Комментарии

Александр Анатольевич Кузнецов

кандидат юридических наук, магистр юриспруденции (РШЧП)

Момент начала течения исковой давности по искам участников хозяйственных обществ

Комментарий к определению Судебной коллегии по экономическим спорам

ВС РФ от 26.06.2020 № 303-ЭС19-25156

В комментарии раскрывается проблема соотношения субъективных и объективных сроков давности на примере требований, заявляемых участниками хозяйственных обществ. Отстаивается точка зрения о недопустимости искусственного превращения субъективного срока в объективный, поскольку краткость срока фактически лишает пострадавшее лицо возможности защитить свои права.

Ключевые слова: корпоративное право, исковая давность

Alexander Kuznetsov

PhD in Law, Master of Jurisprudence (Russian School of Private Law)

Dies a quo for Limitation of Action for Shareholders’ Claims

Case Comment to the Judgment of the Chamber for Commercial Disputes of the SC RF No. 303-ЭС19-25156, 26 June 2020

The commentary explores the problem of correlation between subjective and objective limitation periods in the context of claims brought by participants of commercial corporations. It is submitted that a period that starts running subjectively should not transform artificially into a period that starts running objectively. If this happens, the total period of limitation is shortened which will reduce claimant’s chances to defend his or her rights.

Keywords: corporate law, limitation of action

5

Вестник экономического правосудия Российской Федерации № 9/2020

Комментируемое определение Верховного Суда РФ формально затрагивает вопрос о начале течения исковой давности по искам участников о переводе на общество доли, проданной с нарушением предусмотренных уставом ограничений. Однако реальное значение этого дела и сделанных выводов, как кажется, гораздо

шире, чем указанный вид спора.

Истец, являющийся участником ООО, обратился с иском к другому участнику этого же общества о переводе принадлежащей ему доли на ООО. Основанием такого требования стало то, что доля была приобретена ответчиком с нарушением ограничений на отчуждение доли в ООО.

Суд первой инстанции в удовлетворении исковых требований отказал, придя к выводу, что в уставе общества отсутствовало требование о необходимости получения согласия от иных участников в случае совершения участником общества сделки дарения доли третьему лицу. Кроме того, суд первой инстанции признал обоснованным заявление ответчиков о пропуске истцом специального трехмесячного срока для предъявления требования о переводе доли на общество.

Постановлением апелляционного суда решение суда первой инстанции было отменено, заявленные требования удовлетворены. Суд руководствовался иным толкованием положений устава, придя к выводу, что ограничения на отчуждение доли все же были.

Кассационный суд постановление апелляционного суда отменил, оставив в силе решение суда первой инстанции. Суд округа при этом согласился с выводом суда апелляционной инстанции о том, что по уставу для дарения доли было необходимо получить согласие на отчуждение доли других участников общества. Вместе с тем суд кассационной инстанции поддержал вывод суда первой инстанции о наличии оснований для отказа истцу в удовлетворении заявленных требований в связи с пропуском им срока исковой давности, о применении которой заявили ответчики.

Судебные акты обжаловались в Верховный Суд РФ только в части выводов судов о пропуске исковой давности.

ВС РФ постановление суда кассационной инстанции отменил, оставив в силе постановление суда апелляционной инстанции.

В данном деле анализ момента начала исковой давности был связан с необходимостью оценки следующих дат:

1)договор дарения доли был заключен и удостоверен нотариусом 31.07.2018;

2)покупатель направил 09.08.2018 в общество уведомление о приобретении им доли в уставном капитале;

3)получив это уведомление о переходе права на долю, общество письмом от 20.09.2018 известило участников, в том числе истца, о совершении спорной сделки и о созыве внеочередного общего собрания участников;

6

Комментарии

4)данное уведомление получено истцом 28.09.2018;

5)исковое заявление подано 12.11.2018.

Как следовало из судебных актов, проверяя обоснованность заявления ответчиков

оприменении срока исковой давности, оценивая возражения истца против сделанного заявления, все три судебные инстанции пришли к выводу о недоказанности того, что истец о заключении договора дарения узнал 01.08.2018 (дата телефонного разговора, в котором якобы обществу было сообщено о заключении договора от 31.07.2018), как утверждали ответчики, или 28.09.2018 (согласно доводам истца

отом, что он получил извещение о созыве общего собрания в этот день).

Суд первой инстанции, определяя дату начала течения срока исковой давности, указал, что истец, периодически проверяя сведения, внесенные в ЕГРЮЛ, о приобретении ответчиком доли должен был узнать 08.08.2018 из реестра, в который запись об ответчике как об участнике общества была внесена 07.08.2018. Соответственно, исковая давность истекла 09.11.2018 (трехмесячный срок).

Не соглашаясь с судом первой инстанции относительно момента, с которого следует исчислять срок исковой давности, суд апелляционной инстанции указал на то, что наличие записи в реестре само по себе не свидетельствует об осведомленности истца о нарушении права.

Также апелляционный суд сослался на то, что с учетом неясности поведения предыдущего владельца доли по распоряжению ею допущение разумности периодической проверки истцом сведений ЕГРЮЛ предполагает установление соответствующего периода систематической проверки; если истец проверяет сведения реестра раз в неделю, то подача им искового заявления 12.11.2018 не выходит за пределы трех месяцев по истечении недели с даты размещения соответствующих данных в реестре.

Однако суд округа согласился с судом первой инстанции и подчеркнул необходимость отсчета срока с даты внесения в ЕГРЮЛ сведений об отчуждении доли.

ВС РФ, не высказывая своей позиции по тому, с какой же даты должен был быть рассчитан срок, тем не менее указал, что отсчитывать исковую давность с момента внесения сведений в ЕГРЮЛ во всяком случае было ошибочно. Отсутствие позиции ВС РФ по вопросу того, с какого момента все-таки следовало отсчитывать давность в данном деле, скорее всего, связано с тем, что все иные альтернативные даты (дата получения обществом сведений о продаже доли, дата получения извещения о созыве собрания истцом) в равной мере означали, что исковая давность не пропущена, но выбор в пользу одной из них означал бы, что ВС РФ должен был заняться несвойственной ему функцией — оценкой обстоятельств, связанных с каждым из таких сроков. Поэтому внимание ВС РФ было сосредоточено только на том, можно ли принимать во внимание дату внесения сведений в ЕГРЮЛ как момент начала течения исковой давности.

