Добавил:
Опубликованный материал нарушает ваши авторские права? Сообщите нам.
Вуз: Предмет: Файл:

Экзамен зачет учебный год 2023 / МЛОГОС КНИГА 5 (1–16.1 ГК) 2020 Основные положения ГП

.pdf
Скачиваний:
37
Добавлен:
21.12.2022
Размер:
24.88 Mб
Скачать

!"#"$% 16.1

&.&. '#()*+,-#, &.&. ./*+$012)13

 

 

ввозложении на публично-правовое образование, а не на частных лиц бремени реализации государственной социальной политики. Если государство решило установить для каких-то категорий лиц льготы, то оно должно это делать за свой счет, а не за счет частных лиц. Поэтому не должно иметь значения, какое именно частное лицо в конечном итоге ощутило на себе негативный экономический эффект от перевозки пассажиров соответствующих категорий, – идея заключается

втом, что эти расходы в любом случае должно нести государство. В связи с этим более сбалансированным и обоснованным подходом было бы признание права агентов на компенсацию расходов, понесенных в связи с перевозкой льготных категорий пассажиров.

9.2.Публично-правовое образование, обязанное компенсировать рас-

ходы

С учетом того, что социальное обеспечение граждан относится к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ (п. «ж» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ), иногда затруднительно определить, за счет какого публично-правового образования должны быть возмещены соответствующие расходы (убытки).

Федеральный закон от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»» (далее – Федеральный закон от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ) с 1 октября 2005 г. отменил льготы по проезду отдельным категориям граждан, но предписал субъектам РФ и муниципальным образованиям при замене льгот в натуральной форме на денежные компенсации вводить эффективные правовые механизмы, обеспечивающие сохранение и возможное повышение ранее достигнутого уровня социальной защиты граждан.

Для реализации этого требования федерального законодательства

нормативно-правовыми актами субъектов РФ устанавливаются некоторые льготы, а также правила возмещения расходов транспортных организаций, понесенных в связи с перевозкой льготных категорий пассажиров.

В то же время некоторые льготы установлены и федеральным законодательством, например в ст. 181 Кодекса торгового мореплавания РФ, ст. 106 Воздушного кодекса РФ, ст. 100 Кодекса внутрен-

1459

!"#"$% 16.1

&.&. '#()*+,-#, &.&. ./*+$012)13

 

 

него водного транспорта РФ, ст. 6.2 Федерального закона от 17 июля 1999 г. № 178-ФЗ «О государственной социальной помощи» и в других актах.

ВАС РФ разъяснял, что при определении публично-правового образования, за счет казны которого подлежат удовлетворению требования о взыскании убытков в связи с осуществляемым после 1 января 2005 г. предоставлением потребителям бесплатно или по льготным ценам товаров (работ, услуг), необходимо иметь в виду положения ст. 84, 85 БК РФ, ст. 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», разграничивающие полномочия Российской Федерации и субъектов РФ по предметам совместного ведения, в том числе по вопросам социальной защиты населения, и устанавливающие принципы финансового обеспечения осуществления данных полномочий. Ответчиком по указанным делам выступает публично-правовое образование, к расходным обязательствам которого было отнесено финансирование соответствующих льгот (п. 19 Постановления Пленума ВАС РФ от 22 июня 2006 г. № 23).

Если финансирование льгот относится к расходным обязательствам Российской Федерации (например, меры социальной поддержки инвалидов, участников Великой Отечественной войны, ветеранов боевых действий, лиц, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС (ст. 44, 63 Федерального закона от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ)), то из федерального бюджета осуществляются субвенции субъектам РФ, за счет которых компенсируются соответствующие расходы.

Однако иногда выделенных из федерального бюджета средств на эти цели оказывается недостаточно, в связи с чем уполномоченные органы могут отказать в возмещении убытков. Такой отказ является необоснованным, поскольку публично-правовое образование не может освободиться от исполнения своих обязательств в результате недостаточности бюджетных средств или ненадлежащего бюджетного планирования.

ВАС РФ выражал позицию, что Россия как правовое и социальное государство не может произвольно отказаться от выполнения взятых на себя публично-правовых обязательств. Государством на субъект РФ возложена обязанность по обеспечению равной доступности услуг общественного транспорта льготным категориям граждан, а не по финансированию названных услуг, поэтому недостаточное выделение на эти цели денежных средств субъекту РФ в виде субвенций

1460

!"#"$% 16.1

&.&. '#()*+,-#, &.&. ./*+$012)13

 

 

не исключает доплаты разницы за счет средств РФ (Постановление Президиума ВАС РФ от 6 декабря 2011 г. № 7116/10). В таких случаях ответчиками по делу являются и субъект РФ, и Российская Федерация в лице Минфина России.

