Экзамен зачет учебный год 2023 / МЛОГОС КНИГА 5 (1–16.1 ГК) 2020 Основные положения ГП

за публичный сервитут не засчитываются и возмещаются независимо от такой платы:

1)убытки, причиненные невозможностью исполнения правообладателем земельного участка обязательств перед третьими лицами;

2)иные убытки, причиненные правообладателю земельного участка

врезультате деятельности, осуществляемой обладателем публичного сервитута на земельном участке, включая убытки, причиненные повреждением имущества (в том числе вследствие аварии или в связи с предотвращением аварии).

Возмещение таких убытков можно квалифицировать как частный случай ст. 16.1 ГК РФ о компенсации вреда, причиненного правомерными действиями лиц, наделенных публичными функциями.

Более общие основания возмещения убытков, причиненных ограничением прав на землю, установлены в ст. 57, 57.1 ЗК РФ.

Статьей 57 ЗК РФ предусматривается четыре случая возмещения убытков:

1)ухудшение качества земель в результате деятельности других лиц (п. 2 ч. 1);

2)ограничение прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков

(п. 4 ч. 1);

3)ограничение прав собственников расположенных на земельных участках зданий, сооружений, помещений, в связи с установлением, изменением зон с особыми условиями использования территорий, режим которых не допускает размещение данных объектов (п. 4.1 ч. 1);

4)изменение целевого назначения земельного участка без согласования с собственником (п. 5 ч. 1).

Прежде всего следует определить, подразумевает ли ст. 57 ЗК РФ возмещение убытков, причиненных правомерными действиями, или имеет в виду только ответственность за незаконные акты.

В Постановлении Правительства РФ от 7 мая 2003 г. № 262 уточняется, что основанием возмещения убытков в соответствии со ст. 57 ЗК РФ является среди прочего акт уполномоченного органа об ограничении прав собственника земельного участка, соглашение о сер-

витуте или решение суда (п. 2). Возмещение убытков осуществляется за счет средств соответствующих бюджетов или лицами, деятельность которых вызвала необходимость установления охранных, санитарнозащитных зон и влечет за собой ограничение прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков либо ухудшение качества земель (п. 4). При определении размера убытков, причиненных собственникам

1449

земельных участков ограничением их прав, учитываются разница между рыночной стоимостью земельного участка без учета ограничений прав и рыночной стоимостью земельного участка с учетом этих ограничений, убытки, которые собственники земельных участков несут в связи с досрочным прекращением своих обязательств перед третьими лицами, в том числе упущенная выгода, а также расходы, связанные с ограничением прав (п. 7).

Из приведенных положений следует, что ст. 57 ЗК РФ направлена на компенсацию убытков, причиненных в том числе правомерными ограничениями прав на землю, в частности, при изменении целевого назначения земельного участка, при установлении охранных зон и т.д. В противном случае у правообладателей не возникали бы убытки такого рода, поскольку они могли бы требовать прекращения незаконных ограничений.

Какие ограничения прав на землю имеются в виду? Если п. 4.1 и п. 5 ч. 1 ст. 57 ЗК РФ устанавливают довольно конкретные случаи компенсации убытков (установление охранных зон и изменение целевого назначения), то в п. 4 этой статьи закреплено довольно общее основание, которое охватывает и другие пункты, – «ограничение прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков». Но почему в отдельные пункты выделены именно охранные зоны и изменение целевого назначения, а иные, схожие по своему характеру меры специально не выделены?

Например, чем принципиально для целей компенсации убытков отличается изменение целевого назначения земельного участка от изменения территориального зонирования (ст. 85 ЗК РФ, ст. 30 и 40 ГрК РФ)? Или чем отличается изменение генерального плана в части включения в него охранной зоны от других изменений генерального плана (ст. 23 ГрК РФ) или правил землепользования и застройки (ст. 33 ГрК РФ)? Во всех этих случаях происходит ограничение прав собственников и иных правообладателей земельных участков в публичном интересе.

Но можно ли считать, что п. 4 ч. 1 ст. 57 ЗК РФ охватывает все эти случаи и является общим основанием для компенсации убытков,

причиненных любыми градостроительными решениями, а п. 4.1 и п. 5 ч. 1 ст. 57 ЗК РФ – частными случаями таких публичных ограничений? Этот вопрос является непростым с точки зрения и его законодательного регулирования, и практики применения, и политико-правового обоснования того или иного решения.

