Экзамен зачет учебный год 2023 / МЛОГОС КНИГА 5 (1–16.1 ГК) 2020 Основные положения ГП

нием (приостановлением) лицензии, о причинении вреда незаконным отказом в предоставлении арендованного земельного участка и др.

Вопрос о пределах возмещения чистых экономических убытков дебатируется в литературе (см. комментарий к п. 1 ст. 15 ГК РФ). Но в контексте ответственности государства нет никаких сомнений

втом, что такие убытки подлежат возмещению. Это позволяет сделать вывод, что если действие (акт, бездействие) государственного органа является объективно незаконным (противоречит нормам и принципам права), то государство обязано возместить вред, причиненный нарушением не только абсолютных прав потерпевших, но и любых законных интересов частных лиц, в том числе интереса в получении прибыли или интереса в избегании лишних расходов.

Нарушение определенных в законе прав может считаться дополнительным условием ответственности государства только при компенсации морального вреда; в этом случае требуется доказать, что действиями делинквента нарушены личные неимущественные права либо осуществлено посягательство на нематериальные блага (ст. 151 ГК РФ).

Сложнее обстоит дело в случаях, когда формального нарушения закона нет, но по существу государство несоразмерно вторгается

вимущественную сферу частных лиц, а нарушение абсолютных прав неочевидно. Эта проблема чаще всего возникает в градостроительной и строительной деятельности, когда предпринимателям причиняются убытки длительным и масштабным ремонтом улиц, перекрытием дорог, перепланировкой съездов и т.д. Суды в основном склонны считать такие действия властей правомерными, и вопрос о надлежащем учете предпринимательского интереса в градостроительной деятельности не ставится. Вместе с тем о несоразмерности вмешательства в имущественную сферу граждан и организаций может свидетельствовать наличие иных способов решения транспортной проблемы, необеспечение альтернативных способов подъезда к предприятиям потерпевших, отсутствие уведомления предпринимателя в разумный срок о начале ремонта и т.д. Поэтому представляется, что проблема в основном заключается в обосновании и доказывании несоразмерности действий

государственных органов, а не в отрицании самой идеи возмещения чисто экономических убытков (о компенсациях за ограничение прав на землю см. также п. 6 комментария к ст. 16 ГК РФ).

3.7.Незаконность и неконституционность

Неоднозначным является вопрос о возмещении убытков, причиненных в результате применения закона, признанного впоследствии неконституционным.

1409

Содной стороны, закон является нормативным правовым актом, и, если он признан не соответствующим акту более высокой юридической силы, это может свидетельствовать о незаконности по смыслу ст. 16 ГК РФ. Кроме того, принятие неконституционного акта и его исполнение может показаться организационной виной государства

сучетом упречности действий и разработчиков такого закона, а также законодателя, принявшего этого акт, и судей, которые не воспользовались своим полномочием обратиться в КС РФ с заявлением о признании спорных норм неконституционными.

Сдругой стороны, в соответствии с господствующей теорией конституционного контроля, в России законодательная норма признается изначально неконституционной только в отношении заявителя в КС РФ. Для остальных участников оборота она прекращает свое действие только на будущее время. С этой позицией согласуются положения процессуальных кодексов, устанавливающие, что право на пересмотр судебных решений, принятых на основании нормы права, признанной неконституционной, имеется только у заявителя, в связи с жалобой которого было принято решение КС РФ, но не у иных лиц, в делах которых данная норма была применена (п. 3 ч. 3 ст. 311 АПК РФ, п. 3 ч. 4 ст. 392 ГПК РФ, п. 3 ч. 1 ст. 350 КАС РФ).

Изложенный подход поддерживается и КС РФ. В Постановлении КС РФ от 17 июня 2013 г. № 13-П были признаны неконституционными нормы законодательства о дополнительном социальном обеспечении членов летных экипажей в части придания регулированию обратной силы. Разъясняя это решение, КС РФ указал, что его постановления действуют только на будущее время, поэтому до признания соответствующих норм неконституционными противоправность в действиях должностных лиц по сбору налога отсутствовала, что исключает взыскание убытков с казны (Определение КС РФ от 8 декабря 2015 г.