По мнению ВС РФ, по общему правилу у участников хозяйственного общества отсутствует обязанность получать сведения из ЕГРЮЛ о собственном обществе.

7

Вестник экономического правосудия Российской Федерации № 9/2020

Этот вывод мы можем только поддержать, поскольку ЕГРЮЛ, как и любой другой публичный реестр, — это всего лишь источник информации, к которому обращаются при необходимости совершения какого-либо юридически значимого действия, а не просто из праздного интереса1.

В отсутствие доказательств осведомленности участника (акционера) о каком-либо факте корпоративной жизни (заключении договора об отчуждении доли, проведении общего собрания) у него не имеется оснований для осуществления соответствующих проверочных мероприятий, поскольку обычный стандарт поведения участника хозяйственного общества не предполагает постоянной проверки им сведений ЕГРЮЛ.

Также ВС РФ добавил, что с учетом того, что в рассматриваемом случае сокращенный срок субъективной исковой давности (абз. 3 п. 18 ст. 21 Федерального закона от 08.02.1998 № 14-ФЗ «Об обществах с ограниченной ответственностью»; далее — Закон об ООО) составляет всего лишь несколько месяцев, иной подход серьезно умалял бы право на судебную защиту. Этот довод заслуживает более подробного комментария.

Ранее мы уже поднимали указанную проблему в своей публикации применительно к оспариванию решений общих собраний участников (акционеров) и также отмечали, что недопустимо исчислять субъективную исковую давность на оспаривание решения собрания с даты включения сведений в ЕГРЮЛ (например, об избрании директора или о реорганизации), поскольку это бы умаляло право на судебную защиту2.

В данном случае мы в очередной раз наблюдаем проблему соотношения объективных и субъективных сроков защиты права. Отличие первых от вторых заключается главным образом в том, что первые всегда более длинные (например, 10 лет из п. 2 ст. 196 ГК РФ), поскольку момент начала течения исковой давности определяется независимо от знания пострадавшей стороны, а вторые более короткие, но зато принимают во внимание знание пострадавшего о факте нарушения и надлежащем ответчике, определяемое по формуле «начинается со дня, когда лицо узнало или должно было узнать о нарушении своего права и о том, кто является надлежащим ответчиком по иску о защите этого права» (например, ст. 200 ГК РФ).

Смешение двух видов сроков (объективного и субъективного) начинается в тот момент, когда суды, используя стандартную оговорку «должно было узнать о нарушении» применительно к субъективному сроку, пытаются создать такой стандарт поведения — «узнавания», что он де-факто становится новым объективным сроком (начало течения срока привязывается к какому-то объективному факту), не предусмотренным законодателем, притом что продолжительность срока остается

1Аналогичный подход можно увидеть, например, применительно к защите прав собственности на недвижимое имущество. Так, в п. 57 постановления Пленума ВС РФ № 10, Пленума ВАС РФ № 22 от 29.04.2010 «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при разрешении споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав» указано, что наличие записи в реестре само по себе не свидетельствует об осведомленности истца о нарушении права.

2См.: Кузнецов А.А. Оспаривание решений общих собраний участников (акционеров) // Корпоративное право в ожидании перемен: сб. ст. к 20-летию Закона об ООО. М., 2020. С. 263–265.

8

Комментарии

прежней, т.е. короткой, характерной для субъективных сроков. Это приводит к искажению модели субъективного срока, длительность которого не рассчитана на то, чтобы за это время любой средний разумный правообладатель уже узнал о нарушении своего права.

И, собственно, в этом деле мы могли наблюдать, пожалуй, наилучшую демонстрацию опасности такого смешения видов сроков, поскольку субъективный срок исковой давности по заявленному иску в соответствии с абз. 3 п. 18 ст. 21 Закона об

ООО был чрезвычайно коротким (три месяца), на что и указал ВС РФ.

Как представляется, сокращенный субъективный срок исковой давности, каковым является срок, предусмотренный абз. 3 п. 18 ст. 21 Закона об ООО, не может начинать течь с даты внесения сведений в ЕГРЮЛ в отсутствие явно выраженной воли законодателя на установление такого момента начала течения срока, поскольку это означало бы превращение такого срока в объективный срок, серьезно ограничивающий обладателей правопритязаний. Сочетание краткости срока защиты права и вида факта (внесение записи в ЕГРЮЛ), по существу, лишает участников, не знавших о соответствующем факте корпоративной жизни, какой-либо реальной возможности защитить свое право.

Позицию, высказанную в комментируемом определении, на наш взгляд, нужно трактовать так, что оговорка «должен был узнать о нарушении» (по меньшей мере, для сокращенных сроков исковой давности) не может использоваться для создания стандарта поведения, оторванного от исследования конкретных обстоятельств дела, а может применяться только для подтверждения «знания о нарушении», основанного на косвенных доказательствах, т.е. в случаях, когда обстоятельства дела были таковы, что любое разумное лицо узнало бы.

Проблему юридической неопределенности, сопутствующей любому субъективному сроку (неизвестно, когда пострадавшее лицо узнает о нарушении права), следует разрешать если не путем строгого следования модели объективной давности (по общему правилу 10 лет, п. 2 ст. 196 ГК РФ), то как минимум давая разумно длительный срок (1–3 года) на то, чтобы разумное лицо могло узнать о факте нарушения, и по его истечении уже можно будет с большей уверенностью презюмировать, что пострадавшее лицо «должно было узнать»3.