Проблема заключается в необходимости соблюсти баланс частного интереса в сохранении своих правовых ожиданий в части возможно-

1450

стей использования своего земельного участка и публичного интереса в осуществлении правомерного градостроительного планирования, реализации градостроительной политики и выполнения своих публичных функций (благоустройство города, строительство дорог, организация парков, скверов и т.д.). Если возложить на публично-правовое образование чрезмерное бремя компенсации любых убытков всем правообладателям земельных участков, которых тем или иным образом коснулось какое-либо градостроительное решение, реализация градостроительной политики может быть существенно затруднена или даже может стать невозможной. Поэтому и в законодательствах зарубежных стран, и в доктрине юристы довольно осторожно относятся к решению этого вопроса.

Если посмотреть историю изменений ст. 57 ЗК РФ, будет видно, что в нее постепенно добавлялись новые основания выплаты компенсации и при этом исключались старые. Новыми основаниями как раз являлись п. 4.1 и п. 5 ч. 1 об охранных зонах и изменении целевого назначения земельного участка. Пункт 5 ч. 1 был добавлен в 2004 г., а п. 4.1 – в 2018 г. Это связано с тем, что сама по себе общая норма п. 4 ч. 1 ст. 57 ЗК РФ полноценно не работала, суды опасались применять ее слишком широко. В этом проявляется казуистичность законотворчества в России, и обособление п. 4 и п. 5 ч. 1 ст. 57 в отдельные пункты, а не включение их в качестве примеров в п. 4, скорее, говорит о не совсем корректной юридической технике этой статьи, чем о том, что такие основания имеют какие-то значительные отличия от иных ограничений прав на земельные участки.

Всвязи с этим можно увидеть тенденцию к постепенному уточнению п. 4 ч. 1 ст. 57 ЗК РФ, чтобы придать судам уверенности, что законодатель имел в виду именно правомерные и именно публичные ограничения прав на земельные участки.

Всудебной практике также наблюдается склонность к широкому, содержательному анализу градостроительных решений с учетом соблюдения прав собственников и правообладателей земельных участков. Так, согласно позиции ВС РФ, органы государственной власти, обладая достаточно широкой дискрецией в сфере градостроительства, при

изменении правового регулирования не могут действовать произвольно без объективного и разумного обоснования, должны соблюдать баланс частных и публичных интересов, конституционные принципы справедливости, равенства, соразмерности, которые, как указывал в своих решениях КС РФ, предполагают сохранение разумной стабильности правового регулирования, недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм (Апелляционное определение

1451

СКАД ВС РФ от 3 июля 2019 г. № 53-АПА19-24). В этом деле ВС РФ признал неправомерным изменение функциональной и территориальной зоны в отношении спорного земельного участка, находящегося в частной собственности, с зоны застройки индивидуальными жилыми домами на зону городской рекреации, градостроительный регламент которой предусматривает возможность его использования неограниченным кругом лиц. Суд сослался на отсутствие обоснования необходимости такого изменения и на то, что само по себе наличие зеленых насаждений на земельном участке не может служить достаточным обоснованием изменения территориального планирования и градостроительного зонирования.

Хотя в судебной практике проблемы изменения территориального зонирования, скорее, решаются не через ст. 57.1 ЗК РФ о компенсациях за ограничения прав, а через попытки признания такого изменения незаконным, в любом случае стоит поддержать имеющуюся положительную тенденцию к содержательной, а не формальной оценке судами воздействия публичных градостроительных решений на права частных лиц. Если в результате такой оценки окажется, что градостроительное решение является обоснованным, адекватным, разумным, пропорциональным, соразмерным и последовательным, то оно может быть оставлено в силе с учетом возможности возмещения собственникам убытков по п. 4 ч. 1 ст. 57 ЗК РФ.

Вместе с тем широкое толкование п. 4 ч. 1 ст. 57 ЗК РФ требует учета публичного интереса в осуществлении правомерного градостроительного планирования, чтобы не возложить на публично-правовое образование чрезмерное экономическое бремя реализации своих градостроительных функций. Вопрос о балансировании интересов собственника в сохранении потенциальных возможностей использования своего земельного участка и общества в лишении собственника таких потенциальных возможностей остается открытым и выходит за пределы настоящего комментария.

С учетом того, что ст. 57 ЗК РФ в настоящее время прямо указывает на компенсацию любых убытков, в том числе упущенной выгоды, и в то же время точно не раскрывает содержание п. 4 ч. 1 об ограничениях

прав на землю, стоит ожидать дальнейшего законодательного совершенствования этой статьи1.

