Экзамен зачет учебный год 2023 / МЛОГОС КНИГА 5 (1–16.1 ГК) 2020 Основные положения ГП

ства через черный ход // Законодательство и экономика. 2005. № 12.

С. 78–91.

Богданов В.П., Богданова И.С. Возмещение вреда, причиненного незаконными действиями правоохранительных органов и судов: некоторые вопросы теории и практики // Адвокат. 2013. № 1.

С. 24–36.

Ерохова М.А. Условия ответственности казны за незаконные действия органов власти. Проблемы толкования норм ГК РФ в практике Верховного Суда РФ за 2017 г. // Закон. 2017. № 10. С. 55–63.

Лазаревский Н.И. Ответственность за убытки, причиненные должностными лицами: Догматическое исследование. СПб.: Тип. Спб. акц. общ. печ. и писчебум. дела в России «Слово», 1905.

Маковский А.Л. Гражданская ответственность государства за акты власти // Маковский А.Л. О кодификации гражданского права (1922– 2006). – М.: Статут, 2010. С. 492–533.

Маркелова А.А. Государственный орган причинил вред. Как доказать противоправность и взыскать убытки // Арбитражная практика для юристов. 2017. № 8. С. 74–85.

Маркелова А.А. Договоры и обязательства: Сборник работ выпускников Российской школы частного права при Исследовательском центре частного права имени С.С. Алексеева при Президенте Российской Федерации: В 2 т. / Сост. и отв. ред. А.В. Егоров и А.А. Новицкая. Т. 2: Особенная часть. М.: ИЦЧП им. С.С. Алексеева при Президен-

те РФ, 2018. С. 99–146.

Михайленко О.В. Имущественная ответственность за вред, причиненный осуществлением публичной власти: теоретические аспекты и проблемы ее реализации на практике. М.: Волтерс Клувер, 2007.

Нешатаева Т.Н. Имущественная ответственность за вред, причиненный государством: проблемы судебной практики // Закон. 2009.

№11. С. 29–42.

Оболонкова Е.В. Возмещение ущерба, причиненного вследствие

чрезвычайных ситуаций природного характера // Законодательство. 2019. № 6. С. 10–16.

Рыбалов А.О. Еще раз об ответственности государства и его органов.

Комментарий к Определению Конституционного Суда РФ // Закон. 2013. № 12. С. 106–109.

Флейшиц Е.А. Ответственность государственных органов за имущественный вред, причиняемый должностными лицами. М.: Юридиздат МЮ СССР, 1948.

Ягельницкий А.А. Отклонения от принципа полного возмещения убытков, причиненных государством // Закон. 2017. № 10. С. 64–72.

1439

Ягельницкий А.А. К вопросу о вине потерпевшего. Комментарий к определению Судебной коллегии по экономическим спорам ВС РФ от 15.02.2017 № 305-ЭС16-14064 // Вестник экономического правосудия Российской Федерации. 2017. № 3. С. 21–26.

Аhrens M. Staatshaftungsrecht. C.F. Müller, 2013.

Fairgrieve D. State Liability in Tort A Comparative Law Study. Oxford University Press, 2003.

The Liability of Public Authorities in Comparative Perspective (= Principles of European Tort Law. Vol. 1) / K. Oliphant (ed.). Intersentia, 2016.

Статья 16.1. Компенсация ущерба, причиненного правомерными действиями государственных органов и органов местного самоуправления

В случаях и в порядке, которые предусмотрены законом, ущерб, причиненный личности или имуществу гражданина либо имуществу юридического лица правомерными действиями государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, а также иных лиц, которым государством делегированы властные полномочия, подлежит компенсации.