№ 2737-О-Р).

Представляется, что такая позиция в большей мере основана не на теории деликтного права, а на политико-правовой идее стабильности оборота и финансовых опасениях взыскания с государства необъятных сумм уплаченных налогов за все время действия неконституционно-

го акта. Эти интересы также заслуживают внимания и учета, однако

сцелью достижения баланса может быть обращено внимание на следующее.

КС РФ обладает исключительной компетенцией оценивать конституционность нормативных правовых актов. Гипотетически эта исключительная компетенция не предопределяет невозможности иных судов оценивать соответствие Конституции РФ не норм права,

1410

а действий должностных лиц и государственных органов; вместе с тем возможность рассмотрения в качестве предмета неконституционности актов (действий или бездействий) государственных органов, а не неконституционных законов, на «основании» которых такие действия или бездействие совершаются, является весьма неоднозначной.

3.8. Процессуальные вопросы доказывания незаконности

(а) Ранее в судебной практике являлся спорным вопрос о возможности обоснования незаконности акта, действия (бездействия) должностного лица или государственного органа непосредственно в деле о взыскании убытков без их оспаривания в специальном процессуальном порядке (гл. 24 АПК РФ, гл. 21, 22 КАС РФ). Проблема заключалась в том, что для оспаривания ненормативных актов, действий (бездействия) должностных лиц и государственных органов установлен специальный, усеченный срок давности – три месяца (ч. 4 ст. 198 АПК РФ, ч. 1 ст. 219 КАС РФ), и если лицо заявляло требование об убытках в соответствии с ГК РФ в пределах общего трехлетнего срока исковой давности, то могло показаться, что таким образом преодолевался пропущенный срок для оспаривания. Также существует разница в распределении бремени обоснования и (или) доказывания. При оспаривании акта государственного органа в специальном процессуальном порядке обязанность обосновать соблюдение процедурных правил при его принятии и его соответствие актам более высокой юридической силы возлагается на государственный орган (ч. 8, 9 ст. 213,

ч. 10, 11 ст. 226 КАС РФ; ч. 6 ст. 194, ч. 5 ст. 200 АПК РФ). Если же лицо сразу заявляет требование об убытках, бремя обоснования и (или) доказывания противоправности лежит на истце.

Эти процессуальные различия оказались преодолимыми. В п. 4 Информационного письма Президиума ВАС РФ от 31 мая 2011 г. № 145 разъяснено, что допустимо не обжаловать в отдельном процессуальном порядке решение, действие, которым причинен ущерб, а сразу обращаться с требованием о возмещении убытков. В таком случае суд оценивает законность соответствующего акта при рассмотрении иска

овозмещении вреда.

Вп. 5 названного Информационного письма сглаживается и различие в распределении бремени обоснования и (или) доказывания: истец обязан представить доказательства, обосновывающие противоправность акта, органа, которыми истцу причинен вред, а на ответчике лежит бремя доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия такого акта или решения либо для совершения таких действий (бездействия) (аналогично ч. 5 ст. 200 АПК РФ).

1411

(б) Встречаются случаи, когда акт, в результате издания которого был причинен вред, отменен до его оспаривания или возмещения вреда. Это обстоятельство не может быть препятствием для оценки его незаконности как в рамках дела об оспаривании этого акта, так и в рамках рассмотрения иска о возмещении убытков (п. 25 Постановления Пленума ВС РФ от 25 декабря 2018 г. № 50). Суд оценивает законность акта и его воздействие на права, свободы и законные интересы потерпевшего на момент причинения вреда.