1 Проектом федерального закона № 47538-6 «О внесении изменений в части первую, вторую, третью и четвертую ГК РФ, а также в отдельные законодательные акты Российской Федерации», принятым ГД ФС РФ в первом чтении, предусматривается включение в ГК РФ ст. 295.2, регулирующей отношения по ограничению права собственности на земельный участок в публичных интересах без изъятия участка у собствен-

1452

7. Пример: возмещение убытков в связи с утратой зарегистрированного

права на недвижимое имущество

Иногда в законе устанавливается право частных лиц на возмещение вреда, причиненного в какой-либо публичной сфере, но не уточняется, что это право может быть реализовано и в случае правомерности действий государственных органов. В результате специальные положения законодательства могут быть расценены судами как конкретизирующие ст. 16 и 1069 ГК РФ, а не ст. 16.1 ГК РФ, и в возмещении вреда может быть отказано в связи с недоказанностью незаконности (противоправности).

Такая ситуация сложилась с применением ст. 31.1 сейчас уже не действующего Закона о государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним. Эта норма действовала до 1 января 2020 г. В соответствии с ней собственник жилого помещения, который не вправе его истребовать от добросовестного приобретателя, а также добросовестный приобретатель, от которого было истребовано жилое помещение, имеет право на разовую компенсацию за счет казны Российской Федерации в размере 1 млн руб.

Суды отказывали потерпевшим в возмещении вреда, ссылаясь на то, что заявители утратили право на зарегистрированное имущество в результате противоправных действий третьих лиц, а действия регистрирующего органа являлись правомерными, что исключает ответственность государства в соответствии со ст. 16, 1069 ГК РФ. КС РФ, рассмотрев эту проблему, признал ст. 31.1 Закона о государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним не соответствующей Конституции РФ в той мере, в которой она по смыслу, придаваемому ей правоприменительной практикой, не допускает выплату компенсации по мотиву отсутствия оснований для привлечения компетентного государственного органа к ответственности за незаконные действия (бездействие). При этом КС РФ указал, что многозначность юридического термина «компенсация» налагает на законодателя обязанность использовать его таким образом, чтобы его правовая природа и условия реализации права на нее были понятны правоприменительным органам (Постановление КС РФ от 4 июня 2015 г. № 13-П).

Эта позиция КС РФ не была учтена в новой ст. 68 Закона о государственной регистрации недвижимости, которая должна была вступить в силу с 1 января 2020 г. Более того, в данной статье были

ника. В этой статье освещаются и вопросы компенсации за публичные ограничения. Вместе с тем в настоящее время перспективы принятия законопроекта представляются туманными, а возможная редакция ст. 295.2 ГК РФ – непредсказуемой.

1453

установлены намного более ограниченные случаи выплаты компенсации, которые свели бы возможность ее выплаты к нулю. Так, было закреплено, что однократная компенсация в размере, не превышающем 1 млн руб., может быть выплачена добросовестному приобретателю, у которого было истребовано единственное пригодное для постоянного проживания жилое помещение, или собственнику, которому было отказано в виндикации, только если взыскание по исполнительному документу о возмещении третьими лицами убытков прекращено в случае:

1)смерти должника-гражданина, объявления его умершим или признания безвестно отсутствующим, если установленные судебным актом, актом другого органа или должностного лица требования или обязанности не могут перейти к правопреемнику и не могут быть реализованы доверительным управляющим, назначенным органом опеки

ипопечительства;

2)внесения записи об исключении юридического лица (должникаорганизации) из ЕГРЮЛ.

Такое законодательное регулирование являлось неудовлетворительным, поскольку не создавало участникам оборота недвижимости надлежащих гарантий достоверности публичного реестра недвижимости (ст. 8.1 ГК РФ) и только имитировало право на компенсацию убытков.

В рамках реализации Постановления КС РФ от 4 июня 2015 г. № 13-П был принят Федеральный закон «О внесении изменений в Федеральный закон «О государственной регистрации недвижимости»», которым, можно надеяться, будет значительно улучшено положение добросовестных приобретателей. Статья 68 Закона о государственной регистрации недвижимости была признана утратившей силу, а нормы о компенсации выделены в отдельную гл. 10.1, чтобы подчеркнуть их особую правовую природу по сравнению с ответственностью государства.

В новой ст. 68.1 Закона о государственной регистрации недвижимости, вступившей в силу с 1 января 2020 г., установлено, что физическое лицо – добросовестный приобретатель, от которого было истребовано жилое помещение в соответствии со ст. 302 ГК РФ, имеет право

на выплату однократной единовременной компенсации за счет казны Российской Федерации (ч. 1). Компенсация выплачивается, если в соответствии с вступившим в законную силу судебным актом о возмещении ему убытков, возникших в связи с истребованием от него жилого помещения, взыскание по исполнительному документу произведено частично или не производилось в течение шести месяцев со дня предъявления этого документа к исполнению (ч. 2). Размер компенсации

1454

определяется судом исходя из суммы, составляющей реальный ущерб, либо по выбору добросовестного приобретателя в размере кадастровой стоимости жилого помещения, действующей на дату вступления в силу судебного акта (ч. 3).