References

Kuznetsov A.A. Nullification of Shareholder Meeting Resolutions [Osparivanie resheniy obschikh sobraniy uchastnikov (aktsionerov)], in: Kuznetsov A.A., ed. Corporate Law in Anticipation of Changes: A Collection of Articles to the 20th Anniversary of the Law on LLC [Korporativnoe pravo v ozhidanii peremen: sb. st. k 20-letiyu Zakona ob OOO]. Moscow, M-Logos, Statut, 2020. P. 199–271.

Information about the author

Alexander Kuznetsov — PhD in Law, Master of Jurisprudence (Russian School of Private Law)

(e-mail: aakuznetsovlaw@yandex.ru).

3В частности, такой подход помимо прочих также используют суды по делам об оспаривании решения собраний, см.: Кузнецов А.А. Указ. соч. С. 261.

9

Вестник экономического правосудия Российской Федерации № 9/2020

Алексей Вадимович Башарин

преподаватель юридического факультета СПбГУ

Об ограничении свободы усмотрения публичной власти при принятии (изменении) генеральных планов1

Комментарий к апелляционному определению Судебной коллегии

по административным делам ВС РФ от 06.03.2019 № 78-АПА19-5

В комментарии исследуется проблема ограничения свободы усмотрения публичной власти при принятии (изменении) генеральных планов. Автор также стремится показать ошибочность смешения таких правовых понятий, как функциональные зоны, ограничения права собственности в природоохранных целях, территории общего пользования. Кроме того, в работе демонстрируется, что успешное оспаривание генерального плана правообладателем земельного участка еще не гарантирует реальную защиту его прав и может повлечь за собой возникновение правовой неопределенности.

Ключевые слова: генеральный план, принцип соответствия, места погребения, зеленые насаждения, территории общего пользования

1Позиция автора, представленная в настоящей статье, не является выражением позиций организаций, с которыми автор аффилирован, включая СПбГУ.

10

Комментарии

Aleksei Basharin

Lecturer of the Law Faculty of Saint Petersburg State University

On Limiting the Freedom of Discretion of Public Authority when Adopting (Changing) Master Plans

Case Comment to the Judgment of the Chamber for Administrative Disputes of the RF SC No. 78-АПА19-5, 6 March 2019

The comment explores the problem of restricting the discretion of public authority when adopting (changing) master plans. The author also seeks to demonstrate the fallacy of mixing such legal concepts as: functional zones, restrictions on property rights for environmental purposes, and common areas. In addition, the article demonstrates that even if an owner of land succeeds in challenging the master plan, this does not guarantee real protection of his rights and may lead to uncertainty.

Keywords: master plan, comprehensive plan, consistency doctrine, burial places, green spaces, common areas

1. Постановка проблемы

Согласно п. 1 ст. 260 ГК РФ возможность застройки земельного участка опосредуется необходимостью соблюдения градостроительных норм и правил2. Публичноправовое регулирование, регламентирующее правовой режим земельного участка, осуществляется, в частности, посредством принятия градостроительной документации, в том числе документов территориального планирования, градостроительного зонирования3, в результате осуществления нормотворческой деятельности органами публичной власти4.

Комментируя одну из правовых позиций ВС РФ, попытаемся дать ответ на следующий вопрос: каковы ограничения свободы усмотрения публичной власти при приня-

2Здесь и далее нормативное регулирование и судебная практика приводятся по СПС «КонсультантПлюс».

3В российском праве действует принцип соответствия, предполагающий, что документ градостроительного зонирования (правила землепользования и застройки (далее — ПЗЗ)) не может противоречить генплану как документу, определяющему ориентиры развития территории, см.: п. 6 Обзора практики рассмотрения судами дел, связанных с изменением вида разрешенного использования земельного участка, утв. Президиумом ВС РФ 14.11.2018.

4Под публичной властью для целей написания настоящей статьи подразумевается собирательное понятие, включающее в себя органы как законодательной, так и исполнительной ветвей власти, ответственные за подготовку и принятие градостроительной документации в том числе на муниципальном уровне. Обратим внимание на то, что согласно новой редакции ст. 132 Конституции РФ органы местного самоуправления и органы государственной власти входят в единую систему публичной власти в РФ.

11

Вестник экономического правосудия Российской Федерации № 9/2020

тии генерального плана (далее — генплан) или внесении в него изменений?5 Например, существуют ли препятствия для установления в отношении застроенного земельного участка рекреационной функциональной зоны?

2.Фабула дела

В2014 г. обществом с ограниченной ответственностью «УНИСТО Петросталь Проект-Сытнинская» (далее — общество) был заключен договор купли-продажи земельного участка в целях осуществления строительства общественно-делово- го центра. Законом Санкт-Петербурга в июне 2015 г. были внесены изменения в генплан города: в отношении земельного участка была установлена рекреационная функциональная зона, что повлекло невозможность его застройки6. Позже он также был включен в перечень зеленых насаждений общего пользования согласно региональному закону Санкт-Петербурга7.

Первоначально общество пыталось взыскать убытки с правительства города, но потерпело неудачу8, после приступив к оспариванию положений генплана СанктПетербурга. Решением Санкт-Петербургского городского суда от 31.10.2018 по делу № 3а-146/2018 в удовлетворении требований общества было отказано с указанием на то, что не могут быть признаны обоснованными его ссылки на то, что включение земельного участка в функциональную рекреационную зону затрудняет реализацию права собственности на него9. Это решение было отменено ВС РФ10.

Прежде чем проанализировать сделанные Верховным Судом выводы, обратим внимание на то, что оспаривание принятой градостроительной документации в настоящее время является основным способом защиты прав субъектов градостроительной деятельности, что, по нашему мнению, обусловлено недостатками российского законодательства, препятствующими возможности реализовать иные

5Анализ норм ГрК РФ позволяет сделать вывод о том, что установление функциональных зон (функциональное зонирование) осуществляется только на уровне гепланов. Под функциональными зонами понимаются зоны, для которых определены границы и функциональное назначение (ч. 5 ст. 1 ГрК РФ).