Если финансирование определенных льгот относится исключительно к расходным обязательствам субъектов РФ (это обычно прямо указывается в законе об установлении льгот), довзыскание неполученных доходов с Российской Федерации не допускается, единственным ответчиком является субъект РФ (определения СКЭС РФ от 3 ноября

2015 г. 309-КГ15-6125, от 11 апреля 2016 г. 306-ЭС15-17361). При этом судебная практика исходит из того, что суммы убытков могут быть взысканы с публично-правового образования независимо от того, предусмотрены ли соответствующие средства в законе о бюджете (п. 16 Постановления Пленума ВАС РФ от 22 июня 2006 г. № 23). В связи с этим ограничение суммы компенсации размером средств, выделенных в бюджете на эти цели, не допускается.

ЕСПЧ также неоднократно указывал на недопустимость неисполнения государством своих обязательств, предусматривающих какиелибо выплаты из бюджета, и на необходимость совершенствования бюджетного процесса, если он не позволяет осуществить такие выплаты (постановления ЕСПЧ от 15 января 2009 г. по делу «Бурдов (Burdov) против Российской Федерации» (№ 2) (жалоба № 33509/04), от 14 марта 2013 г. по делу «Емельяновы и другие (Yemelyanovy and Others) против Российской Федерации» (жалобы № 21264/07, 43829/08, 60248/08, 1816/09 5416/09 5701/09 6508/09 8405/09, 10909/09, 12060/09, 13103/09, 15963/09 , 19404/09, 21 141/09, 21989/09, 23370/09, 23527/09, 25767/09, 25915/09, 25943/09, 25945/09, 29651/09, 38969/09, 41432/09, 42663 / 09, 46508/09, 46648/09, 49456/09 и 58976/09) и др.).

9.3. Особенности исчисления исковой давности

Особенности бюджетного планирования влияют и на порядок исчисления исковой давности. Судебная практика ВАС РФ исходила из того, что течение исковой давности по требованию о взыскании с публично-правового образования убытков, возникших в связи с неисполнением обязанности компенсации расходов на перевозку льгот-

ных категорий граждан, начинается не ранее окончания финансового года, когда была предоставлена льгота, т.е. с 1 января года, следующего за отчетным, если законом, иными нормативными правовыми актами не предусмотрены иные сроки (постановления Президиума ВАС РФ от 12 мая 2009 г. № 514/09, от 26 мая 2009 г. № 15759/08, от 15 сентября 2009 г. № 6676/09, от 26 апреля 2011 г. № 17828/10, от 11 сентября

2012 г. № 3790/12). ВС РФ эту практику, видимо, не изменил.

1461

!"#"$% 16.1

&.&. '#()*+,-#, &.&. ./*+$012)13

 

 

10. Пример: возмещение вреда, причиненного ликвидацией игорной

зоны

Законом об азартных играх установлен порядок создания и ликвидации игорных зон.

До недавнего времени в законодательстве РФ не предусматривалось никаких компенсаций лицам, осуществляющим предпринимательскую деятельность в игорной зоне, в случае ее ликвидации. Гарантией защиты их вложений считалась норма ч. 7 ст. 9 Закона об азартных играх, которой предусматривался безусловный запрет на ликвидацию игорной зоны до истечения 10 лет со дня ее создания. Федеральным законом от 25 декабря 2018 г. № 479-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации»» внесены изменения в Закон об азартных играх, предусматривающие, что, если игорная зона ликвидируется после 10 лет со дня ее создания, решение об этом должно быть принято не менее чем за три года до фактического прекращения ее действия (ч. 7.1 ст. 9 Закона об азартных играх). Эта мера способствует предсказуемости и стабильности правового регулирования и позволяет предпринимателям своевременно под него подстроиться.

Однако упомянутым Федеральным законом от 25 декабря 2018 г. № 479-ФЗ введено уточнение в ч. 7 ст. 9 Закона об азартных играх, допускающее ликвидацию игорной зоны до истечения 10 лет со дня ее создания, но только в случаях, предусмотренных федеральным законом. На эти случаи не распространяется правило о предупреждении предпринимателей о ликвидации игорной зоны за три года (ч. 7.1 ст. 9 Закона об азартных играх), что потребовало установления дополнительных гарантий защиты прав инвесторов. Такой гарантией стало правило о компенсации предпринимателям реального ущерба, причиненного ликвидацией игорной зоны (ч. 7.3 ст. 9 Закона об азартных играх). При этом указывается, что реальный ущерб подлежит компенсации из бюджета субъекта РФ за счет и в пределах межбюджетных трансфертов из федерального бюджета бюд-

жету субъекта РФ на компенсацию такого ущерба (ч. 7.4 ст. 9 Закона об азартных играх).