Вч. 2 ст. 2 Федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «О государственной регистрации недвижимости»» было закреплено, что в случае, если утрата физическим лицом – добросовестным приобретателем жилого помещения стала следствием ненадлежащего исполнения органом регистрации прав своих полномочий, положения ст. 68.1 Закона о государственной регистрации недвижимости не применяются, а возмещение убытков добросовестному приобретателю осуществляется в соответствии со ст. 66 этого же Закона об ответственности государства за незаконные акты.

Таким образом, были устранены неадекватные препятствия для выплаты компенсации, установленные ст. 68 Закона о государственной регистрации недвижимости в предыдущей редакции, увеличен размер компенсации до реального ущерба или кадастровой стоимости, сокращен срок неисполнения судебного акта о возмещении убытков с года до шести месяцев. Такие изменения можно оценить положительно.

Вместе с тем в соответствии с новой нормой были лишены права на компенсацию собственники недвижимого имущества, которые не вправе его истребовать от добросовестного приобретателя. Такое законодательное решение представляется не вполне обоснованным. Правовая природа рассматриваемой компенсации предполагает, что она является гарантией защиты от недостоверности публичного реестра. Поэтому не должно иметь значения, кто пострадал от этой недостоверности – добросовестный приобретатель или собственник:

влюбом случае имела место фактическая ошибка государственного органа, которая привела к незащищенности зарегистрированного права. При этом неважно, почему собственник или добросовестный приобретатель лишились недвижимости, потому что критерием выплаты компенсации является недостоверность реестра, которая привела к утрате зарегистрированного права, а не гражданско-правовые основания утраты недвижимости.

Вэтом контексте было бы актуально распространить выплату компенсации на утрату нежилых помещений при аналогичных обстоятельствах, а также на снос самовольных построек, которые были зарегистрированы как объекты недвижимости (при добросовестности собственника земельного участка), равно как и на иные случаи, когда утрата зарегистрированного права была обусловлена недостоверностью реестра недвижимости.

1455

8. Пример: реквизиция

Всоответствии с п. 1 ст. 242 ГК РФ в случаях стихийных бедствий, аварий, эпидемий, эпизоотий и при иных обстоятельствах, носящих чрезвычайный характер, имущество в интересах общества по решению государственных органов может быть изъято у собственника в порядке

ина условиях, установленных законом, с выплатой ему стоимости имущества (реквизиция).

Наиболее часто эта статья применяется в случаях реквизиции животных при эпизоотии.

Всоответствии с частью первой ст. 19 Закона РФ от 14 мая 1993 г. № 4979-I «О ветеринарии» при ликвидации очагов особо опасных болезней животных по решениям высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации могут быть изъяты животные и (или) продукты животноводства с выплатой собственнику животных и (или) продуктов животноводства их стоимости за счет средств бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации и выдачей этому собственнику соответствующего документа о таком изъятии.

Правила отчуждения животных и изъятия продуктов животноводства при ликвидации очагов особо опасных болезней животных установлены Постановлением Правительства РФ от 26 мая 2006 г.

№ 310.

Поскольку животные изымаются за счет бюджета субъектов РФ, региональными законами устанавливается порядок выплаты соответствующих компенсаций. Иногда в таких нормативных правовых актах расширяются основания отказа в выплате компенсации. В качестве оснований отказа могут быть указаны, в частности, несоблюдение собственником животных ветеринарных правил, что привело к вспышке эпизоотии (например, постановление Правительства Тюменской области от 19 июля 2010 г. № 206-п), наличие страхового договора (например, постановление Правительства Кабардино-Балкарской Республики от 19 октября 2016 г. № 188-ПП) или иные основания, отличные от нормативно-правового регулирования на федеральном уровне.

Всвязи с этим важно учитывать разграничение компетенции федерального и регионального законодателя. Субъекты РФ наделены компетенцией только в отношении осуществления мер по борьбе с эпидемиями (п. «з» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ) и бюджетными полномочиями в своей сфере (ст. 73 Конституции РФ, ст. 85 БК РФ). Гражданское законодательство, регулирующее основания выплаты компенсации, относится к исключительной сфере ведения РФ (п. «о»

1456

ст. 71 Конституции РФ). Поэтому субъекты РФ не вправе изменять основания выплаты компенсации, установленные федеральным законодательством.

