Экзамен зачет учебный год 2023 / МЛОГОС КНИГА 5 (1–16.1 ГК) 2020 Основные положения ГП

функции и т.д. Несет ли государство ответственность за их деликты? По общему правилу нет.

(а) В соответствии с п. 6 ст. 113, п. 4, 5 ст. 123.22 ГК РФ собственник не отвечает по обязательствам предприятий и учреждений, за исключением субсидиарной ответственности по долгам казенных учреждений,

атакже бюджетных учреждений в части возмещения вреда здоровью.

Вп. 20 Постановления Пленума ВС РФ от 28 мая 2019 г. № 13 разъясняется, что при недостаточности лимитов бюджетных обязательств, доведенных казенному учреждению для исполнения его денежных обязательств, по ним от имени Российской Федерации, субъекта РФ, муниципального образования отвечает главный распорядитель бюджетных средств, в ведении которого находится соответствующее казен-

ное учреждение (п. 7 ст. 161, п. 10 ст. 242.3, п. 9 ст. 242.4, п. 9 ст. 242.5

БК РФ). Основанием для привлечения главного распорядителя бюджетных средств к ответственности является наличие неисполненного судебного акта по предъявленному кредитором в суд иску к основному должнику ‒ казенному учреждению (п. 10 ст. 242.3, п. 9 ст. 242.4, п. 9

ст. 242.5 БК РФ).

Далее в цитируемом пункте названного Постановления ВС РФ отражает важную идею, что кредитор вправе одновременно предъявить иск к основному должнику ‒ казенному учреждению и должнику, несущему ответственность при недостаточности лимитов бюджетных обязательств, ‒ главному распорядителю бюджетных средств, осуществляющему финансовое обеспечение деятельности находящегося в его ведении казенного учреждения за счет средств соответствующего бюджета. В случае удовлетворения такого иска в резолютивной части судебного акта следует указывать на взыскание суммы задолженности с казенного учреждения (основного должника), а при недостаточности лимитов бюджетных обязательств ‒ с главного распорядителя бюджетных средств.

Если ответственность государства за долги казенных учреждений не вызывает сомнений, то разрешение ситуаций, когда вред причиняется предприятиями или иными государственными компаниями,

атакже частными организациями, которым делегированы публичные

полномочия, не так очевидно. Эти юридические лица рассматриваются как полноценные субъекты права, выступающие в обороте от своего имени и обладающие самостоятельной правоспособностью и деликтоспособностью. Поэтому, в соответствии с господствующей теорией и практикой, юридические и физические лица, хотя и имеющие отношение к государству, отвечают по своим, в том числе деликтным, обязательствам за счет своего имущества.

1379

В п. 12 Информационного письма Президиума ВАС РФ от 31 мая 2011 г. № 145 рассматривается дело, в котором муниципальное образование поручило муниципальному предприятию снести незаконно размещенную рекламную конструкцию истца. При осуществлении демонтажа рекламной конструкции ей и земельному участку истца были причинены повреждения. Впоследствии решение о сносе рекламной конструкции было признано незаконным. ВАС РФ указал, что местная администрация несет ответственность только за вред, причиненный самим незаконным решением о демонтаже. Ущерб, причиненный муниципальным предприятием при исполнении поручения администрации, подлежит возмещению за счет предприятия.

Такое решение вряд ли можно признать удачным в части отказа

втребовании о возмещении местной администрацией вреда, причиненного в ходе исполнения поручения о сносе конструкции. Снос незаконно размещенного объекта относится к публичной сфере и является актом власти. Более того, муниципальное предприятие полностью контролируется муниципальным образованием, финансируется им и ему подотчетно. Совершенный деликт явно являлся публичным и выражал собой акт власти. Тот факт, что публично-правовое образование осуществляет свою публичную функцию не через муниципальные органы, а через муниципальные предприятия, не должен ухудшать положение потерпевших. Поэтому более обоснованным решением было бы взыскать с муниципального образования весь причиненный вред.