6См.: Закон Санкт-Петербурга от 13.07.2015 № 421-82 «О внесении изменений в Закон Санкт-Петербурга «О Генеральном плане Санкт-Петербурга». Изменение функционального назначения территории было связано с депутатской поправкой к нему, направленной на предотвращение застройки кладбища первых строителей Санкт-Петербурга, останки которых обнаружили на земельном участке, см.: Панкратова И. Смольный разобьет сад вместо делового центра «УНИСТО Петросталь» за 1,5 млрд руб.» // DP.ru. 2015. 11 июня. URL: https://www.dp.ru/a/2015/06/11/Smolnij_zamenil_investpr/.

7Включение было успешно оспорено, см.: апелляционное определение Судебной коллегии по административным делам (СКАД) ВС РФ от 01.11.2018 № 78-АПГ18-20. Аналогичные дела см.: апелляционные определения СКАД ВС РФ от 03.10.2018 № 78-АПГ18-18, от 25.07.2018 № 78-АПГ18-13.

8См.: определение ВС РФ от 29.12.2017 № 307-ЭС17-19884 по делу № А56-38452/2016; постановление АС Северо-Западного округа от 11.10.2017 № Ф07-10488/2017 по делу № А56-38452/2016.

9См.: решение Санкт-Петербургского городского суда от 31.10.2018 по делу № 3а-146/2018.

10См.: апелляционное определение СКАД ВС РФ от 06.03.2019 № 78-АПА19-5.

12

Комментарии

способы защиты субъектов градостроительной деятельности при изменениии градостроительной документации11.

3. Анализ

3.1. О критериях, учитываемых при установлении функциональных зон

в процессе осуществления территориального планирования

В комментируемом определении признается широта усмотрения органов публичной власти при осуществлении ими градостроительной деятельности, не свидетельствующая, однако, об отсутствии необходимости соблюдения ими консти- туционно-правовых принципов, в том числе принципа недопустимости внесения

произвольных изменений в действующую систему норм12.

Учитывается ли фактическое использование земельных участков при территориальном планировании? Требуется ли обоснование необходимости внесения изменений в генплан?

Попытаемся ответить на эти вопросы.

Как пишет А.Н. Береговских, ГрК РФ не устанавливает порядок определения границ функциональных зон, их виды и размеры13. Это, по нашему мнению, обу­ словило то, что в комментируемом определении ВС РФ был «вынужден» сослаться на методические рекомендации, принятые на уровне ныне несуществующего министерства14. Имеющийся законодательный пробел в части правового режима функциональных зон, на наш взгляд, связан с тем, что на уровне действующего законодательства и судебной практики отсутствует консолидированная позиция относительно юридической силы генпланов. Бытует точка зрения, согласно которой генплан не определяет правовой режим земельного участка, а его положения в силу ч. 3 ст. 9 ГрК РФ обязательны только для публичной власти и не оказывают влияния на объем прав, принадлежащих частным лицам15. Если разделять эту точку зрения, то логичным представляется то обстоятельство, что действующее

11См.: Маркелова А.А. Возмещение вреда, причиненного ограничением прав на земельные участки в публичных интересах // Закон. 2020. № 4. С. 157–173; Башарин А.В., Петунов А.А. Защита прав правообладателей земельных участков при изменении документов градостроительного зонирования // Закон. 2019. № 6. С. 157–171.

12См.: апелляционное определение СКАД ВС РФ от 27.11.2019 № 53-АПА19-43; постановление КС РФ от 24.05.2001 № 8-П.

13Подробнее см.: Береговских А.Н. От градостроительства к градоустройству: монография. Омск, 2018.

14В Методических рекомендациях по разработке проектов генеральных планов поселений и городских округов, утв. приказом Минрегиона России от 26.05.2011 № 244, указано, что границы зон различного функционального назначения могут определяться с учетом красных линий, естественных границ природных объектов, границ земельных участков и иных обоснованных границ с учетом градостроительных ограничений.

15См.: апелляционное определение СКАД ВС РФ от 25.04.2018 № 29-АПГ18-4.

13

Вестник экономического правосудия Российской Федерации № 9/2020

градостроительное законодательство не содержит норм, обязывающих учитывать фактическое использование территории при установлении функциональных зон16. Действительно, если права частных лиц при осуществлении деятельности по территориальному планированию не ограничиваются, то отсутствуют сдерживающие публичную власть факторы, препятствующие, например, отображению нового парка на месте существующих жилых кварталов17.

Эта точка зрения представляется небесспорной с учетом наличия следующих обстоятельств. Во-первых, генплан в настоящее время всё больше превращается в документ прямого действия: на основании его положений отказывают в выдаче разрешений на строительство, выдают градостроительные планы земельных участков без мест допустимого размещения объектов капитального строительства18. Во вторых, с учетом уже упоминаемого нами принципа соответствия функциональное зонирование генплана влияет на содержание ПЗЗ: недопустимо определять территориальное зонирование вопреки функциональному зонированию (например, в границах функциональной зоны городских лесов не может быть установлена территориальная жилая зона многоэтажных многоквартирных домов)19. Более того, в судебной практике20 была сформирована позиция о необходимости совпадения границ функциональных и территориальных зон, фактически превращающая ПЗЗ в кальку генплана21.

Также следует учитывать, что деятельность по территориальному планированию (в силу п. 1 ст. 1 ГрК РФ включаемая в градостроительную деятельность) имеет целевой характер: она направлена на формирование комфортной среды обитания населения, обеспечение транспортной доступности и удобства расположения образовательных, медицинских и иных организаций22.

Территориальное планирование должно быть эффективным, обеспечивая в том числе создание объектов регионального и местного значения23. К сожалению,

16См.: апелляционные определения СКАД ВС РФ от 07.11.2019 № 2-АПА19-13, от 10.07.2019 № 8-АПА19- 7, от 13.02.2019 № 4-АПГ18-33.

17Отметим, что обязательность положений генплана для публичной власти (ч. 3 ст. 9 ГрК РФ) носит условный характер ввиду отсутствия каких-либо мер ответственности за их невыполнение.