(в) Неоднозначным может показаться вопрос о пределах оценки законности и обоснованности акта, решения, действия (бездействия) государственного органа или должностного лица. Как было рассмотрено выше, незаконность может выражаться не только в нарушении конкретных норм права или процедуры его принятия, но и в несоответствии акта общим принципам права, а также критериям достаточности, обоснованности, последовательности и т.д.

Вп. 62 Постановления Пленума ВС РФ от 27 сентября 2016 г. № 36 указывается, что суд не осуществляет проверку целесообразности оспариваемых решений, действий (бездействия) органов государственной власти, принимаемых, совершаемых ими в пределах своего усмотрения

всоответствии с компетенцией, предоставленной законом или иным нормативным правовым актом.

Однако в следующем абзаце этого пункта указывается, что превышение указанных полномочий либо использование их вопреки законной цели и правам, законным интересам граждан, организаций, государства и общества является основанием для признания оспариваемых решений, действий (бездействия) незаконными (п. 4 ч. 9 ст. 226 КАС РФ, ч. 3 ст. 55 Конституции РФ).

Вп. 34 Постановления Пленума ВС РФ от 25 декабря 2018 г. № 50 об оспаривании нормативных актов также разъяснено, что, если оспариваемый акт принят в пределах полномочий органа или должностного лица с соблюдением требований законодательства к форме нормативного правового акта, порядку принятия и введения его

вдействие, суду следует проверить, соответствует ли содержание акта или его части нормативным правовым актам, имеющим бóльшую

юридическую силу.

Далее ВС РФ ориентирует суды на довольно широкую сферу оценки нормативного правового акта: указывается, что требуется оценить соответствие этого акта не только нормам, указанным в заявлении, но и иным нормам (абзац второй п. 34), установить, является ли акт определенным (п. 35), и при этом учитывать не только буквальный текст оспариваемых норм, но и их место в системе права, взаимосвязи

1412

с другими правовыми нормами, а также цели и условия принятия соответствующего нормативного правового акта (п. 37).

Эти разъяснения должны учитываться не только при оспаривании актов в специальном процессуальном порядке, но и при оценке незаконности непосредственно в деле об убытках.

Всвязи с изложенным можно сделать вывод, что суд при оценке незаконности акта государственного органа наделен всеми необходимыми полномочиями для наиболее полного, всестороннего и содержательного решения вопроса о том, соответствуют ли акт, решение, действие государственного органа не только формальным требованиям закона, но и общим правовым предписаниям и принципам в целом.

Вкачестве примера можно привести Апелляционное определение СКАД ВС РФ от 3 июля 2019 г. № 53-АПА19-24. В этом деле ВС РФ признал неправомерным изменение функциональной и территориальной зоны в отношении спорного земельного участка, находящегося в частной собственности, с зоны застройки индивидуальными жилыми домами на зону городской рекреации, градостроительный регламент которой предусматривает возможность его использования неограниченным кругом лиц. Суд сослался на отсутствие обоснования необходимости такого изменения и на то, что само по себе наличие зеленых насаждений на земельном участке не может служить достаточным обоснованием изменения территориального планирования

иградостроительного зонирования. В связи с этим решение муниципального органа было признано незаконным как нарушающее права собственника земельного участка (см. подробнее п. 6 комментария к ст. 16.1 ГК РФ).

Это дело демонстрирует широкий и правильный подход для оценки правомерности тех или иных действий или актов государственных органов или должностных лиц.

4. Вина

4.1. Понятие вины

В законодательстве РФ не содержится определения вины, но применительно к ответственности за нарушение обязательства закреплено

определение невиновности. В соответствии с п. 1 ст. 401 ГК РФ лицо признается невиновным, если при той степени заботливости и осмотрительности, какая от него требовалась по характеру обязательства и условиям оборота, оно приняло все меры для надлежащего исполнения обязательства.