Комментарий

1. История принятия ст. 16.1 ГК РФ

Статья 16.1 ГК РФ была введена Федеральным законом «О внесении изменений в главы 1, 2, 3 и 4 части первой Гражданского кодекса Российской Федерации». В качестве обоснования введения новой нормы в Концепции совершенствования общих положений ГК РФ отмечалось, что «в современном гражданском обороте существуют случаи, когда закон устанавливает возможность компенсации имущественных потерь, причиненных не правонарушениями, а правомерными действиями (например, изъятие имущества для государственных нужд, правомерный односторонний отказ от договора и т.п.). Для таких случаев механизм

возмещения убытков, установленный ст. 15 ГК РФ, не должен применяться. В то же время общих норм, устанавливающих механизм определения размера возмещения в случаях, когда имущественные потери причинены правомерными действиями, ГК РФ не содержит» (п. 1.4 § 3 раздела II Концепции совершенствования общих положений ГК РФ).

В окончательной, более краткой версии названной Концепции указывалось на целесообразность регулирования в законодательном

1440

порядке оснований и порядка возмещения (компенсации), выплачиваемого за ущерб личности или имуществу, причиненный правомерными действиями, когда закон предусматривает такое возмещение (п. 2.3 разд. II Концепции развития гражданского законодательства Российской Федерации, одобренной решением Совета при Президенте РФ по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства от 7 октября 2009 г.).

Из положений указанных концепций видно, что изначально содержание ст. 16.1 ГК РФ предполагалось иным – планировалось уточнить не само по себе существование права на компенсацию правомерно причиненного вреда, а урегулировать основания и порядок его компенсации, в частности способы его исчисления, причем не только в публичной, но и в частной сфере. Однако предметом ст. 16.1 ГК РФ стало уточнение права граждан и организаций на возмещение вреда, причиненного правомерными действиями государства в случаях, предусмотренных законом. До принятия Федерального закона «О внесении изменений в главы 1, 2, 3 и 4 части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» такое право тоже существовало – это следовало как из полномочий законодателя, так и из п. 3 ст. 1064 ГК РФ, согласно которому вред, причиненный правомерными действиями, подлежит возмещению в случаях, предусмотренных законом. В результате в ГК РФ так и не был установлен единый порядок компенсации вреда, причиненного правомерными действиями, и не уточнено, каким образом такой вред может исчисляться. Данные вопросы решаются в специальных законах, устанавливающих право на компенсацию правомерно причиненного вреда. Если это не противоречит существу отношений, могут применяться и положения деликтного права, например об учете вины потерпевшего (ст. 1083 ГК РФ), о регрессе (ст. 1081 ГК РФ) и т.д.

2. Разграничение ст. 16.1 и 16 ГК РФ

Идея ст. 16.1 ГК РФ заключается в том, что, в отличие от вреда, причиненного незаконными действиями государственных органов, который подлежит возмещению в любом случае, вред, причиненный правомерными действиями, может быть возмещен, только если это

прямо указано в законе. Такое правило обусловлено характером деятельности государства, которое уполномочено на ограничение прав частных лиц в установленных пределах, и в связи с этим в случаях, когда оно не выходит за эти пределы, государство не несет ответственности за вред, причиненный правомерным вмешательством в частную сферу.

Правомерность действий государства должна толковаться не формально, а содержательно. Для целей ст. 16.1 ГК РФ правомерными

1441

могут считаться только оправданные действия, соответствующие и закону, и принципам права, совершенные для достижения соразмерного публичного интереса. Если же вред причинен формально правомерными действиями (бездействием), но это не было обусловлено необходимостью выполнения публичных задач, а являлось следствием какойто ошибки, некачественного управления, недостаточного контроля

идругих системных проблем, то в таких случаях действия (бездействие) государственных органов не являются подлинно правомерными, а вопрос о возмещении причиненного вреда должен рассматриваться в контексте ответственности государства за организационную вину

(ст. 16, 1069 ГК РФ), а не ст. 16.1 ГК РФ.

