Экзамен зачет учебный год 2023 / МЛОГОС КНИГА 5 (1–16.1 ГК) 2020 Основные положения ГП

необходимых мер», «при наличии достаточных оснований полагать» и т.д.). В таких случаях законность реализации должностными лицами своих дискреционных полномочий может оцениваться не иначе как исходя из принципов разумности, достаточности, справедливости, непротиворечивости, надлежащего учета прав и свобод частных лиц и т.д.

Например, в соответствии со ст. 64 Закона об исполнительном производстве судебный пристав-исполнитель вправе совершить исполнительные действия, указанные в этой статье. Данный перечень является неисчерпывающим: в п. 17 ч. 1 названной статьи указывается на допустимость совершения иных действий, необходимых для своевременного, полного и правильного исполнения исполнительных документов. При толковании указанной нормы требуется акцентировать внимание не на слове «вправе», а на словах «для своевременного, полного и правильного исполнения исполнительных документов». Это означает, что формулировка «вправе» предполагает не безосновательное усмотрение судебного пристава-исполнителя, а осуществление его дискреционных полномочий согласно обстоятельствам каждого дела и в соответствии с принципами разумности, достаточности и обоснованности.

Данный подход отражен в практике ВС РФ. В п. 15 Постановления Пленума ВС РФ от 17 ноября 2015 г. № 50 разъясняется, что бездействие судебного пристава-исполнителя может быть признано незаконным, если он имел возможность совершить необходимые исполнительные действия и применить необходимые меры принудительного исполнения, направленные на полное, правильное и своевременное исполнение требований исполнительного документа в установленный законом срок, однако не сделал этого, чем нарушил права и законные интересы стороны исполнительного производства.

Аналогичный подход применим и к оценке действий правоохранительных органов, поскольку УПК РФ и КоАП РФ также не содержат полного перечня действий, которые должны совершить уполномоченные органы для расследования правонарушений.

Во всех перечисленных, а также иных аналогичных случаях незаконность будет оцениваться через анализ поведения уполномоченных должностных лиц с точки зрения принятия или непринятия всех

достаточных и разумных мер, которые требовались от должностного лица в каждом конкретном случае. В этом аспекте противоправность практически сливается с виной, поскольку непроявление должной степени заботливости и осмотрительности при исполнении полномочий будет одновременно свидетельствовать и о вине, и о незаконности. При этом вина в данном случае оценивается объективно, без учета личных характеристик государственного служащего, совершившего деликт

1399

(см. подробнее п. 4.2 настоящего комментария). Такие обстоятельства могут приниматься во внимание только при решении вопроса об удовлетворении регрессного иска к должностному лицу (ст. 1081 ГК РФ).

3.3. Незаконность как приложение недостаточных усилий

Если государственный служащий или орган действовал должным образом, но не смог добиться положительного результата, это не во всех случаях будет говорить о правомерности его действий. Решение будет зависеть от того, допускается ли в соответствии с законодательством такой отрицательный результат и считается ли он частью обычного жизненного риска граждан и организаций. В качестве аналогии можно привести деление обязательств на обязательства по достижению результата и приложению усилий. Несмотря на то что это разграничение в настоящее время вызывает споры, оно все же может быль иллюстративным при определении характера тех или иных публичных обязанностей государства. Например, в сфере исполнительного производства признается, что ФССП России не гарантирует полного исполнения судебного решения, поскольку невозможность его исполнения во многом может зависеть от должника и от фактического отсутствия у него имущества. Поэтому на судебных приставов-исполнителей может быть возложена только обязанность совершить все возможные действия, но это не гарантирует положительного результата в виде полного исполнения судебного решения (п. 85 Постановления Пленума ВС РФ от 17 ноября 2015 г. № 50). В связи с этим само по себе неисполнение судебного акта не свидетельствует о незаконности действий судебных приставов-исполнителей – для оценки противоправности требуется проанализировать, какие действия они совершили, могли и должны были совершить для надлежащего исполнения судебного акта.