Вопрос о применении п. 1 ст. 401 ГК РФ к внедоговорному причинению вреда является спорным, особенно если это касается частных

1413

деликтов. Вместе с тем в деликтах государства допустимо провести с этой нормой следующую аналогию: если в договорном отношении есть обязательство, которое необходимо исполнять надлежащим образом, то в отношениях между частными лицами и государством существуют определенные долженствования последнего, которые также требуется исполнять с учетом принципов заботливости и осмотрительности. Поскольку должностные обязанности государственных служащих (в широком смысле) устанавливаются ради общего блага, отступление представителей государства от возложенных на них (в том числе путем установления компетенции государственных органов и должностных лиц) обязанностей можно считать виновным, если при той степени заботливости и осмотрительности, которая от них требовалась в соответствии с законом и принципами права, они не приняли всех необходимых мер для исполнения своих должностных обязанностей и для предотвращения вреда.

4.2. Стандарт вины и соотношение с незаконностью

Как было упомянуто в п. 3 настоящего комментария, незаконность действий государства трактуется достаточно широко и означает ненадлежащее исполнение государством своих публичных функций. Но иногда государственные служащие или органы не могут надлежаще исполнить свои обязанности в силу каких-либо «уважительных» причин. Такие причины могут быть разными, например личные обстоятельства (болезнь, незнание языка при оказании государственных услуг и т.д.), организационные проблемы (чрезмерная нагрузка, нехватка финансирования), обстоятельства непреодолимой силы (природные катастрофы, восстания и т.д.) и др. Подлежат ли учету какие-либо из этих или иных обстоятельств для решения вопроса об ответственности государства? Какой должен быть стандарт заботливости и осмотрительности при исполнении служебных полномочий?

Личные обстоятельства, которые могли привести к причинению вреда (например, низкая квалификация, болезнь, загруженность, невладение какими-то необходимыми навыками и т.д.), в любом случае не должны учитываться при оценке вины. Это следует из того, что частное лицо, вступая в отношения с государством, имеет право рас-

считывать на взаимодействие с квалифицированным государственным служащим, который a priori считается знающим право и обладающим всеми необходимыми навыками для исполнения своих должностных обязанностей. Если этого не произошло, в этом можно усмотреть не отсутствие вины должностного лица, а организационную вину государства, которое не смогло надлежащим образом выбрать профессиональные кадры, обеспечить подготовку сотрудников, наладить системные

1414

связи и т.д. То же самое можно сказать о болезни должностного лица, «текучке» кадров и прочих подобных обстоятельствах: если один работник заболел, это не может освободить государство от обязанности надлежащего исполнения публичной функции ‒ полномочия данного работника должны быть возложены на других лиц, а также должна быть обеспечена устойчивая система заменяемости кадров. Поэтому личные обстоятельства и субъективные характеристики должностного лица, которое не смогло надлежащим образом исполнить свои обязанности, не имеют значения для решения вопроса об ответственности государства. Они могут только учитываться впоследствии при предъявлении регрессного требования к должностному лицу (ст. 1081 ГК РФ).

Тем более не могут оправдывать неисполнение государственных функций организационные проблемы, такие как недостаточное финансирование, системные сбои, неэффективное взаимодействие между государственными органами и т.п. В этих случаях может не быть вины конкретного должностного лица, но организационной вины государства вполне достаточно для констатации его ответственности (см. п. 3.5 настоящего комментария). Так, в п. 15 Постановления Пленума ВС РФ от 17 ноября 2015 г. № 50 отмечается, что не могут рассматриваться как основания, оправдывающие превышение сроков исполнения исполнительных документов, обстоятельства, связанные с организацией работы структурного подразделения службы судебных приставов, например отсутствие необходимого штата судебных приставов-исполнителей, замена судебного пристава-исполнителя ввиду его болезни, отпуска, пребывания на учебе, нахождения в служебной командировке, прекращения или приостановления его полномочий (ч. 4 и 5 ст. 6.1 ГПК РФ, ч. 4 и 5 ст. 10 КАС РФ, ч. 4 и 5 ст. 6.1 АПК РФ).