18См.: кассационное определение СКАД ВС РФ от 19.09.2018 № 18-КГ18-123; определение Судебной коллегии по экономическим спорам (СКЭС) ВС РФ от 29.03.2018 по делу № 310-КГ17-15291, А84-3633/2016. Иную позицию см.: кассационное определение СКАД ВС РФ от 12.08.2020 № 18-КАД20-10-К4.

19Таким образом, положения генплана влияют на правовой режим земельных участков. См.: апелляционные определения СКАД ВС РФ от 18.05.2017 № 88-АПГ17-3, от 06.07.2017 № 7-АПГ17-3.

20См.: апелляционные определения СКАД ВС РФ от 13.06.2019 № 53-АПА19-22, от 11.06.2019 № 18- АПА19-26, от 06.06.2019 № 53-АПА19-19.

21Лишь в апелляционном определении СКАД ВС РФ от 30.05.2019 № 45-АПА19-14 делается вывод о том, что законодатель допускает возможность несовпадения границ территориальных и функциональных зон.

22См.: определение КС РФ от 25.06.2019 № 1616-О; постановление КС РФ от 14.11.2019 № 35-П.

23То есть объектов, предназначенных для реализации полномочий публично-правовых образований (п. 19, 20 ст. 1 ГрК РФ).

14

Комментарии

в настоящее время оно не синхронизировано с планированием бюджетным24, что предопределяет реализацию большинства мероприятий генпланов по созданию инфраструктуры лишь на бумаге.

С учетом изложенного следует согласиться с ВС РФ, который в ряде своих решений обратил внимание на необходимость учета публичными субъектами своих фи- нансово-экономических возможностей при принятии документов территориального планирования25. Полагаем, что от них производно то, в какой степени должен осуществляться учет фактического использования земельных участков при установлении (изменении) функциональных зон. Эта степень должна быть обратно пропорциональна количеству критериев, свидетельствующих о реальной возможности реализации проекта, намечаемого в соответствии с генпланом.

Например, представляется, что явным злоупотреблением со стороны публичной власти будут действия по установлению функциональной зоны парков на месте существующей застройки в условиях отсутствия бюджетных средств на создание соответствующей озелененной территории. В этом случае значение имеет и то, что действующее законодательство (ст. 49 ЗК РФ) не предусматривает возможности изъятия земельных участков для размещения объектов зеленых насаждений. Это предопределяет возникновение ситуации правовой неопределенности: правообладатели земельных участков будут вынуждены претерпевать последствия изменения функционального зонирования без возможности получения компенсации.

В условиях отсутствия возможности осуществления судебного контроля над целесообразностью принимаемых нормативных правовых актов26 нельзя исключить вероятность искусственного создания публичной властью подобных ситуаций в целях оказания давления на правообладателей земельных участков (например, в целях принуждения инвесторов к принятию на себя инфраструктурных обязанностей, прекращения строек, которые стали ей «неугодны» по тем или иным причинам).

Необходимо отметить, что действующее законодательство не регламентирует и то, каким именно образом должно обосновываться установление (изменение) функциональных зон. В одном из судебных актов обращалось внимание на проведение визуального обследования, в процессе которого было выявлено наличие зеленых насаждений на земельном участке, что и было положено в основу корректировки генплана27.

24Согласно ч. 11 ст. 9 ГрК РФ генпланы утверждаются не менее чем на 20 лет, в том время как Бюджетный кодекс РФ в п. 3 ст. 169 исходит из того, что бюджеты утверждаются сроком на один или три года.

25См.: апелляционные определения СКАД ВС РФ от 31.07.2019 № 18-АПА19-43, от 20.06.2018 № 44- АПГ18-8, от 07.11.2019 № 2-АПА19-13, от 25.07.2019 № 127-АПА19-14.

26См.: подп. «а» п. 28 постановления Пленума ВС РФ от 25.12.2018 № 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами» (далее — постановление № 50).

27См.: апелляционное определение СКАД ВС РФ от 03.07.2019 № 53-АПА19-23. В апелляционном определении СКАД ВС РФ от 24.07.2019 № 53-АПА19-28 обращается внимание на то, что основанием для установления рекреационной функциональной зоны послужило то, что земельные участки находятся в охранной зоне заповедника, покрыты высокоплотной растительностью, свободны от объектов капитального строительства.

15

Вестник экономического правосудия Российской Федерации № 9/2020

В комментируемом определении таким обоснованием послужила ссылка на Федеральный закон от 12.01.1996 № 8-ФЗ «О погребении и похоронном деле» в части расположения на земельном участке места погребения. Это обоснование не было воспринято судом, так как предусмотренная законодательством процедура, подтверждающая существование места погребения, не была соблюдена — решение о его создании принято не было.

Таким образом, суд признал необходимость учета фактического использования земельного участка при изменении генплана, ограничив тем самым свободу усмотрения публичной власти при реализации деятельности по территориальному планированию, также обратив внимание на то, что внесение изменений в генеральный план должно быть мотивированным28.

Вместе с тем комментируемая позиция ВС РФ не должна абсолютизироваться ввиду того, что важно обеспечить сохранение статуса генплана как документа, определяющего долгосрочную стратегию градостроительного развития публичноправового образования, инструмента осуществления комплексного развития территории. В противном случае возникают вопросы относительно целесообразности существования института территориального планирования в текущем виде29. Более того, под угрозу могут быть поставлены права владельцев множества объектов, процедура оформления прав на которые не была соблюдена, в том числе по независящим от них причинам30.

3.2 Функциональные зоны, территории общего пользования, природоохранные ограничения права собственности: недопустимость смешения понятий

На наш взгляд, в комментируемом судебном акте ВС РФ допустил ошибочное смешение различных правовых категорий, указав, что к территориям зеленых насаждений общего пользования, территориям зеленых насаждений ограниченного пользования в Санкт-Петербурге не могут быть отнесены территории, в границах которых находятся земельные участки, находящиеся в частной собственности.