Контрольно-надзорные органы также не могут гарантировать абсолютного порядка и безопасности в контролируемой сфере, поскольку даже при безукоризненном соблюдении ими должностных обязанностей могут происходить пожары, чрезвычайные ситуации, обрушения зданий, заражения, отравления, банкротство банков и т.д. Поэтому сами по себе негативные явления в жизни общества не говорят об ответственности государства. Для установления незаконности

требуется проверить, были ли приняты все достаточные и разумные меры для предотвращения или устранения негативных последствий. При этом должно учитываться соблюдение не только формально установленных требований (например, проведение плановых проверок), но и принципов своевременности, достаточности, разумности проводимых мероприятий. Например, в упоминавшемся выше (п. 1.4) деле о причинении истцу вреда в связи с обрушением на его автомобиль

1400

незаконно размещенной рекламной конструкции, собственник которой неизвестен, ВС РФ возложил ответственность на публичноправовое образование, уполномоченный орган которого не совершил всех надлежащих действий по выявлению и сносу незаконно размещенных рекламных конструкций. Было установлено, что мероприятия по выявлению незаконно размещенных объектов проводились менее чем за месяц до обрушения рекламного щита, однако улица, на которой был расположен спорный рекламный щит, не являлась объектом исследования (Определение СКГД ВС РФ от 28 февраля 2017 г. № 46-КГ16-32). В связи с этим был сделан вывод о недостаточности контроля со стороны уполномоченного органа.

На правоохранительные органы также не возлагается обязанность гарантировать результат – обеспечение отсутствия преступлений, а если они все же совершены – поимку правонарушителя и привлечение его к ответственности. Законодательством устанавливается только примерный перечень мер, которые должны совершить уполномоченные лица, но если преступление все-таки совершено, а преступник не найден, само по себе это обстоятельство не будет свидетельствовать об ответственности государства в лице правоохранительных органов. Для возмещения вреда потребуется установить, что уполномоченные органы не совершили всех надлежащих мер, требуемых от них в соответствии с законодательством и обстоятельствами дела. При этом должны учитываться не только формальные требования закона, но и принципы разумности, достаточности и т.д.

С этой точки зрения можно усмотреть некоторое сходство «обязанностей по приложению усилий» с дискреционными полномочиями государственных органов и их должностных лиц, поскольку именно при реализации предоставленного усмотрения необходимо оценивать, насколько разумными и достаточными были действия (усилия) соответствующего субъекта.

3.4. Незаконность как негативный результат

Негативный результат деятельности государственных органов может оцениваться как незаконность, когда ошибка или отрицательный результат их деятельности не обусловлены характером осуществля-

емых функций, когда отрицательный результат деятельности государства не является частью обычного жизненного риска. Например, если вред причинен в результате ошибок информационных систем, находящихся в ведении государственных органов, сама по себе такая ошибка должна свидетельствовать о незаконности вне зависимости от того, принимали ли должностные лица необходимые меры для правильного функционирования соответствующей системы. Это

1401

актуально, например, для случаев, когда лицу запрещают выезд за границу в связи с ошибочными сведениями в информационной системе ФССП России о наличии задолженности или лицу отказывают в выдаче лицензии в связи с ошибочными сведениями в информационной системе о неуплате налогов.