Именно такой подход применяется ЕСПЧ, который практически во всех случаях возлагает на государство ответственность за вред, причиненный государственными и муниципальными предприятиями и учреждениями. При этом ЕСПЧ отмечает, что государственные и муниципальные предприятия и учреждения не обладают той степенью институциональной и оперативной независимости от государства, чтобы освободить последнее от ответственности. Поэтому ЕСПЧ признает ответственность государства не только за публичные деликты казенных и бюджетных учреждений (например, жестокое обращение с ребенком

вдетском саду (Постановление от 7 марта 2017 г. по делу «В.К. (V.K.)

против Российской Федерации» (жалоба № 68059/13))), но и за иные нарушения государственных учреждений и предприятий, таких как невыплата заработной платы (постановления ЕСПЧ от 30 июля 2015 г. по делу «Воронков (Voronkov) против Российской Федерации» (жалоба № 39678/03), от 11 октября 2016 г. по делу «Мартов и другие (Martov and Others) против Российской Федерации» (жалоба № 14523/08), от 9 октября 2014 г. по делу «Лисейцева и Маслов (Liseytseva and Maslov)

1380

против Российской Федерации» (жалобы № 39483/05 и 40527/10)) или незаконное увольнение (Постановление ЕСПЧ от 8 апреля 2010 г. «Ершова (Yershova) против Российской Федерации» (жалоба № 1387/04)).

Чтобы констатировать ответственность государства за деликты иных юридических лиц, в том числе с государственным участием, ЕСПЧ использует комплекс содержательных и функциональных критериев, среди которых можно выделить: правовой статус компании (согласно публичному или частному праву), характер ее деятельности (публичная функция или обычная коммерческая деятельность), контекст ее операций (монополия или в значительной степени регулируемый бизнес), ее институциональная независимость (объем государственной собственности) и оперативная независимость (пределы государственного надзора и контроля), порядок назначения и отстранения от должности руководителей организации, возможность давать обязательные указания, финансирование (п. 114 Постановления ЕСПЧ от 16 июля 2014 г. по делу «Алишич и другие (Ališić and Others) против Боснии

иГерцеговины, Хорватии, Сербии, Словении и «бывшей Югославской Республики Македония» (жалоба № 60642/08), п. 187 Постановления ЕСПЧ от 9 октября 2014 г. по делу «Лисейцева и Маслов (Liseytseva and Maslov) против Российской Федерации» (жалобы № 39483/05

и40527/10) и др.).

Вопрос о том, несет ли государство ответственность за нарушения того или иного самостоятельного юридического лица, решается индивидуально в каждом случае применительно к обстоятельствам конкретного дела. Например, в Постановлении от 18 октября 2016 г. по делу «Вукота-Боич (Vukota-Bojić) против Швейцарии» (жалоба № 61838/10) ЕСПЧ признал ответственность государства за нарушения, допущенные частной страховой компанией, осуществлявшей государственное страхование. Эта компания организовала тайное наблюдение за заявительницей, чтобы установить некоторые детали произошедшего с ней страхового случая. По мнению ЕСПЧ, «мера по наблюдению была применена частной страховой компанией, однако государство наделило эту компанию правом выплачивать пособия по обязательному медицинскому страхованию и собирать страховые премии. Государство

не может освободиться от ответственности на основании Конвенции путем делегирования своих обязанностей частным организациям или гражданам. Учитывая, что страховая компания управляла схемой государственного страхования и что она рассматривалась в рамках правовой системы Швейцарии как публичный орган, компания должна рассматриваться в качестве публичной власти и действия, совершенные ею, должны вменяться государству-ответчику».