Принципиальная разница заключается в том, что право на возмещение вреда, причиненного незаконными действиями, существует само по себе в силу Конституции РФ (ст. 53) и ГК РФ (абзац второй п. 2 ст. 3, ст. 16, 10, 1069), не зависит от специальных указаний закона

ине может быть ими ограничено (за редкими имеющими убедительное обоснование исключениями, например п. 2 ст. 1070, ст. 1083 ГК РФ). Если же вред причинен правомерными действиями, то право на возмещение вреда возникнет только при наличии соответствующего закона, которым могут быть установлены условия выплаты компенсации, ограничивающие ее размер, круг лиц, имеющих на нее право, сроки, в течение которых возможно ее получить, и т.д. Это следует из добровольности принятия государством на себя обязательства возместить вред, причиненный оправданным вмешательством в частную сферу.

Если в законе или ином нормативном правовом акте устанавливается право на возмещение вреда при определенных условиях, в первую очередь следует оценить, является ли это указание частным случаем ст. 16.1 или 16 ГК РФ. Если в законе установлены ограниченные основания возмещения вреда, причиненного незаконными действиями (в том числе если они выражены в некачественной организации государственной власти, недостатке контроля, финансирования и т.д.), такое указание закона может толковаться лишь как установление специальной (как правило, внесудебной) процедуры возмещения незаконно причиненных убытков (или чаще их части) в добровольном порядке,

что не исключает возможности обратиться с иском о взыскании оставшегося невозмещенным в добровольном порядке вреда в соответствии с общими условиями деликтного права. В качестве примеров можно привести Федеральный закон «О компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок» или ст. 2 Федерального закона от 2 августа 2019 г. № 299-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О го-

1442

сударственной регистрации недвижимости»», принятого в том числе для реализации Постановления ЕСПЧ от 6 декабря 2011 г. по делу «Гладышева (Gladysheva) против Российской Федерации» (жалоба № 7097/10) и устанавливающего право на компенсацию вреда, причиненного истребованием муниципальными органами у добросовестных приобретателей жилья с нарушением пропорциональности частного и публичного интереса. Такие случаи, несмотря на то что они установлены в законе, относятся к ст. 16, а не 16.1 ГК РФ. Это означает, что, если в законе установлены какие-либо ограничения по сумме выплаты компенсации или иным условиям, это не исключает возможности обратиться в суд с требованием о возмещении вреда в полном объеме, что гарантировано ст. 53 Конституции РФ.

Сложность реализации данной идеи заключается в неустоявшейся судебной практике по возмещению вреда, причиненного организационными, системными проблемами государства. Однако с учетом отмеченного вектора развития судебной практики (см. п. 3.5 комментария к ст. 16 ГК РФ) круг случаев возмещения вреда, причиненного системными ошибками публичной власти, должен постоянно расширяться.

3. Вред, возмещаемый в соответствии со ст. 16.1 ГК РФ

Всвязи с отсутствием общих норм о порядке компенсации вреда, причиненного правомерными действиями, может возникнуть неопределенность в вопросе о размере и характере возмещаемых убытков, особенно если в специальном законе, устанавливающем право на компенсацию, не уточняется порядок исчисления причиненного вреда.

Статья 16.1 ГК РФ указывает, что подлежит компенсации ущерб, причиненный правомерными действиями. Означает ли слово «ущерб»

вст. 16.1 ГК РФ, что по общему правилу упущенная выгода и моральный вред не возмещаются при правомерности причинения вреда? В Концепции совершенствования общих положений ГК РФ указывалось, что для случаев возмещения правомерно причиненного ущерба механизм возмещения убытков, установленный ст. 15 ГК РФ, не должен применяться (п. 1.4 § 3 разд. II Концепции совершенствования общих положений ГК РФ).

Всвязи с этим можно сделать вывод, что по общему правилу ст. 16.1 ГК РФ предполагает возмещение только реального ущерба, но не упущенной выгоды или морального вреда.