Данная позиция не всегда единообразно применяется на практике. В Определении КС РФ от 2 июля 2013 г. № 1049-О рассматривается следующее дело. Заявитель был остановлен инспектором ГИБДД. Инспектор, воспользовавшись базой данных ГИБДД, на месте установил, что в отношении заявителя имеется вступившее в силу постановление мирового судьи о лишении его права управления транспортными средствами. Хотя заявитель и утверждал обратное, инспектор составил протокол об административном правонарушении и об административном задержании. Однако впоследствии было установлено, что постановление мирового судьи не вступило в силу (заявителем была подана апелляционная жалоба), вследствие чего дело в отношении заявителя было прекращено за отсутствием состава административного правонарушения. При попытке заявителя взыскать с государства вред, причиненный задержанием, суд ему отказал, посчитав, что действия инспектора ГИБДД соответствовали закону,

всвязи с чем убытки не подлежат возмещению. Заявитель обратился

вКС РФ с жалобой о признании неконституционными ст. 1069, 1070 ГК РФ в той части, в какой они позволяют считать законным административное задержание лица, в отношении которого производство по делу об административном правонарушении впоследствии было прекращено в связи с отсутствием состава административного правонарушения, что исключает возможность возмещения должностными лицами морального вреда, причиненного их незаконными действиями, независимо от их вины.

КС РФ хотя и отказал в принятии жалобы к рассмотрению, но сделал важное уточнение, что «суды должны оценивать законность действий не только того должностного лица, которое непосредственно осуществило административное задержание, но и других должностных лиц, действия или бездействие которых обусловили применение дан-

ной принудительной меры обеспечения производства по делу об административном правонарушении». По всей видимости, КС РФ имел

ввиду, что хотя действия инспектора ГИБДД являлись формально правомерными, но их незаконность выражалась в том, что должностные лица не обеспечили надлежащее функционирование информационной системы, что само по себе должно учитываться при решении вопроса об ответственности государства.

1402

3.5. Незаконность как организационные ошибки

Как в рассмотренных случаях ошибок информационных систем, так и в некоторых других ситуациях бывает затруднительно установить, какие именно действия должностных лиц и государственных органов необходимо признать незаконными для возмещения вреда. Иногда вред причиняется не конкретными действиями определенных должностных лиц, а ненадлежащей организацией власти в какомлибо государственном органе или публично-правовом образовании

вцелом. Это может проявляться в таких системных проблемах, как чрезмерная загрузка судов, длительное неисполнение судебных актов, ненадлежащие условия содержания заключенных в тюрьмах, некачественное управление, недостаточное финансирование, недолжное взаимодействие государственных органов и т.д. В таких случаях неочевидность незаконности каких-либо конкретных действий (бездействия) определенных должностных лиц или органов не означает, что государство не несет ответственности за ненадлежащее исполнение своих публичных функций.

Например, в Федеральном законе от 30 апреля 2010 г. № 68-ФЗ «О компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок» установлен случай возмещения вреда, причиненного организационной виной государства. Незаконность оценивается не применительно к действиям конкретного судьи или судебного пристава-исполнителя, а в отношении государства в целом, которое не смогло надлежащим образом организовать судебную систему и процесс исполнения судебных актов.

Другой пример – ненадлежащие условия содержания заключенных

втюрьмах. Не всегда можно найти конкретное должностное лицо, незаконные действия которого привели к причинению вреда, – причинами проблемы являются и переполненность данных учреждений, и отсутствие надлежащей инфраструктуры, медицинского обеспечения, возможно, недостаток финансирования и т.д. Эту проблему для России ЕСПЧ признает системной и указывает, что государство не может избежать ответственности за необеспечение удовлетворительного содержания заключенных, ссылаясь на то, что незаконные

и виновные действия конкретных должностных лиц и органов не установлены (постановления ЕСПЧ от 10 января 2012 г. по делу «Ананьев и другие (Ananyev and Others) против Российской Федерации» (жа-

лобы № 42525/07 и 60800/08), от 12 ноября 2015 г. по делу «Моро-

зов (Morozov) против Российской Федерации» (жалоба № 38758/05), от 7 мая 2015 г. по делу «Александр Дмитриев (Aleksandr Dmitriyev) против Российской Федерации» (жалоба № 12993/05) и др.).