1381

ВПостановлении от 25 марта 1993 г. по делу «Костелло-Робертс (Costello-Roberts) против Соединенного Королевства» (жалоба

№13134/87) ЕСПЧ признал ответственность государства за применение телесных наказаний в частной школе. Ответственность государства была обоснована ненадлежащим правовым регулированием: телесные наказания не были запрещены британским законодательством, а решения о наказаниях розгами принимал суд.

Впрактике ЕСПЧ анализировался вопрос о возможности рассмотрения конкурсного управляющего как представителя государства и, соответственно, о возложении на государство обязанности возместить причиненный им вред (дело «Котов (Kotov) против Российской Федерации» (жалоба № 54522/00)). Предварительно рассматривая это дело, Палата ЕСПЧ признала конкурсного управляющего банка представителем государства. Палата сослалась на тот факт, что конкурсный управляющий был назначен судом в соответствии с определенными критериями пригодности, что его деятельность контролировалась судом и что он действовал в интересах всех кредиторов банка. Палата также сослалась на «характер его обязанностей», которые «свойственны публичным властям».

Но Большая палата ЕСПЧ не согласилась с этими выводами, указав, что в период, относящийся к обстоятельствам дела, конкурсный управляющий в Российской Федерации являлся частным лицом, нанимаемым кредиторским органом, который представлял собой образование, действующее в собственных интересах. Конкурсный управляющий выбирался на открытом рынке из иных профессионалов, конкурирующих в целях получения данной работы. Он работал за вознаграждение, которое устанавливалось свободно и выплачивалось кредиторским органом. Если государство участвовало в процедуре банкротства, оно действовало в качестве кредитора, а не в качестве «публичной власти». Назначение конкурсного управляющего утверждалось судьей, но Большая палата ЕСПЧ согласилась с доводами властей РФ, что судья, делая это, лишь утверждал решение кредиторского органа, убедившись, что предлагаемое лицо отвечает необходимым критериям. Как таковое такое утверждение не возлагало на государство ответственности за способ

исполнения конкурсным управляющим своих обязанностей. Большая палата ЕСПЧ аргументировала, что контроль государ-

ства имел очень ограниченный характер и являлся последующим, поскольку суды не были обязаны проверять оправданность решений конкурсного управляющего с экономической или коммерческой точки зрения. «Суды не имели права давать указания конкурсному управляющему о том, как управлять компанией-банкротом, – это относилось

1382

кполномочиям, которые конкурсный управляющий мог осуществлять по своему усмотрению. Суды лишь контролировали соответствие его действий процессуальным и материальным нормам национального законодательства о банкротстве. Их задача ограничивалась тем, что они являлись местом разрешения споров между кредиторами несостоятельной компании, ее должниками и конкурсным управляющим. В этом отношении они играли ту же роль, что и в любом другом частном споре».

Также было отмечено, что в соответствии с утратившим силу Законом РФ от 9 ноября 1992 г. № 3929-I «О несостоятельности (банкротстве) предприятий» конкурсный управляющий не был подотчетен никакому регулирующему органу. Он был подотчетен только кредиторскому органу или отдельным кредиторам. Отношения между конкурсным управляющим и кредиторами (включая государство) регулировались гражданским правом, которое предусматривало личную ответственность конкурсных управляющих перед кредиторами. Конкурсный управляющий не получал какого-либо государственного финансирования.

Таким образом, на основе комплексного анализа ряда критериев Большая палата ЕСПЧ признала, что конкурсный управляющий не являлся представителем государства и его статус не подразумевал ответственность государства.

Следовательно, ЕСПЧ не ограничивается ответственностью государства только за деликты должностных лиц и государственных органов – он анализирует комплекс содержательных критериев, чтобы определить, предполагают ли взаимоотношения государства и того или иного лица возложение ответственности за его деликты на казну.

(б) В российских национальных судах привлечение государства

кответственности за деятельность юридических лиц, осуществляющих публичные функции, не является распространенной практикой, однако можно заметить тенденцию к проявлению этого подхода в некоторых категориях дел.