Однако объем возмещения правомерно причиненного вреда зависит и от толкования условий специального закона, которым устанавливается право на компенсацию вреда. В специальной норме может быть прямо указано, что возмещению подлежит не только реальный ущерб,

1443

но и, например, упущенная выгода (ст. 57 ЗК РФ), или же, напротив, подтверждено общее правило о том, что возмещению подлежит только реальный ущерб (ст. 9 Закона об азартных играх).

Также в законе может прямо не указываться на компенсацию упущенной выгоды, но это может следовать из толкования данной нормы или утвержденной методики расчета возмещаемого вреда. Например, в п. 5 ст. 790 ГК РФ установлено, что в случаях, когда

всоответствии с законом или иными правовыми актами установлены льготы или преимущества по провозной плате за перевозку грузов, пассажиров и багажа, понесенные в связи с этим расходы возмещаются транспортной организацией за счет средств соответствующего бюджета. Несмотря на то что в законе используется слово «расходы», исходя из характера отношений, можно сделать вывод, что имеется

ввиду в том числе упущенная выгода: она выражается в не полученном перевозчиком доходе в виде разницы между полной и льготной стоимостью проезда.

Овозмещении в том числе упущенной выгоды может свидетельствовать и использование слова «убытки», которое в отсутствие оговорок должно означать полное возмещение убытков.

Что касается морального вреда, по общему правилу (ст. 151 ГК РФ) он компенсируется только в случаях нарушения личных неимущественных прав, т.е. неправомерного вмешательства в неимущественную сферу потерпевшего. Если же действие является правомерным, то необходимо, чтобы воля законодателя была прямо направлена на компенсацию такого вреда. Например, в ст. 18 Федерального закона от 6 марта 2006 г. № 35-ФЗ «О противодействии терроризму» прямо установлено, что подлежит возмещению в том числе моральный вред. В то же время воля законодателя на возмещение и морального вреда может быть выражена и в общих фразах, например «возмещение вреда

вполном объеме».

4. Причинители правомерного вреда

Статьей 16.1 ГК РФ, в отличие от ст. 16 ГК РФ, устанавливается возможность компенсации вреда, причиненного действиями не только

государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц этих органов, но и иных лиц, которым государством делегированы властные полномочия. В п. 1.3 комментария к ст. 16 ГК РФ рассматривались случаи, когда на государство может быть возложена обязанность по возмещению вреда, причиненного незаконными действиями частных лиц, которым государство делегировало властные полномочия. Эта ответственность базируется на соблюдении специальных

1444

критериев, выработанных ЕСПЧ и отечественной судебной практикой. Если же действия частных лиц, наделенных публичными функциями, являлись правомерными, но причинили вред иным частным лицам, они подлежат возмещению только в случаях, прямо установленных законом. При этом ст. 16.1 ГК РФ не уточняет, за чей счет компенсируется такой вред. С учетом добровольности принятия государством на себя обязательства по компенсации правомерно причиненного вреда в специальном законе может быть установлено, что и правомерно причиненный иными лицами вред возмещается государством, а в некоторых случаях – и лицами, причинившими вред. Так, ст. 57.1 ЗК РФ содержит положения о компенсации убытков правообладателям земельных участков в связи с установлением зон с особыми условиями использования территорий. Согласно п. 1 ч. 8 этой статьи убытки возмещаются, в частности, собственником или застройщиком объекта, в связи со строительством которого устанавливается зона с особыми условиями использования территорий (железная дорога, газопровод, нефтепровод, аэропорт и др.).

Похожая ситуация складывается в случаях, когда в связи со строительством дорог, магистралей и иных объектов необходимо осуществить перенос сетей связи. В соответствии со ст. 6 Федерального закона от 7 июля 2003 г. № 126-ФЗ «О связи» убытки, связанные с переносом, подлежат возмещению оператору связи. В законодательстве и подзаконных актах не уточняется, за чей счет подлежат возмещению убытки – за счет заказчика строительства (нередко им является муниципальное образование) или собственника объектов, в связи со строительством которых требуется осуществить перенос сетей связи. ВС РФ еще не выразил однозначную позицию по этому вопросу. Судебная практика нижестоящих судов, скорее, исходит из того, что убытки возмещаются заказчиком строительства.