Ограничение выплат пределами межбюджетных трансфертов из федерального бюджета представляется попыткой произвольного уменьшения размера возмещения. В этом контексте могут использоваться те же подходы, что были рассмотрены в п. 9.2 настоящего комментария применительно к ограничению размера возмещения убытков,

1462

!"#"$% 16.1

&.&. '#()*+,-#, &.&. ./*+$012)13

 

 

причиненных в связи с установлением льгот, размером субвенций, выделенных из бюджета Российской Федерации на эти цели. Если выделенных бюджетных средств окажется недостаточно, недоплаченная сумма возмещения может быть взыскана с Российской Федерации

влице Минфина России как вред, причиненный недофинансированием предусмотренных федеральным законом обязательств.

Несмотря на имеющиеся недостатки правового регулирования,

вцелом стоит поддержать стремление законодателя компенсировать предпринимателям убытки, причиненные правомерной ликвидацией игорной зоны.

11. Пример: возмещение вреда, причиненного опасной деятельностью

Во многих странах государство обязуется компенсировать вред, причиненный правомерной деятельностью правоохранительных органов, которая создает повышенный риск причинения ущерба непричастным лицам. В России такое обязательство установлено только применительно к случаям причинения вреда в результате проведения контртеррористической операции (ст. 18 Федерального закона «О противодействии терроризму»).

Федеральный закон «О полиции» не содержит условий возмещения вреда лицам, случайно пострадавшим от правомерных действий органов полиции.

Более того, в ч. 9 ст. 18 Федерального закона «О полиции» установлено, что сотрудник полиции не несет ответственности за вред, причиненный гражданам и организациям при применении физической силы, специальных средств или огнестрельного оружия, если применение физической силы, специальных средств или огнестрельного оружия осуществлялось по основаниям и в порядке, которые установлены федеральными конституционными законами, Федеральным законом «О полиции» и другими федеральными законами.

Аналогичные положения содержатся в ч. 14 ст. 18 Федерального закона от 3 июля 2016 г. № 226-ФЗ «О войсках национальной гвардии Российской Федерации»: военнослужащий (сотрудник) войск национальной гвардии не несет ответственность за вред, причинен-

ный гражданам и организациям при применении физической силы, специальных средств, оружия, боевой и специальной техники, если применение физической силы, специальных средств, оружия, боевой

испециальной техники осуществлялось по основаниям и в порядке, которые установлены федеральными конституционными законами

ифедеральными законами. Возмещение такого вреда осуществляется в соответствии с законодательством РФ.

1463

!"#"$% 16.1

&.&. '#()*+,-#, &.&. ./*+$012)13

 

 

Вст. 28 Закона РФ от 21 июля 1993 г. № 5473-I «Об учреждениях

иорганах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы» также установлено, что сотрудник уголовно-исполнительной системы не несет ответственности за вред, причиненный осужденным, лицам, заключенным под стражу, и иным лицам при применении физической силы, специальных средств или огнестрельного оружия, если применение физической силы, специальных средств или огнестрельного оружия осуществлялось по основаниям и в порядке, которые установлены федеральными законами, и признано правомерным.

Если воспринимать это регулирование как исключающее требование о причинении вреда третьим лицам, пострадавшим от правомерной правоохранительной деятельности (случайный прохожий, застреленный при погоне за преступником; адвокаты и посетители места лишения свободы, убитые при пресечении побега, и др.), то можно заключить, что такое правовое регулирование представляется несоразмерным и несбалансированным: государство несет публичную обязанность охраны правопорядка, и оно не должно перекладывать риск случайных ошибок в исполнении этой обязанности на частных лиц. В ряде правопорядков такие случаи считаются классическим основанием безвиновной ответственности за правомерные действия сотрудников правоохранительных органов.