Одной из них является сфера исполнительного производства. Например, если судебный пристав-исполнитель привлекает оценщика для

определения стоимости подлежащего реализации имущества, оценщик устанавливает неправильную цену и в связи с этим имущество продается с торгов по заниженной цене, суды возлагают обязанность возмещения вреда на государство в лице ФССП России как органа, ответственного за надлежащее исполнение судебного акта (Постановление Президиума ВАС РФ от 23 октября 2012 г. № 6083/12, п. 87 Постановления Пленума ВС РФ от 17 ноября 2015 г. № 50). Хотя фор-

1383

мально деликт совершен частным лицом – независимым оценщиком, а действия должностного лица – судебного пристава-исполнителя являлись правомерными, это не исключает ответственность государства за ненадлежащее исполнение публичной функции.

Похожая ситуация происходит, когда уполномоченный орган передает изъятое имущество на хранение частной организации, которая впоследствии повреждает или утрачивает это имущество. В соответствии с устоявшейся практикой, обязанность возмещения вреда возлагается на Российскую Федерацию в лице уполномоченного органа, который несет публичную обязанность обеспечить сохранность арестованного имущества (п. 7, 10 Информационного письма Президиума ВАС РФ от 31 мая 2011 г. № 145).

ВС РФ отмечает, что при утрате переданного на хранение или под охрану имущества заинтересованное лицо имеет право на иск о возмещении вреда за счет казны Российской Федерации, поскольку судебный пристав-исполнитель несет ответственность за действия третьих лиц, на которых он возложил свою обязанность по сохранности арестованного им имущества (ст. 403 ГК РФ) (Определение СКГД ВС РФ от 12 февраля 2019 г. № 16-КГ18-53).

В другом деле ВС РФ уточнил, что взыскатель не обязан подтверждать вину и причинно-следственную связь между конкретными действиями (бездействием) судебного пристава-исполнителя, отвечающего за сохранность арестованного имущества, и утратой имущества, даже если эта утрата произошла по вине других лиц (Определение СКЭС ВС РФ от 12 сентября 2014 г. № 309-ЭС14-2903; п. 4 Обзора судебной практики ВС РФ № 1 (2015), утвержденного Президиумом ВС РФ 4 марта 2015 г.).

Таким образом, и в Российской Федерации наблюдается тенденция к возложению на государство ответственности за частных лиц, привлекаемых к исполнению публичных функций. В судебной практике этот подход обосновывается ст. 403 ГК РФ об ответственности за лиц, привлеченных для исполнения обязательства, или, например, солидарной ответственностью заказчика и исполнителя работ.

(в) В то же время в исполнении публичных функций участвует зна-

чительное число физических и юридических лиц, но это не означает, что публично-правовое образование всегда будет нести ответственность за любые деликты любых частных лиц, каким-либо образом вовлеченных в процесс реализации государственных целей. Например, банки также способствуют исполнению некоторых публичных задач – хотя бы потому, что участвуют в исполнении судебных актов или во взыскании налоговой задолженности, алиментов и т.д. Озна-

1384

чает ли это, что государство должно нести ответственность за вред, причиненный ошибками банка, например при ошибочном списании денежных средств по поручению налоговых органов или судебных приставов-исполнителей? В соответствии с господствующей судебной практикой, нет.

Для возложения на государство ответственности за вред, причиненный частным лицом, требуется как минимум, чтобы государство само привлекло данное лицо к исполнению публичной функции. В ситуации

сбанками это не так. Государство не выбирает банк, через который необходимо осуществить списание, – этот банк выбирает должник. Банк находится в договорных отношениях со своим клиентом, а не

сгосударством. Поэтому вряд ли можно говорить об ответственности государства за ошибки банков, которые в некоторой степени все же содействуют исполнению публичных функций.