28Например, в апелляционном определении СКАД ВС РФ от 03.07.2019 № 53-АПА19-24 был сделан вывод о том, что само по себе наличие зеленых насаждений на земельном участке не может служить достаточным обоснованием изменения территориального планирования. О необходимости обоснования принятия градостроительных решений также см.: апелляционное определение СКАД ВС РФ от 25.12.2019 № 48-АПА19-29.

29В настоящее время активно обсуждается возможность замены генпланов на мастерпланы, обладающие большим уровнем гибкости, см.: Генплан или мастер-план? Поговорим без обид… // Строительный эксперт. 2019. 2 сент. URL: https://ardexpert.ru/article/16350; Наринский Д.М. Актуальные аспекты градорегулирования. URL: https://goo-gl.ru/5UHi; От генплана к мастер-плану // Строительная газета. 2019. 5 марта. URL: https://www.stroygaz.ru/publication/item/ot-genplana-k-master-planu/. Подробнее про критику жесткой модели территориального планирования см., напр.: Скотт Дж. Благими намерениями государства. Почему и как проваливались проекты улучшения человеческой жизни. М., 2011.

30Поскольку их существование не будет принято во внимание при установлении функциональной зоны, это повлияет на ПЗЗ. В итоге использование таких объектов станет возможным лишь на основании ч. 8–10 ст. 36 ГрК РФ с ограничением возможности осуществления их реконструкции.

16

Комментарии

Считаем, что само по себе изменение функционального зонирования в части установления рекреационной зоны еще не означает включение земельного участка в перечень зеленых насаждений общего пользования. Невозможно сделать вывод о тождестве двух правовых понятий лишь на основании их внешнего сходства31, без анализа сущностных признаков.

По нашему мнению, территории общего пользования и функциональные зоны представляют собой различные правовые категории32.

На первый взгляд возможность включения земельного участка в перечень зеленых насаждений общего пользования производна от осуществления публично-право- выми образованиями полномочий собственника в отношении принадлежащих им участков33.

Внастоящее время на уровне федерального законодательства (ст. 61 Федерального закона от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды») статус зеленого фонда городов, так называемой нелесной растительности, урегулирован чрезвычайно фрагментарно. Это предопределяет роль регулирования в сфере охраны окружающей среды, принимаемого на уровне субъектов РФ34, ввиду необходимости охраны зеленых насаждений безотносительно вида собственности на земельные участки, учитывая их значение для формирования комфортной городской среды35.

Вапелляционном определении Судебной коллегии по административным делам ВС РФ от 25.06.2019 № 14-АПА19-5 делается чрезвычайно интересный вывод о допустимости ограничений права собственности, связанных с необходимостью охраны зеленых насаждений (в частности, в виде необходимости получать раз-

31Применительно к комментируемому определению сходство обусловлено тем, что рекреационная функциональная зона имеет следующее название: «зона зеленых насаждений общего и зеленых насаждений ограниченного пользования с включением объектов, допустимых в соответствии с законодательством об охране зеленых насаждений, включая плоскостные спортивные сооружения».

32Помимо комментируемого определения, такое смешение может быть обнаружено в апелляционном определении СКАД ВС РФ от 09.10.2019 № 80-АПА19-8. Более того, суды допускают и смешение зеленых насаждений общего пользования с территориальными зонами, делая вывод о том, что включение земельного участка в перечень зеленых насаждений общего пользования меняет его зонирование, см.: решение Куйбышевского районного суда Санкт-Петербурга от 14.05.2019 по делу № 2а-342/2019. Вместе с тем нам встретился и судебный акт, в котором делается вывод о том, что территории общего пользования (в частности, территории зеленых насаждений общего пользования) и территориальные зоны представляют собой различные правовые понятия, см: решение Санкт-Петербургского городского суда от 09.06.2020 по делу № 3а-79/20.

33Это предопределяет включение в него лишь земельных участков, находящихся в публичной собственности. См., напр.: ст. 2 Закона Санкт-Петербурга от 08.10.2007 № 430-85 «О зеленых насаждениях общего пользования».

34См., напр.: Закон г. Москвы от 05.05.1999 № 17 «О защите зеленых насаждений»; Закон Республики Бурятия от 05.05.2011 № 1997-IV «Об охране зеленых насаждений в населенных пунктах Республики Бурятия».

Законодательство об охране окружающей среды находится в совместном ведении РФ и ее субъектов (п. «д» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ).

35См.: Nady R. A Challenge to Cities: How Can We Incorporate Green Spaces? URL: https://www.arch2o.com/ urban-green-spaces-challenge-cities/.

17

Вестник экономического правосудия Российской Федерации № 9/2020

решение на рубку зеленых насаждений, если они растут на земельных участках, находящихся в частной собственности). При этом ВС РФ отметил, что такие ограничения не связаны с определением правового режима земельных участков в части осуществления владения и распоряжения ими, а опосредуют реализацию конституционного права граждан на благоприятную окружающую среду.

Соответственно, высшая судебная инстанция разграничила институты, связанные с регламентацией землепользования, и природоохранные ограничения права собственности.

В связи с изложенным не представляется возможным согласиться со смешением, допущенным в комментируемом определении.

Также обратим внимание на то, что ВС РФ приравнял изменение функционального зонирования к установлению в отношении земельного участка правового режима территории общего пользования. Полагаем, что и этот вывод высшей судебной инстанции является как минимум небесспорным36.

Первыми знак равенства между функциональными зонами и территориями общего пользования начали ставить органы публичной власти в стремлении доказать, что само по себе нахождение земельного участка в рекреационной функциональной зоне влечет его принадлежность к территориям общего пользования и, соответственно, приводит к невозможности выкупа такого земельного участка37.

Правовой режим территорий общего пользования определяется в соответствии с п. 11, 12 ст. 1, п. 2 ч. 4 ст. 36 ГрК РФ. Анализ действующей редакции п. 11 ст. 1 ГрК позволяет сделать вывод о том, что границы таких территорий определяются красными линиями, подлежащими отмене, установлению или изменению в документации по планировке территории.