Вкачестве иллюстрации как минимум неочевидности такого толкования можно привести следующее дело, рассмотренное ВС РФ (определение СКГД ВС от 21 сентября 2015 г. 22-КГ15-4). При следовании автоколонны сотрудников Министерства внутренних дел РФ в одной из машин произошел взрыв. Через несколько минут после взрыва мимо остановившейся колонны проехал автомобиль без снижения скорости. Водитель транспортного средства, несмотря на требования сотрудников внутренних дел, не остановился, в связи с чем после двух выстрелов в воздух автомобиль был расстрелян, водитель убит. Впоследствии было установлено, что взрыв в машине автоколонны был спровоцирован неосторожным обращением сотрудников органов внутренних дел с оружием, а водитель транспортного

средства к инциденту отношения не имел. Родственники погибшего обратились в суд с требованием о возмещении морального вреда. Суды первой и апелляционной инстанций удовлетворили требования заявителя исходя из того, что вред был причинен источником повышенной опасности – огнестрельным оружием. ВС РФ отменил эти решения и в иске отказал, указав, что «из содержания... норм ГК РФ следует, что компенсация вреда, причиненного в результате право-

1464

!"#"$% 16.1

&.&. '#()*+,-#, &.&. ./*+$012)13

 

 

мерных действий государственного органа, возможна лишь в случае, если это прямо предусмотрено законом. В рассматриваемом случае такого федерального закона не имеется. Более того, специальными федеральными законами установлена невозможность возмещения вреда, причиненного в результате правомерных действий сотрудников органов внутренних дел».

Решение ВС РФ представляется неоднозначным. Для сохранения возможности присуждения в случаях причинения вреда невиновным лицам можно было бы отметить следующее. Приведенные выше нормы, за исключением нормы Федерального закона «О противодействии терроризму», касаются безответственности сотрудника правоохранительного органа, но не констатируют безответственности государства. Признать же государство ответственным было бы возможно одним из следующих путей.

Во-первых, возможно подключение концепции «организационной вины»: даже если сотрудник органа исполнения наказаний правомерно применил огнестрельное оружие при попытке побега и застрелил другого заключенного, перед государством могут быть поставлены вопросы, например, почему был допущен побег заключенного, достаточная ли охрана была приставлена к сбегающему заключенному с учетом общественной опасности совершенных им деяний, почему сбегающий и посторонний заключенный оказались рядом и др. Хотя такое решение требует внимательного и творческого подхода со стороны судов, в некоторых казусах оно может перевести ситуацию в сферу ст. 16 ГК РФ и таким образом дать на выходе удовлетворительный результат в виде взыскания.

Во-вторых, с рядом оговорок некоторые ситуации могут решаться по правилам ст. 1067 ГК РФ о причинении вреда в состоянии крайней необходимости. В соответствии с частью первой этой статьи вред, причиненный в состоянии крайней необходимости, т.е. для устранения опасности, угрожающей самому причинителю вреда или другим лицам, если эта опасность при данных обстоятельствах не могла быть устранена иными средствами, должен быть возмещен лицом, причинившим вред.

В рассматриваемом примере действия государства по поимке сбегающего заключенного могут быть рассмотрены как направленные на предотвращение еще большего вреда. Вред, причиненный в состоянии крайней необходимости, может быть отнесен к причинению вреда правомерным действием, однако неочевидно, можно ли считать ст. 1067 ГК РФ нормой, которая устанавливает основания и порядок возмещения вреда государством в соответствии со ст. 16.1

1465

!"#"$% 16.1

&.&. '#()*+,-#, &.&. ./*+$012)13

 

 

ГК РФ. Возможно, ст. 16.1 ГК РФ требует, чтобы в законе были установлены не общие (для всех субъектов), а специальные основания и порядок компенсации вреда, причиненного правомерными действиями именно государственных органов и иных указанных в ст. 16.1 ГК РФ лиц.

Помимо этого, ст. 1067 ГК РФ дает целых три варианта разрешения спора (взыскать с причинителя (ч. 1), взыскать с третьего лица, не взыскивать (ч. 2)). Но все же правило о компенсации вреда его причинителем является общим, если суд отказывает в возмещении вреда на основании части второй ст. 1067 ГК РФ, он должен это обосновать.

Влюбом случае ст. 18 Федерального закона «О противодействии терроризму» о возмещении правомерно причиненного вреда государством можно было бы считать специальной нормой по отношению к ст. 1067 ГК РФ, в частности, исключающей применение ч. 2 указанной статьи. В то же время остается открытым вопрос о возможности считать иные положения законов об отдельных видах правоохранительной деятельности специальными по отношению к ч. 1 ст. 1067 ГК РФ и не допускающими возмещение вреда.