1.4.Ответственность за ненадлежащее управление государственной

собственностью

Публично-правовое образование может привлекать самостоятельных физических и юридических лиц не только для исполнения публичных функций, но и для управления государственной собственностью. В таких случаях возникает вопрос, кто несет ответственность за вред, причиненный государственному имуществу – собственник или лица, осуществляющие эксплуатацию государственного имущества. Это особенно актуально в связи с тем, что в государственной собственности находится большинство земельных участков, а полномочия по контролю за ними распределены не только между собственником и лицами, которым они переданы во владение, но и между многими органами различного уровня власти (пожарный, санитарный, строительный надзор и т.д.).

В этом контексте представляет интерес Определение СКГД ВС РФ от 20 ноября 2018 г. № 5-КГ18-227. Истцу был причинен вред в результате возгорания строений, находившихся на соседнем земельном участке. Полномочия собственника в отношении данного земельного участка осуществлялись субъектом РФ, при этом участок был передан в аренду частному лицу. Отклоняя довод о возложении ответственности

на арендатора, ВС РФ указал, что бремя содержания принадлежащего ему имущества несет собственник, если иное не предусмотрено законом или договором (ст. 210 ГК РФ): «...Если иное не предусмотрено законом или договором, ответственность за надлежащее и безопасное содержание имущества несет собственник, а соответственно, ущерб, причиненный вследствие ненадлежащего содержания имущества, подлежит возмещению собственником, если он не докажет, что вред

1385

причинен не по его вине. При этом бремя содержания имущества предполагает в том числе принятие разумных мер по предотвращению пожароопасных ситуаций.

<...>

Иное означало бы, что собственник, заключив договор с любым лицом по своему усмотрению, фактически снимал бы с себя всякую ответственность за содержание и безопасное состояние этого имущества».

Данное решение может иметь большое значение для формирования дальнейшей практики по делам об ответственности государства за вред, причиненной государственной собственностью. Согласно позиции ВС РФ, ст. 210 ГК РФ предполагает ответственность собственника вне зависимости от того, кому передано спорное имущество. Это означает, что на государство может быть возложена ответственность за государственное имущество, которое передано другим лицам не только в аренду, но и по другим основаниям, например в хозяйственное ведение, оперативное управление и т.д.

Для комплексного разрешения таких дел важно обратить внимание, на уполномоченный орган какого публично-правового образования возложены обязанности по контролю за безопасностью и надлежащим содержанием этого имущества. В рассмотренном деле такие полномочия были возложены на государственный орган того же публично-пра- вового образования, которое являлось собственником (субъект РФ). Вместе с тем, если эти субъекты не совпадают, ответственность может быть переложена с собственника на публично-правовое образование, орган которого не осуществлял должный контроль за государственным или муниципальным имуществом. Так, в Определении СКГД ВС РФ от 28 февраля 2017 г. № 46-КГ16-32 рассматривается следующее дело. Автомобиль истца был поврежден в результате падения на него незаконно размещенной рекламной конструкции. Собственник самой рекламной конструкции неизвестен, но она была расположена на земельном участке, принадлежащем муниципальному образованию. При этом полномочия по выявлению и сносу незаконно размещенных рекламных конструкций были возложены на уполномоченный орган субъекта РФ. ВС РФ взыскал причиненный вред с субъекта РФ, уста-

новив, что вред был причинен в результате незаконного бездействия его уполномоченного органа. При этом Судебная коллегия указала, что «[ф]акт того, что рекламная конструкция расположена на земельном участке, находящемся в собственности муниципального образования… не является основанием к освобождению [субъекта РФ] от гражданскоправовой ответственности за причинение вреда имуществу истицы, поскольку ввиду перераспределения полномочий в сфере регулирования

1386

рекламной деятельности, обязанности по осуществлению демонтажа рекламных конструкций, собственник которых неизвестен, у органов местного самоуправления отсутствуют».