Судебная практика также исходит из неправомерности установления в актах субъектов РФ дополнительных ограничений для выплаты компенсаций, не предусмотренных федеральным законодательством. ВС РФ признаны недействительными положения нескольких актов субъектов РФ, предусматривающие отказ в выплате компенсации в связи с несоблюдением собственником животных ветеринарных правил (апелляционные определения Судебной коллегии по административным делам ВС РФ от 4 июля 2018 г. № 21-АПГ18-2, от 26 сентября 2018 г. № 89-АПГ18-2). При этом ВС РФ указал, что действующее законодательство не устанавливает зависимость выплаты компенсации собственникам и иным владельцам за отчужденное имущество от соблюдения ими ветеринарных норм и правил. Основанием для возмещения ущерба является наличие у названных лиц акта об отчуждении (изъятии) и копии решения руководителя исполнительного органа государственной власти соответствующего субъекта РФ об организации проведения отчуждения (изъятия).

В то же время необходимо отметить, что, если вспышка эпизоотии возникла в результате несоблюдения собственником животных ветеринарных правил, размер возмещения может быть уменьшен применительно к ст. 1083 ГК РФ об учете вины потерпевшего.

9.Пример: компенсация не полученных частными лицами доходов

всвязи с оказанием услуг по льготным ценам

Реализуя государственную политику в сфере социального обеспечения, государство устанавливает льготы, которые обычно выражаются в обязанности предпринимателей оказывать услуги некоторым категориям граждан бесплатно или по сниженным ценам. В связи с соблюдением этих правомерных предписаний у предпринимателей образуются убытки, выраженные в неполученном доходе от обслуживания льготных категорий граждан. С учетом того, что регулирование цен в таких случаях обусловлено не экономической, а социальной

потребностью, государство обычно берет на себя обязательство компенсировать предпринимателям разницу между экономически обоснованной стоимостью услуг и льготными ценами.

Одним из примеров является п. 5 ст. 790 ГК РФ, согласно которому в случаях, когда в соответствии с законом или иными правовыми актами установлены льготы или преимущества по провозной плате за перевозку грузов, пассажиров и багажа, понесенные в связи с этим

1457

расходы возмещаются транспортной организацией1 за счет средств соответствующего бюджета.

Размер компенсации определяется исходя из разницы между полной и льготной стоимостью проездного билета и доли транспортной компании в общем количестве перевозок пассажиров. Судебная практика в основном исходит из необходимости подтверждения фактически осуществленных перевозок. Расчет убытков, произведенный исходя из среднестатистического количества поездок, признается необоснованным (определения СКЭС РФ от 4 июня 2015 г. № 301-

ЭС14-6452, от 26 мая 2015 г. № 305-ЭС14-7952).

9.1. Компенсация расходов «агентам» перевозчиков

Транспортные компании, получившие право на перевозку пассажиров по маршрутам, зачастую привлекают иных лиц для исполнения своих обязательств, обычно именуя их агентами (субагентами). Оставляя в стороне вопрос о правовой природе таких договоров, акцентируем внимание на расходах, возникающих у этих лиц в связи с перевозкой льготных категорий пассажиров.

В практике ВАС РФ отрицалась возможность компенсации расходов субагентам, поскольку обязанность по перевозке возложена на них не публично-правовым образованием, а частным лицом (Постановление Президиума ВАС РФ от 10 мая 2011 г. № 308/11).

ВС РФ в одном из дел отказал и принципалу в компенсации расходов, понесенных агентами при перевозке льготных категорий пассажиров. Такое решение мотивировано тем, что в соответствии с агентским договором выручка агента является его вознаграждением, а все затраты на исполнение обязательств агентами относятся на агентов (Определение СКЭС ВС РФ от 11 апреля 2016 г. № 306-ЭС15-17361).

Представляется, что суды исходят из того, что вознаграждение агента оказалось меньше, чем могло бы быть, не из-за того, что государство установило льготы по проезду, а из-за условий договора, определяющих вознаграждение агента не в твердой сумме, а в зависимости от выручки. И поскольку отношения между транспортной организацией, агентами и субагентами являются сугубо частными, то государство не обязано доплачивать агенту вознаграждение, опре-

деленное в гражданско-правовом договоре.

Однако такая логика представляется упречной и не вполне соответствующей целям установленной компенсации. Идея компенсации расходов, понесенных в связи с перевозкой «льготников», заключается

1 В этой норме допущена опечатка: вместо «организацией» должно быть «организации».

1458