Предпочтительным является толкование, обеспечивающее наиболее полную компенсацию вреда случайно пострадавшим лицам; это означает применение части первой ст. 1067 ГК РФ как основания возмещения вреда, причиненного правомерными действиями правоохранительных органов в состоянии крайней необходимости.

Впротивном случае правовое регулирование оказалось бы крайне непоследовательным и несбалансированным. В п. 1 ст. 1070 ГК РФ допускается даже возмещение вреда, причиненного государством юридическому лицу в результате невиновного приостановления его деятельности, а в специальных законах об отдельных видах правоохранительной деятельности намекается, что не подлежит возмещению вред, причиненный невиновным, случайным гражданам ошибочным применением силы сотрудниками правоохранительных органов. При отсутствии законодательных уточнений этот дисбаланс должен быть максимально скорректирован в пользу частных лиц – путем толкования ст. 18 Федерального закона «О полиции» и др. анало-

гичных положений как не допускающих возмещение вреда именно сотрудником правоохранительных органов, но не исключающих ответственность государства за вред, причиненный в состоянии крайней необходимости.

1466

!"#"$% 16.1

&.&. '#()*+,-#, &.&. ./*+$012)13

 

 

Дополнительная литература

Бланкенагель А., Калинина И. Возмещение вреда, причиненного неправомерными действиями государства в ФРГ: от личной ответственности государственного служащего к ответственности государства через черный ход // Законодательство и экономика. 2005. № 12.

С. 78–91.

Богданов В.П., Богданова И.С. Возмещение вреда, причиненного незаконными действиями правоохранительных органов и судов: некоторые вопросы теории и практики // Адвокат. 2013. № 1.

С. 24–36.

Ерохова М.А. Условия ответственности казны за незаконные действия органов власти. Проблемы толкования норм ГК РФ в практике Верховного Суда РФ за 2017 г. // Закон. 2017. № 10. С. 55–63.

Лазаревский Н.И. Ответственность за убытки, причиненные должностными лицами: Догматическое исследование. СПб.: Тип. Спб. акц. общ. печ. и писчебум. дела в России «Слово», 1905.

Маковский А.Л. Гражданская ответственность государства за акты власти // Маковский А.Л. О кодификации гражданского права (1922– 2006). – М.: Статут, 2010. С. 492–533.

Маркелова А.А. Государственный орган причинил вред. Как доказать противоправность и взыскать убытки // Арбитражная практика для юристов. 2017. № 8. С. 74–85.

Маркелова А.А. Договоры и обязательства: Сборник работ выпускников Российской школы частного права при Исследовательском центре частного права имени С.С. Алексеева при Президенте Российской Федерации: В 2 т. / Сост. и отв. ред. А.В. Егоров и А.А. Новицкая. Т. 2: Особенная часть. М.: ИЦЧП им. С.С. Алексеева при Президенте РФ, 2018. С. 99–146.

Михайленко О.В. Имущественная ответственность за вред, причиненный осуществлением публичной власти: теоретические аспекты и проблемы ее реализации на практике. М.: Волтерс Клувер, 2007.

Нешатаева Т.Н. Имущественная ответственность за вред, причиненный государством: проблемы судебной практики // Закон. 2009.

11. С. 29–42.

Оболонкова Е.В. Возмещение ущерба, причиненного вследствие

чрезвычайных ситуаций природного характера // Законодательство. 2019. № 6. С. 10–16.

Рыбалов А.О. Еще раз об ответственности государства и его органов. Комментарий к Определению Конституционного Суда РФ // Закон. 2013. № 12. С. 106–109.

1467

!"#"$% 16.1

&.&. '#()*+,-#, &.&. ./*+$012)13

 

 

Флейшиц Е.А. Ответственность государственных органов за имущественный вред, причиняемый должностными лицами. М.: Юридиздат МЮ СССР, 1948.

Ягельницкий А.А. Отклонения от принципа полного возмещения убытков, причиненных государством // Закон. 2017. № 10. С. 64–72.

Ягельницкий А.А. К вопросу о вине потерпевшего. Комментарий к определению Судебной коллегии по экономическим спорам ВС РФ от 15.02.2017 № 305-ЭС16-14064 // Вестник экономического правосудия Российской Федерации. 2017. № 3. С. 21–26.

Аhrens M. Staatshaftungsrecht. C.F. Müller, 2013.

Fairgrieve D. State Liability in Tort A Comparative Law Study. Oxford University Press, 2003.

The Liability of Public Authorities in Comparative Perspective (= Principles of European Tort Law. Vol. 1) / K. Oliphant (ed.). Intersentia, 2016.