В другом деле автомобиль истца был поврежден в результате падения на него стрелки шлагбаума, которая была ненадежно закреплена и отклонилась в сторону проезжей части. ВС РФ поддержал решение о взыскании причиненного вреда солидарно с компании, ответственной за эксплуатацию шлагбаума, и Российской Федерации в лице Минфина России как главного распорядителя бюджетных средств ГИБДД, т.е. органа, осуществляющего контроль за безопасностью дорожного движения (Определение ВС РФ от 23 июня 2006 г.

№69-В06-1).

Представляется, что на практике эффективнее всего предъявлять

требования о возмещении вреда одновременно и к собственнику,

ик владельцу, и к публично-правовому образованию, на которое возложены обязанности по контролю за безопасностью соответствующего имущества. Солидарная ответственность этих субъектов не противоречит ст. 1080 ГК РФ.

Изложенное позволяет сделать вывод, что формулировка ст. 16 ГК РФ о незаконных действиях должностных лиц и государственных органов недостаточно точно отражает сферу ответственности государства и не должна толковаться буквально. При определенных обстоятельствах на государство допускается возлагать ответственность

иза деликты других субъектов, в том числе юридических и физических лиц, исполняющих публичные функции, привлеченных государством для выполнения публичных задач или временно владеющих государственным имуществом. Эта ответственность не является безграничной

иосновывается на рассмотренных критериях, а также на традиционных основаниях ответственности (вред, незаконность, вина, причинноследственная связь), которые будут рассмотрены далее.

2. Вред

Сама ст. 16 ГК РФ указывает, что в связи с незаконными действиями государственных органов подлежат возмещению убытки. Содер-

жание термина «убытки» раскрывается в ст. 15 ГК РФ, в соответствии с абзацем первым п. 2 которой под убытками понимаются расходы, которые лицо, чье право нарушено, произвело или должно будет произвести для восстановления нарушенного права, утрата или повреждение его имущества (реальный ущерб), а также неполученные доходы, которые это лицо получило бы при обычных условиях гражданского оборота, если бы его право не было нарушено (упущенная выгода).

1387

2.1. Примеры убытков

Убытками от деликтов государства могут быть:

–стоимость имущества должника, на которое могло, но не было обращено взыскание судебным приставом-исполнителем;

–разница между рыночной стоимостью имущества должника

истоимостью, по которой оно было продано на торгах при необоснованно заниженной оценке;

–стоимость имущества, утраченного по вине государственного органа или хранителя;

–сумма восстановительного ремонта поврежденной вещи, которая была изъята государственным органом;

–неполученная прибыль от использования незаконно арестованного и изъятого имущества;

–суммы штрафных санкций по договору, который был нарушен стороной в результате незаконных действий государственных органов (например, длительный невыпуск товара таможенными органами, незаконный отказ в регистрации недвижимого имущества или в выдаче разрешительных документов);

–разница между арендной платой и суммой земельного налога при незаконном отказе в предоставлении арендуемого земельного участка;

–упущенная выгода в связи с незаконным приостановлением лицензии на осуществление деятельности;

–сумма неполученного заработка в связи с незаконным задержанием;

–повреждение здоровья в местах лишения свободы;

–судебные издержки, расходы на оплату труда представителя;

–другие расходы и потери, понесенные лицом в результате незаконных действий государственных органов.

2.2. Моральный вред

Всоответствии с частью первой ст. 151 ГК РФ, если гражданину причинен моральный вред (физические или нравственные страдания) действиями, нарушающими его личные неимущественные права либо посягающими на принадлежащие гражданину нематериальные блага,

атакже в других случаях, предусмотренных законом, суд может возло-

жить на нарушителя обязанность денежной компенсации указанного вреда.

Вчасти ответственности государства представляется важным, что право на компенсацию морального вреда имеют не только лица, участвовавшие в правоотношениях с государством, но и иные лица, неимущественные права или нематериальные блага которых были опосредованно затронуты незаконными действиями. В одном из дел

1388