1403

Организационную вину также можно усмотреть, например, в ситуациях, когда объект, в отношении которого было выдано разрешение на строительство или зарегистрировано право собственности, признается самовольной постройкой. Несмотря на то что действия муниципального органа по признанию объекта самовольной постройкой могут быть законными, сама по себе непоследовательность государственных органов в вопросе о правомерности или неправомерности возведения какого-либо строения может считаться основанием возмещения вреда. В одном из дел ВАС РФ отметил, что предприниматель мог полагать, что при предоставлении ему земельного участка для строительства спорного объекта местная администрация учла требования Воздушного кодекса РФ. Поэтому предприниматель вправе обратиться в арбитражный суд с требованиями к органу государственной власти или местного самоуправления о возмещении причиненного незаконными действиями (бездействием) соответствующего органа ущерба, включающего расходы по строительству и сносу спорного объекта (Постановление Президиума ВАС РФ от 9 июля 2009 г. № 1034/09).

Вряде дел ЕСПЧ также отмечал, что отсутствие компенсации за снос самовольных построек, в отношении которых были выданы разрешения на строительство или зарегистрировано право собственности, не соотносится с требованиями ЕКПЧ (постановления от 11 октября 2005 г. по делу «N.A. и другие (N.A. and Others) против Турции» (жалоба № 37451/97), от 21 апреля 2016 г. по делу «Иванова и Черкезов

(Ivanova and Cherkezov) против Болгарии» (жалоба № 46577/15)).

Впостановлении Правительства Москвы от 8 декабря 2015 г.

№829-ПП «О мерах по обеспечению сноса самовольных построек на отдельных территориях города Москвы» устанавливалось право на получение компенсации собственниками объектов, признанных самовольными постройками, если права на них были зарегистрированы в Едином государственном реестре недвижимости, при подтверждении исключения записи о собственности из реестра (п. 11, 12).

Некоторое время назад получили распространение случаи, когда охранные зоны не были зарегистрированы в установленном порядке, и добросовестные лица строили, продавали объекты недвижимого

имущества, не зная, что строительство в этой зоне запрещено. Ввиду отсутствия каких-либо публичных сведений о таких охранных зонах муниципальные органы выдавали разрешение на строительство, а регистрирующие органы подтверждали право собственности на данные объекты. Вместе с тем впоследствии собственники газопроводов, нефтепроводов, аэропортов и других объектов стали обращаться в суд с требованиями снести здания в охранной зоне соответствующего объ-

1404

екта как самовольные постройки. Несмотря на отсутствие каких-либо публичных сведений об охранной зоне в кадастре и на добросовестность собственников построенных зданий, суды удовлетворяли иски о сносе самовольных построек исходя из требований безопасности и необходимости охраны жизни и здоровья граждан (см., например, Определение СКЭС ВС РФ от 27 сентября 2016 г. по делу № 309- ЭС16-5381). Более того, указывалось, что в силу ст. 222 и 263 ГК РФ снос самовольной постройки должен быть осуществлен за счет владельца самовольной постройки. В результате на добросовестных лиц возлагались все риски, связанные с публичными ограничениями, что явно необоснованно смещало баланс интересов в пользу субъектов, осуществляющих публичные функции.

КС РФ, рассматривая эту проблему, отметил, что само по себе возведение гражданами построек в зоне минимальных расстояний до магистральных или промышленных трубопроводов осуществлялось на определенном историческом этапе в условиях неразвитости нормативно-правового регулирования деятельности местных органов власти по предотвращению такого строительства, а также недостаточности законодательно установленных мер по обеспечению публичной доступности в земельных правоотношениях сведений об ограничениях на возведение построек в привязке к конкретным земельным участкам. Ответственность за непринятие таких мер, повлекшее негативные последствия для граждан, не может быть снята с государственных органов, призванных в силу своего особого публично-правового статуса обеспечивать правовую основу для реализации гражданами их прав и обязанностей, включая право собственности и обязанность выполнять нормативные предписания, которые должны быть доведены в надлежащей форме и с необходимыми для исполнения ориентирами до сведения граждан (Постановление КС РФ от 3 июля

2019 г. № 26-П).