5. Пример: отчуждение имущества для государственных нужд

Дискреция федерального законодателя в установлении случаев компенсации правомерно причиненного вреда не является абсолютной. Она ограничена как минимум требованиями Конституции РФ. Так,

в ст. 35 Конституции РФ закреплено, что принудительное отчуждение имущества для государственных нужд может быть произведено только при условии предварительного и равноценного возмещения; никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда. Это означает, что законом со ссылкой на ст. 16.1 ГК РФ не могут быть установлены иные правила компенсации за отчуждение имущества для государственных нужд: не может быть ограничен размер компенсации,

1445

круг лиц, имеющих на нее право, не может быть установлен иной, помимо судебного, порядок принятия решения об отчуждении имущества для государственных нужд. Эти положения Конституции РФ реализованы в ст. 279–282, 306 ГК РФ, ст. 49 гл. VII.1 ЗК РФ.

5.1. Национализация в Крыму

Проблема с пониманием этого принципа при установлении условий и порядка отчуждения имущества частных лиц в пользу публично-пра- вового образования возникла в Республике Крым. В 2014 г. на полуострове были приняты несколько взаимосвязанных актов и решений, на основании которых право собственности на некоторое имущество частных лиц перешло к Республике Крым (абзац третий п. 1 ст. 2-1 Закона Республики Крым от 31 июля 2014 г. № 38-ЗРК, постановление Государственного Совета Республики Крым от 30 апреля 2014 г. № 2085-6/14, индивидуальные решения о включении объектов частной собственности в Перечень имущества, учитываемого как собственность Республики Крым). Ни в одном из указанных актов не были соблюдены требования Конституции РФ о предварительном и равноценном возмещении и о судебном решении. Право собственности некоторых частных лиц было прекращено в силу самого факта принятия нормы

овозможности прекращения права собственности и индивидуального решения исполнительного органа. Аналогичная ситуация произошла в г. Севастополе.

Несмотря на очевидное противоречие этих положений местного закона и самого отчуждения частного имущества норме ст. 35 Конституции РФ, суды отказывали собственникам этого имущества в исках

окомпенсации вреда. Суды считали, что отчуждение имущества являлось правомерным, поскольку было основано на нормах Закона Республики Крым, который был принят на основании ст. 12.1 Федерального конституционного закона от 21 марта 2014 г. № 6-ФКЗ «О принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов – Республики Крым и города федерального значения Севастополь», предоставившей местным властям Крыма право устанавливать особенности регулирования имущественных отношений. При этом указывалось, что причиненный вред

не подлежит возмещению в соответствии со ст. 16.1 ГК РФ, поскольку законом Крыма не было установлено право на компенсацию.

Эта проблема была рассмотрена КС РФ, который истолковал спорные положения законов Республики Крым как не позволяющие произвольно прекращать право собственности частных лиц без соблюдения требований Конституции РФ и федерального законодательства (Постановление КС РФ от 7 ноября 2017 г. № 26-П).

1446

Для реализации положений Конституции РФ Республикой Крым был принят Закон от 30 декабря 2016 г. № 345-ЗРК/2016, предусматривающий право бывших собственников имущества на возмещение вреда. Вместе с тем выплата компенсации в соответствии с этим Законом ограничена кругом лиц, которые имеют на нее право (ч. 2 ст. 1), размером компенсации (только рыночная стоимость за вычетом множества сумм (ст. 3)), порядком выплаты компенсации, которая предусматривает краткие сроки для обращения в уполномоченный орган (ч. 3 ст. 5) и длительные сроки для принятия решения о выплате компенсации (ст. 6), а также размером бюджетных ассигнований, выделенных на эти цели (ст. 7).