Обстоятельства непреодолимой силы освобождают даже от строгой ответственности, поэтому вполне могут учитываться и при обосновании отсутствия вины государства. Например, если имущество, отданное приставом-исполнителем на хранение профессиональному хранителю, погибло в связи с обстоятельствами непреодолимой силы; это может являться основанием освобождения государства от ответственности.

Далее при определении должного стандарта поведения государственного служащего требуется выяснить, похожа ли ненадлежаще выполненная публичная функция на обязанность по приложению усилий или по достижению результата (см. п. 3.3 и 3.4 настоящего комментария). В публичных функциях, похожих на обязательства по приложению усилий, сам правопорядок осознанно допускает нежелательный результат деятельности (бездействия) определенных органов

1415

(например, исполнение судебных актов, контрольно-надзорная, правоохранительная деятельность), и поэтому первоочередное значение имеет оценка того, какие действия уполномоченное лицо совершило

идолжно было совершить для достижения необходимого результата. Для этого используются критерии обоснованности, достаточности, последовательности, своевременности совершенных действий (см. п. 3.2 и 3.3 настоящего комментария).

Таким образом, в обязанностях государства, похожих на обязательства по приложению усилий, вина должностных лиц констатируется путем сопоставления их поведения с должным стандартом заботливости

иосмотрительности квалифицированного государственного служащего. При этом не учитываются его субъективные качества и личные обстоятельства, а также организационные проблемы, которые могли препятствовать нормальному исполнению его обязанностей. Вина оценивается объективно: являлось ли поведение должностного лица разумным, достаточным, обоснованным в сложившейся обстановке и поступил бы так каждый осмотрительный государственный служащий.

Приближающийся к строгой ответственности стандарт заботливости и осмотрительности проявляется в тех публичных функциях, которые, согласно ранее проведенной аналогии, ближе к обязательствам по достижению результата. В этих случаях должной степенью заботливости и осмотрительности при исполнении публичных функций является соблюдение закона, поэтому сам противоправный, нежелательный, неправильный результат будет свидетельствовать и о незаконности, и о вине.

Например, если муниципальный орган согласовал строительство в определенной зоне, а затем оказалось, что в этой зоне строительство запрещено, не имеет значения, мог ли муниципальный служащий это знать, – муниципалитет будет нести ответственность за сам факт выявленной ошибки, равно как и за административную вину, которая проявляется в несогласованности, непоследовательности действий его органов. Разница с обязанностями по приложению усилий заключается в том, что нежелательный результат не обусловлен характером исполняемой функции и мог бы быть преодолен при надлежащей системе

организации власти. Или, как в рассмотренных выше случаях сбоя информационных систем, не имеет значения, осуществляли ли уполномоченные должностные лица или органы их правильную эксплуатацию – сам системный сбой уже является достаточным основанием для констатации и вины, и незаконности.

Суды также склоняются к этой точке зрения, часто опровергая довод об отсутствии вины государственного органа (должностного

1416

лица) ссылкой на то, что оспариваемое действие признано незаконным. Например, ВАС РФ в одном из дел отметил, что «ответственность применяется за неправомерные, а значит и виновные, действия (бездействие)...» (Постановление Президиума ВАС РФ от 17 января 2012 г. № 11405/11). Такая концепция применяется и во Франции, где считается, что объективной незаконности почти всегда достаточно для констатации вины, и эти условия ответственности не разделяются, а рассматриваются вместе как единое целое.

Однако это не означает, что ответственность государства является безвиновной, – формально на деликты государства распространяются общие условия деликтной ответственности, в том числе вина (Постановление КС РФ от 25 января 2001 г. № 1-П). Но стандарт должного поведения для оценки вины может дифференцироваться в зависимости от характера ненадлежаще выполненных публичных функций и совершенного деликта. Помимо этого должна учитываться не только вина непосредственных причинителей вреда, но и организационная вина государства, которая также является основанием его ответственности.