Этот случай можно считать примером организационной вины государства, когда в результате ненадлежащего взаимодействия нескольких публичных институтов права частного лица были нарушены. На урегулирование этой проблемы направлен Федеральный закон от 3 августа

2018 г. № 342-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации». Этим Законом была введена ст. 57.1 ЗК РФ, уточняющая порядок возмещения вреда, причиненного сносом самовольных построек в зонах с особыми условиями использования территорий. В ст. 26 упомянутого Закона устанавливаются особенности возмещения вреда, причиненного до его вступления в силу (ч. 22, 23, 24, 29–33, 35,

1405

36, 41–43) (о компенсациях за ограничение прав на землю см. также п. 6 комментария к ст. 16.1 ГК РФ).

Перечисленные примеры позволяют отметить тенденцию к возможности оценки незаконности не только в отношении конкретного действия определенного должностного лица, но и в целом применительно к организации публично-правовым образованием системы исполнения своих публичных функций. Однако в настоящее время в большинстве случаев право на возмещение вреда, причиненного организационной виной государства, констатируется не судами, а самим публичноправовым образованием, которое или самостоятельно выплачивает компенсации пострадавшим, или устанавливает в законе основания и порядок их получения. Поддерживая добровольность возмещения вреда, все же стоит отметить, что такая практика создает впечатление отсутствия права на возмещение вреда, причиненного организационной виной, без специального указания закона. Представляется, что это обстоятельство связано прежде всего с затруднительностью установления оснований ответственности государства за системные ошибки. Однако по мере признания государством своей ответственности за некачественное государственное управление можно ожидать восприятие судами данной позиции в качестве универсальной. Это позволит обеспечить возмещение вреда в полном размере в соответствии с правилами деликтного права, а не установленными публичноправовым образованием условиями своей ответственности.

3.6. Субъективная противоправность и чистые экономические убытки

Незаконность может проявляться и в самом по себе нарушении субъективных прав граждан и организаций, т.е. в их несоразмерном, непропорциональном ограничении.

На этом подходе основывается практика ЕСПЧ, который в каждом конкретном деле оценивает, допустило ли государство нарушение гарантированных ЕКПЧ прав гражданина или организации. Среди критериев соразмерности ограничения права человека ЕСПЧ указывает значимость публичного интереса, ради которого ограничиваются частные права, наличие какой-либо компенсации, тяжесть проступка, в связи с которым применяется ограничение.

Например, по делу «Гладышева (Gladysheva) против Российской Федерации» (жалоба № 7097/10) ЕСПЧ установил несоразмерность публичного интереса в истребовании от добросовестного приобретателя жилого помещения, выбывшего из владения публично-правового образования помимо его воли, частному интересу данного приобретателя в единственном жилом помещении. На этом основании было признано нарушение государством права заявительницы на ее имуще-

1406

ство и жилище, хотя формально государственные и муниципальные органы действовали в пределах предоставленных полномочий.

Важным является вопрос о том, нарушение каких субъективных прав может считаться значимым для целей возмещения вреда. Это только абсолютные права граждан и организаций или любые права,

втом числе относительные или связанные исключительно с возможностью получения прибыли?

Например, в Германии в § 823 ГГУ установлен перечень абсолютных прав, нарушение которых влечет право на возмещение вреда в соответствии с деликтным правом. Но, несмотря на это, государство несет ответственность за нарушение любых прав, а не только поименованных в ГГУ. Поэтому в немецком правопорядке подлежат возмещению и чисто экономические убытки, причиненные государством.

