспечивает право всем гражданам высказать свое мнение по поводу конкретных вопросов, создает условия для принятия публично-властного решения с учетом позиции общества в целом, для согласования интересов народа и публичной власти. С другой стороны, его эффективность зависит от совокупности многих объективных и субъективных факторов.
Всенародное голосование выделяет субъект голосования — народ как источник власти и носитель суверенитета; в то время как конструкция «общероссийское голосование» выделяет пространственный критерий — Россия как территория государства, на которой проводится голосование. Терминологически приблизить голосование по конституционным поправкам 2020 г. к народному могло бы общенациональное голосование, поскольку субъектом конституционных правоотношений в России является ее многонациональный народ.
Процедура общероссийского голосования по вопросу одобрения конституционных поправок 2020 г. предполагает введение категории «народ Российской Федерации» как особого участника законодательного (конституционного) процесса на федеральном уровне. Однако предусмотрена специфическая юридическая природа механизма общероссийского голосования — в отличие от всенародного голосования, в законодательстве не содержится требований о числе граждан, которые должны принять участие в общероссийском голосовании, чтобы оно было признано состоявшимся, а также иных гарантий прав граждан.
Вызывает дискуссии также тот факт, что регулирование столь важного для общества и государства вопроса, как осуществление народом своего волеизъявления по поводу изменения в Конституции РФ в рамках нового для российского законодательства механизма, детализируется подзаконными актами (указы и распоряжения Президента, постановления ЦИК России и др.).
Кроме того, в период, предшествующий общероссийскому голосованию, имело место противостояние со стороны самой публичной власти в лице ее действующих представителей (парламентской партии КПРФ, депутатов различной партийной принадлежности ряда законодательных и муниципальных органов публичной власти, членов участковых избирательных комиссий), что характеризует такое голосование как сферу современных вызовов, угроз, конституционно-правовых рисков, внутрисистемных протестных отношений.
Под влиянием субъективных и сложных объективных факторов оказался также вопрос о дате общероссийского голосования.
Таким образом, неконструктивное вмешательство государства в сферу прямого народовластия посредством новой формы «общероссийское голосование»
17
ЖУРНАЛ «ЗАКОН» № 6 ИЮНЬ 2020
АЛЕКСАНДР КЫНЕВ
политолог,
кандидат
политических
наук
выразилось во внутренне противоречивой конструкции соответствующих конституционно-правовых положений, включающих как позитивную часть, направленную на предоставление гражданам нового дополнительного права на участие в голосовании при принятии поправок к Конституции РФ, так и часть негативную, создающую основание для законодательного ограничения не только самого этого права, но и в целом избирательных прав граждан и допускающую тем самым социально-политическую дискриминацию.
— Попытка объявить голосование 1 июля некой особой процедурой — лишь уловка с целью формально избежать выполнения процедур, описанных в иных федеральных законах о выборах и референдумах. Всем очевидно, что это фактический референдум, но без соответствующих правовых гарантий и вне установленных для организации и проведения референдумов процедур. Данная уловка, помогая организаторам обеспечить нужный результат, в качестве цены за игнорирование организаторами принятых в этих случаях норм и стандартов содержит крайне сомнительную правовую легитимность всего этого действа от начала и до конца, что может послужить дополнительным основанием для непризнания в будущем всей истории с изменением в российской Конституции в 2020 г.
Движение «Голос» уже совершенно верно отметило3, что общероссийское голосование по поправкам, признанное Конституционным Судом в Заключении № 1-3 в качестве формы непосредственного народного волеизъявления, в действительности не является чем-то уникальным — это лишь один из актов прямой демократии, который в международном праве называется референдумом. Данная процедура совершенно очевидно находится в противоречии с международными избирательными стандартами, содержащимися в подписанных и ратифицированных Российской Федерацией международных правовых актах (начиная от Всеобщей декларации прав человека 1948 г., Международного пакта о гражданских и политических правах 1966 г. и заканчивая договорами и конвенциями, принятыми в рамках ОБСЕ и СНГ).
Это означает, что должен действовать принцип обеспечения равенства прав сторонников и противников принятия поправок. Для этого необходимо разграничение информирования и агитации, создание четких правил и ограничений для ведения и финансирования кампании, чего в данном случае вообще не предусмотрено. Противники поправок лишены по принятым правилам возможности вести законную агитацию, выпускать и распространять агитационную продукцию. Они фактически могут высказываться лишь как частные лица. Не могут быть признаны любые кампании и голосования, проведенные в условиях введения запретов на публичную деятельность и перемещения граждан.
3Об общепризнанных международных и конституционных стандартах, применимых для оценки общероссийского голосования по изменению Конституции России. URL: https://www.golosinfo.org/articles/144355 (дата обращения: 22.06.2020).
18
THE EVENT. |
СОБЫТИЕ. |
|
COMMENTS OF THE EXPERTS |
КОММЕНТАРИИ ЭКСПЕРТОВ |
|
Также признание голосования актом прямой демократии означает, что должны применяться и иные стандарты: всеобщее право голоса; отсутствие принуждения к голосованию; тайна голосования; соблюдение равенства и честности при подсчете голосов; наличие действенных механизмов обжалования и т.д. Со всем этим принятая процедура голосования имеет большие проблемы. Международные стандарты отводят значимое место электоральному контролю, который осуществляют национальные и международные наблюдатели и который должен распространяться не только на день голосования (в том числе подсчет голосов), но на всю кампанию; давать наблюдателям возможность посещать любые места и помещения, где проходят операции, связанные с голосованием. Однако в этот раз фактически вообще не будет независимых наблюдателей, направлять их смогут только назначенные самой властью общественные палаты. То есть власть будет контролировать сама себя.