4.3. Безвиновная ответственность

Статьей 1070 ГК РФ установлены случаи, когда государством возмещается вред, причиненный независимо от вины должностных лиц правоохранительных органов и судей. Это:

1)осуждение;

2)привлечение к уголовной ответственности;

3)заключение под стражу;

4)подписка о невыезде;

5)административный арест;

6)административное приостановление деятельности. Данная норма представляется несовершенной.

Текст п. 1 ст. 1070 ГК РФ сформулирован таким образом, что со-

здается впечатление исчерпывающего перечня мер, на которые она распространяется. Это следует из того, что в п. 2 названной статьи указано, что вред, причиненный в результате незаконной деятельности правоохранительных органов, не повлекшей последствий, предусмотренных п. 1 этой статьи, возмещается по основаниям и в порядке, ко-

торые предусмотрены ст. 1069 ГК РФ. Но такое впечатление ошибочно. КС РФ сначала разъяснил, что п. 1 ст. 1070 ГК РФ распространяется на задержание по уголовному делу (Определение КС РФ от 4 декабря 2003 г. № 440-О), затем – что и на задержание по административному делу, а также и на все иные меры принуждения, посягающие на свободу и личную неприкосновенность граждан (Постановление КС РФ от 16 июня 2009 г. № 9-П). Далее КС РФ подтвердил, что при-

1417

вод и доставление тоже охватываются п. 1 ст. 1070 ГК РФ (Определение от 17 января 2012 г. № 149-О-О).

КС РФ разъяснил, что административное и уголовное задержание, а также привод и доставление по своему правовому режиму, степени применяемых ограничений и претерпеваемых в связи с этим ущемлений тождественны положению лиц, в отношении которых избраны такие меры пресечения, как содержание под стражей или административный арест. Эти меры пресечения по сути являются видами лишения свободы, и поэтому на них также должны распространяться гарантии, установленные ст. 1070 ГК РФ.

Позиция КС РФ заслуживает поддержки, поскольку сходные по своей правовой природе отношения должны регулироваться равным образом. Но все же текст ст. 1070 ГК РФ неточно отражает эту идею. В п. 1 ст. 1070 ГК РФ закреплены не только меры, посягающие на свободу и личную неприкосновенность, но и меры, посягающие на иные права (например, административное приостановление деятельности, привлечение к уголовной ответственности в виде штрафа). Неочевидность критерия безвиновной ответственности не способствует определенности правового регулирования и правоприменения

вэтой сфере.

Кнедостатку п. 1 ст. 1070 ГК РФ также может быть отнесена несогласованность данной нормы и положений гл. 18 УПК РФ о реабилитации, а также отсутствие подобных норм в КоАП РФ. Пункт 1 ст. 1070 ГК РФ среди уголовно-процессуальных действий перечисляет только привлечение к уголовной ответственности, применение в качестве меры пресечения заключения под стражу или подписки о невыезде, а ст. 133 УПК РФ также указывает на незаконное применение принудительных мер медицинского характера и любых других мер процессуального принуждения в уголовном процессе (ч. 3). Пункт 1 ст. 1070 ГК РФ предполагает исковой порядок взыскания вреда, а в соответствии с УПК РФ компенсация вреда реабилитированному осуществляется в уголовном процессе. В уголовном процессе не рассматриваются споры о возмещении морального вреда и упущенной выгоды (ст. 135 УПК РФ), в результате чего реабилитированному при-

ходится два раза взыскивать причиненный вред по разным правилам судопроизводства. Это неудобно и неоправданно, особенно в части возмещения морального вреда : очевидно, что ошибочное применение мер уголовного принуждения к невиновному лицу причиняет ему нравственные страдания, поэтому трудно обосновать, зачем разделять требования о компенсации утраченного заработка и т.д. и требование о компенсации морального вреда.

1418