По мнению И.Р. Медведева, существует два подхода к вопросу отнесения определенных территорий к территориям общего пользования: широкий, предполагающий, что достаточно самого факта, что территорией пользуется неограниченный круг лиц, и узкий: нет красной линии — нет территории общего пользования38. В судебной практике встречаются оба варианта39.

36Также см.: апелляционное определение СКАД ВС РФ от 09.10.2019 № 80-АПА19-8.

37Согласно ст. 85 ЗК РФ территории общего пользования не подлежат приватизации. См.: определение СКЭС ВС РФ от 13.06.2017 по делу № 307-КГ16-18929, А66-14671/2015.

38См.: Медведев И.Р. Разрешение городских конфликтов: монография. М., 2017. Подробнее об этих подходах см.: Андрианов Н. За границами красных линий // ЭЖ-Юрист. 2011. № 23; Ушакова А.П. Земли общего пользования: правовые признаки и место среди иных видов земель // Имущественные отношения в РФ. 2016. № 5. С. 90–101.

39Например, в п. 18 Обзора судебной практики ВС РФ № 4 (2017) (утв. Президиумом ВС РФ 15.11.2017) делается вывод о том, что границы территории общего пользования (как существующие, так и планируемые) должны быть установлены в соответствии с требованиями градостроительного законодательства (т.е. красными линиями). В определении Судебной коллегии по гражданским делам ВС РФ от 17.07.2018 № 32-КГ18-8 указывается на то, что существующие границы территории общего пользования не всегда обозначаются красными линиями, что не свидетельствует об отсутствии у них статуса территории общего пользования.

18

Комментарии

Думается, что более предпочтительным является узкий подход. Во-первых, в отсутствие красных линий не представляется возможным определить границы территории общего пользования — пространственные пределы, на которые градостроительный регламент не распространяется, что создает значительные риски для реализации строительных проектов на смежных территориях40. Во вторых, действующее законодательство не содержит перечень критериев, которые могут свидетельствовать о том, что той или иной территорией пользуется неограниченный круг лиц. Также необходимо учитывать, что земельные участки в границах территорий общего пользования по общему правилу находятся в государственной или муниципальной собственности как обеспечивающие комплексное социально-экономическое развитие территорий, реализацию права граждан на благоприятную окружающую среду, на комфортную среду обитания41.

Таким образом, отнесение земельных участков к территориям общего пользования не предопределено наименованием функциональных зон. Оно должно опосредоваться принятием органами публичной власти последовательных градостроительных решений и градостроительной документации, регламентирующих дальнейшее использование спорной территории, а также их реализацией, в том числе в виде изъятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд42.

4. Оспаривание генерального плана как причина возникновения правовой неопределенности в части установления режима использования земельного участка

Применительно к комментируемому определению отметим, что успех общества в оспаривании положений генплана еще не свидетельствует о создании условий, позволяющих ему в действительности реализовать свои права.

По итогам оспаривания земельный участок оказался в своеобразном правовом вакууме: функциональное зонирование в отношении него отсутствует, а территориальное зонирование не предполагает возможность его застройки, нарушая при этом принцип соответствия43. Это может воспрепятствовать обществу в получении разрешения на строительство (ст. 51 ГрК РФ) с учетом уже упоминаемой нами тенденции признания генплана документом прямого действия.

40В определении КС РФ от 25.02.2016 № 242-О делается вывод о том, что красные линии выступают в качестве линий регулирования застройки, за которыми не должны возводиться объекты капитального строительства (п. 2 ч. 5 ст. 43 ГрК РФ).

41См.: кассационное определение СКАД ВС РФ от 03.07.2019 № 2-КА19-3.

42См.: апелляционное определение СКАД ВС РФ от 30.01.2019 № 45-АПГ18-22. Как уже было отмечено, основания для такого изъятия установлены ст. 49 ЗК РФ.

43Напомним, что он предполагает, что ПЗЗ должны соответствовать генеральному плану.

19

Вестник экономического правосудия Российской Федерации № 9/2020

Считаем, что возникновение этой ситуации стало результатом неприменения высшей судебной инстанцией положений ч. 4 ст. 216 Кодекса административного судопроизводства (КАС) РФ и п. 37 постановления № 50. Проанализируем условия, при наличии которых они могут быть использованы.

Отсутствие нормативного правового акта может повлечь нарушение прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц

Полагаем, что само по себе появление в границах населенного пункта земельного участка, в отношении которого отсутствует функциональное зонирование, может привести к нарушению права граждан на благоприятную окружающую среду (ст. 42 Конституции РФ).

КС РФ обращал внимание на то, что требования об охране окружающей среды, предполагающие в числе прочего предотвращение негативного воздействия на нее, применимы и к городской среде44. При этом благоприятная окружающая среда в населенных пунктах понимается как их комплексное и устойчивое развитие, улучшение жилищных, социально-экономических и экологических условий проживания граждан45.

Можно предположить, что собственник земельного участка, не имеющего функционального зонирования, не желает продолжать расходовать денежные средства на содержание такого участка ввиду отсутствия перспектив получения дохода с него. Это создает риски появления в населенных пунктах заброшенных, «депрессивных» территорий, которые могут использоваться самым различным образом (например, для складирования отходов). По нашему мнению, не требует дополнительного обоснования то, что их возникновение не способствует развитию городской среды.

Наличие в правовом акте большей юридической силы обязанности органа государственной власти по принятию нормативного правового акта

Обязанность органов публичной власти принять генплан может быть выведена из положений действующего законодательства.