ЕСПЧ, будучи связанным перечнем прав, перечисленных в ЕКПЧ, для констатации ответственности государства за чисто экономические убытки использует широкое толкование права собственности и понятия «имущество» (ст. 1 Протокола № 1 к ЕКПЧ), которые включают

всебя не только абсолютные права на вещи, но и имущественные права, интересы, в том числе доход от предпринимательской деятельности, а также созревшее право на получение дохода в будущем. Так, ЕСПЧ отмечает, что «понятие «собственность» не сводится к «существующей собственности», а может охватывать активы, включая требования, в отношении которых заявитель может доказать, что он имеет как минимум «правомерное ожидание» получения этого имущества или прибыли от эффективного использования имущественного права...» (постановления ЕСПЧ от 30 ноября 2004 г. по делу «Енерилдыз

(Öneryıldız) против Турции» (жалоба № 48939/99), от 16 июня 2015 г.

по делу «Чирагов и другие (Chiragov and Others) против Армении» (жалоба № 13216/05), от 1 апреля 2010 г. по делу «Денисова и Моисеева (Denisova and Moiseyeva) против Российской Федерации» (жалоба № 16903/03)).

ВРоссии не установлен четкий перечень прав, нарушение которых влечет обязанность возместить причиненный вред, но некоторые положения законодательства могут ввести правоприменителей в за-

блуждение. Так, ст. 1064 ГК РФ указывает на обязанность возместить вред, причиненный «личности и имуществу» лица. Статья 15 ГК РФ указывает на возмещение убытков лицу, «право которого нарушено». Устанавливая основания для признания действия должностного лица или органа незаконным, АПК РФ и КАС РФ требуют обосновать, что оно нарушает не только норму права, но и права заявителя (ч. 4 ст. 200 АПК РФ, ч. 9 ст. 226 КАС РФ). Означает ли это, что для возмещения

1407

вреда, причиненного объективно незаконным актом (действием) государственного органа, требуется дополнительно доказать, что этим актом, действием нарушаются какие-либо субъективные права потерпевшего? Представляется, что нет.

Критерий нарушения прав потерпевшего оспариваемым актом

вКАС РФ и АПК РФ требуется для предотвращения оспаривания административных актов лицами, на имущественную и иную сферу которых они не оказывают никакого влияния (см., например, п. 15 Постановления Пленума ВС РФ от 25 декабря 2018 г. № 50). Поэтому фактически под нарушением прав истца актом государственного органа в АПК РФ и КАС РФ должно пониматься не столько нарушение абсолютных прав, сколько обоснование воздействия этого акта на любые права и свободы потерпевшего и наличие у него законного интереса в оспаривании. Само по себе наличие убытков уже должно означать, что акт затрагивает права, свободы и законные интересы заявителя, в связи с чем представляется, что для взыскания убытков с государства не требуется дополнительно обосновывать, что «объективно» незаконный акт (действие) нарушает какие-либо абсолютные права потерпевшего.

Слова «вред, причиненный личности и имуществу гражданина»

вст. 1064 ГК РФ могут толковаться аналогично практике ЕСПЧ, согласно которой в понятие «имущество» входит не только право собственности на вещи, но и имущественные права и имущественная сфера лица в целом. Что касается формулировки ст. 15 ГК РФ о «лице, право которого нарушено», может быть обосновано, что имеется в виду нарушение любого права, не только абсолютного. На практике при рассмотрении споров о возмещении вреда суды используют широкие формулировки, такие как «нарушение законных интересов заявителя в сфере коммерческой деятельности», «нарушение права заявителя на получение денежных средств из бюджета», «нарушение права заявителя на приватизацию земельного участка под принадлежащим ему объектом недвижимости», «нарушение права на достоверную информацию», «нарушение права собственности на денежные средства», «нарушение права на исполнение судебного

акта», «нарушение права аренды», «нарушение права на исполнение судебного акта» и т.д.

Показательными являются бесспорные примеры возмещения чисто экономических убытков при наличии объективной противоправности: это дела о возмещении вреда, причиненного невозможностью исполнения судебного акта по вине судебного пристава-исполнителя, о возмещении упущенной выгоды в связи с незаконным прекраще-

1408