Несмотря на то что властями Крыма впоследствии все же были предприняты попытки к возмещению вреда, причиненного отчуждением частного имущества, требования Конституции РФ все равно не были соблюдены: компенсация не являлась предварительной и равноценной, а само отчуждение не было основано на судебном решении. Такая ситуация является неприемлемой и должна рассматриваться с точки зрения ответственности государства за незаконные действия (см. п. 2 настоящего комментария, п. 3.7 комментария

кст. 16 ГК РФ).

5.2.Фактическое лишение имущества без изъятия

Другой пример обхода требований Конституции РФ о равноценном возмещении за изъятый земельный участок – это ситуации, когда государственным (муниципальным) органом предпринимаются действия, фактически лишающие правообладателя возможности использовать земельный участок по назначению, но решение об изъятии земельного участка для государственных нужд не принимается.

В ст. 49 ЗК РФ установлены основания изъятия земельных участков для государственных нужд. Такими основаниями являются, например, строительство объектов транспорта, линейных объектов, объектов энергетических систем и др. Вместе с тем встречаются случаи, когда строительство данных объектов осуществляется без изъятия частных земельных участков. Это может быть обосновано отсутствием исключительной необходимости изъятия или возможностью использовать

земельные участки с некоторыми ограничениями, вводимыми в связи со строительством объектов. В некоторых случаях такое решение может являться оправданным, в частности, если у собственника действительно сохраняются возможность и интерес использовать земельный участок по назначению. Однако это не всегда так. Иногда собственник фактически лишается своего имущества в связи со строительством, перепланировкой дорог или нахождением рядом с его домом опасного

1447

объекта, но земельный участок не изъят, и собственнику не выплачена за него компенсация.

Суды могут посчитать действия по строительству соответствующих объектов правомерными и отказать в возмещении вреда, посчитав, что законодательством РФ не установлены случаи компенсации вреда

втаких случаях. Подобная аргументация является необоснованной, поскольку обязанность изъятия земельного участка и выплаты возмещения следует из ст. 35 Конституции РФ, а также ст. 279–282 ГК РФ,

ст. 49 гл. VII.1 ЗК РФ.

Вп. 4 Обзора судебной практики по делам, связанным с изъятием для государственных или муниципальных нужд земельных участков

вцелях размещения объектов транспорта, утвержденного Президиумом ВС РФ 10 декабря 2015 г., разъяснено, что отсутствие решения об изъятии земельного участка (его части) или несоблюдение процедуры изъятия земельного участка для государственных или муниципальных нужд само по себе не лишает правообладателя такого участка права на возмещение убытков, причиненных фактическим лишением имущества, например, если земельный участок был использован для строительства автомобильной дороги.

6. Пример: компенсация за ограничение права пользования земельным

участком

В некотором роде продолжением конституционного принципа неприкосновенности частной собственности (ст. 35 Конституции РФ) является выплата компенсации не за прекращение права собственности для государственных нужд, а за его ограничение. Возможность дальнейшего использования земельного участка при наличии оснований для его изъятия не всегда очевидна, она может оцениваться различными экспертами по-разному. В результате грань между фактическим лишением и ограничением права собственности на земельные участки может оказаться довольно тонкой. Поэтому являлось бы несбалансированным правовое регулирование, допускающее право на возмещение вреда только за прекращение права собственности и не предоставляющее никаких гарантий собственникам земельных

участков за ограничение их прав в результате тех же обстоятельств – строительства железных дорог, магистралей, трубопроводов и т.д.

Частичную компенсацию убытков собственников земельных участков, возникающих в связи с ограничением прав на землю, может обеспечить публичный сервитут (ст. 23 гл. V.7 ЗК РФ). Статьей 39.46 ЗК РФ регулируется порядок осуществления платы за публичный сервитут. При этом в соответствии с п. 10 этой статьи в счет платы

1448