Во-первых, ч. 6 ст. 18 ГрК РФ содержит в себе перечень условий, при наличии которых может быть принято решение об отсутствии необходимости подготовки проекта генплана. Если эти условия не соблюдены, может быть сделан вывод о том, что подготовить проект все же необходимо. Во-вторых, отсутствие генплана в силу ч. 6 ст. 45 ГрК РФ препятствует подготовке документации по планировке территории для размещения объектов регионального (местного) значения, которые должны быть предварительно отображены в нем, а в ее отсутствие невозможно

44См.: определение КС РФ от 15.07.2010 № 931-О-О.

45См.: апелляционное определение СКАД ВС РФ от 10.01.2018 № 78-АПГ17-20.

20

Комментарии

изъять земельные участки для публичных нужд (ст. 56.3 ЗК РФ), получить разрешение на строительство (ст. 51 ГрК РФ).

Таким образом, без генплана осуществление градостроительной деятельности оказывается парализованным, а достижение ее целей невозможно. Также отметим, что распоряжение Правительства РФ от 31.01.2017 № 147-р «О целевых моделях упрощения процедур ведения бизнеса и повышения инвестиционной привлекательности субъектов РФ» в рамках целевой модели «Получение разрешения на строительство и территориальное планирование» предусматривает обеспечение принятия документов территориального планирования.

Положения ч. 4 ст. 216 КАС РФ (п. 37 постановления № 50) были применены в апелляционном определении Судебной коллегии по административным делам ВС РФ от 01.08.2019 № 75-АПА19-9. При этом высшая судебная инстанция не согласилась с установлением шестимесячного срока на принятие замещающего регулирования (генплана), указав на продолжительность проведения публичных слушаний, согласований, утверждения и иных процедур при принятии нормативных актов46. Этот судебный акт является единственным, где соответствующие положения47 были использованы по спору в области осуществления градостроительной деятельности, что не позволяет исключить риск возникновения правовой неопределенности при оспаривании генплана.

5. Заключение

По результатам написания статьи представляется возможным сделать следующие выводы.

В настоящее время не определены критерии, подлежащие учету при установлении (изменении) функциональных зон в рамках осуществления деятельности по территориальному планированию.

Представляется, что при установлении (изменении) функциональных зон необходимо исходить из целевого характера осуществления деятельности по территориальному планированию, ее направленности на формирование комфортной городской среды, а также финансово-экономических возможностей публичноправовых образований.

Таким образом, в процессе совершенствования действующего законодательства следует установить перечень и порядок учета критериев, принимаемых во вни-

46См.: апелляционное определение СКАД ВС РФ от 01.08.2019 № 75-АПА19-9.

47Например, в апелляционном определении СКАД ВС РФ от 20.11.2019 № 5-АПА19-79 был сделан вывод о том, что удовлетворение требования о возложении на публичную власть обязанности по принятию замещающего регулирования (ПЗЗ) «фактически означало бы вмешательство суда в нормотворческую деятельность… по осуществлению градостроительной деятельности, что не предусмотрено процессуальным законодательством».

21

Вестник экономического правосудия Российской Федерации № 9/2020

мание при осуществлении территориального планирования, а также обозначить возможные виды функциональных зон, составить перечень принципов установления и порядок определения границ таких зон48. Кроме того, необходимо не допускать смешение функциональных зон с иными правовыми категориями: природоохранными ограничениями права собственности, территориями общего пользования.

Следует учитывать и то, что в условиях, когда практика применения ч. 4 ст. 216 КАС РФ, п. 37 постановления № 50 лишь начинает складываться, оспаривание генплана может привести не к восстановлению действительной возможности реализации прав, а лишь создать ситуацию правовой неопределенности в отношении возможности использования земельного участка.

Referenses

Andrianov N. Beyond the Boundaries of the Red Lines [Za Granitsami Krasnykh Liniy]. EJ–Lawyer [EZh-Yurist]. 2011. No. 23.

Basharin A.V., Petunov A.A. Protection of Landowners Rights when Changing Urban Zoning Documents [Zaschita prav pravoobladateley zemel’nykh uchastkov pri izmenenii dokumentov gradostroitel’nogo zonirovaniya]. Statute [Zakon]. 2019. No. 6. P. 157–171.

Beregovskikh A.N. From Urban Planning to Urban Design: A Monograph [Ot gradostroitelstva k gradoustroistvu: monografiya]. Omsk, 2018. 424 p.

Markelova A. A. Compensation for Damage Caused by Restriction of Rights to Land Plots in the Public Interest [Vozmeschenie vreda, prichinennogo ogranicheniem prav na zemel’nye uchastki v publichnykh interesakh]. Statute [Zakon]. 2020.

No. 4. P. 157–173.

Medvedev I.R. Resolution of Urban Conflicts: A Monograph [Razreshenie gorodskikh konfliktov: monografiya]. Moscow. Infotropik Media, 2017. 372 p.

Scott J. Good Intentions of the State. Why and How Projects to Improve Human Life Failed [Blagimi namereniyami gosudarstva. Pochemu i kak provalivalis’ proekty uluchsheniya chelovecheskoi zhizni], Moscow, Universitetskaya kniga, 2011. 576 p.

Ushakova A.P. Common Land: Legal Features and Place among Other Types of Land [Zemli obschego pol’zovaniya: pravovye priznaki i mesto sredi inykh vidov zemel]. Property Relations in the Russian Federation [Imuschestvennye otnosheniya v RF]. 2016. No. 5. P. 90–101.

Information about the author

Aleksei Basharin — Lecturer of the Law Faculty of the Saint Petersburg State University (e-mail: basharin94@yandex.ru).

48Конечно, можно говорить о том, что возможные виды функциональных зон уже обозначены приказом Минэкономразвития России от 09.01.2018 № 10 «Об утверждении Требований к описанию и отображению в документах территориального планирования объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения и о признании утратившим силу приказа Минэкономразвития России от 07.12.2016 № 793», применяемым при подготовке (корректировке) генпланов. Вместе с тем мы полагаем, что содержание генплана как нормативного правового акта, влияющего на объем прав субъектов градостроительной деятельности, должно быть определено на уровне законодательства, а не «инструкции», понятной лишь узкому кругу специалистов.

22