Большие вопросы вызывает решение о почти недельном голосовании —
с25 июня до 30 июня (формально — «чтобы избежать большого скопления людей»). Подобные нормы обычно существуют лишь в странах третьего мира, где это объясняется проблемами инфраструктуры, безопасности и т.д. Контролировать недельное голосование даже немногим просочившимся через общественные палаты реально независимым наблюдателям будет крайне затруднительно. Голосование вне помещения для голосования будет проводиться в течение 6 дней, что требует также отдельных наблюдателей. Массовое голосование на дому будет проходить без указания каких-либо причин (на обычных выборах требуется их указывать), даже по устному обращению, переданному через третьих лиц. Тем самым будет невозможно проверить реальность поданных заявлений, что открывает большой простор для злоупотреблений. Удостоверения личности будут предъявляться избирателями на некоем расстоянии, а данные
сних не будут переписываться (на словах — чтобы уменьшить физические контакты). Участки периодически будут закрываться на «санитарную обработку», а избирательные документы — оставаться без независимого контроля. К этому можно добавить рассказы о планах голосования на улице в шатрах и специальных автобусах4. Сами данные о результатах будут публиковаться в меньшем объеме, чем на обычных выборах, — будет всего шесть строк протокола при полном отсутствии данных о проголосовавших досрочно и на дому. Все вместе это не дает практически никакой защиты от фальсификаций, делая ее наличие или отсутствие лишь вопросом личной этики организаторов.
Скорее всего, план в 55% явки при 60% за одобрение поправок в Конституцию5 может быть реализован только путем максимальной явки в так называемых аномальных регионах, т.е. регионах с традиционно высоким уровнем фальсификаций, где крайне завышенной является и явка, и результат за кандидатов власти.
4См.: Два метра, участки-автобусы и боксы для больных: как пройдет общероссийское голосование по Конституции. URL: https://www.golosinfo.org/articles/144351 (дата обращения: 22.06.2020).
5См.: Кремль хочет, чтобы в голосовании за Конституцию приняли участие 55% избирателей // Медуза. 2020. 2 июня. URL: https://meduza.io/feature/2020/06/02/kreml- hochet-chtoby-v-golosovanii-za-konstitutsiyu-prinyali-uchastie-55-izbirateley (дата обращения: 22.06.2020).
19
ЖУРНАЛ «ЗАКОН» № 6 ИЮНЬ 2020
Всего в РФ около 110 млн избирателей. Явка в 55% — это примерно 60,5 млн избирателей. 60% от этой явки, голосующих за, — примерно 36,3 млн. Аномальными могут считаться 26 регионов с общим числом около 31 млн избирателей (28,3% избирателей страны). Гипотетическая 80%-ная явка в этих регионах с 80% поддерживающих поправки дает 24,8 млн явившихся и 19,8 млн проголосовавших за. Таким образом, для плановой 55%-ной явки по всей Российской Федерации в иных регионах (79 млн избирателей) хватит явки в 41–45%. При этом во многих субъектах есть внутренние аномальные зоны — при относительно нормальном голосовании в столице региона, как правило, махинации происходят на внутрирегиональной периферии. Проще говоря, чем меньше будет явка в Москве, Санкт-Петербурге, Екатеринбурге и других местах, где избиратель более независим и лучше обстоят дела с электоральным контролем, тем радостнее будут общероссийские результаты для власти.
Поскольку в аномальных регионах явка и так на пределе, взять там новых избирателей власти практически неоткуда. Явка может повышаться только там, где сильны протестные настроения. Если же противникам изменения
вКонституции или просто тем, кто хотел бы превратить голосование 1 июля
вфактический референдум о недоверии Путину, удастся существенно повысить явку в конкурентных регионах, они автоматически снизят и общероссийский процент за поправки.
Важно понимать, что, несмотря на все претензии к качеству процедуры голосования, ограничения возможностей искажения результатов носят не только формальный, но и неформальный характер. Даже при столь неадекватной процедуре голосования уровень электоральных искажений имеет существенные ограничения: во многих избирательных комиссиях присутствуют представители оппозиции и просто независимые граждане, случайные свидетели
ит.д. Риски утечек данных о подтасовках усиливаются протестными настроениями (члены комиссий такие же граждане, опасающиеся за свое здоровье
инедовольные действиями властей). Не исключено, что и отдельные губернаторы слабо заинтересованы помогать федеральному центру. Аномалии неизбежно вылезут при математическом анализе результатов голосования даже при кастрированных данных протоколов.
Таким образом, хотя сам порядок голосования является несправедливым и недемократичным, нельзя сказать, что даже при такой процедуре шансы граждан повлиять на ее результат нулевые.
Обращение редакции с просьбой о комментарии в Центральную избирательную комиссию осталось без ответа.
20