Экзамен зачет учебный год 2023 / Сахарнова. Проблемы определения территориального уровня местного самоуправления

Проблемы определения территориального уровня местного самоуправления

Автор

В.Н. Сахарнова - консультант департамента государственно-правовой и контрольной службы Администрации Нижегородской области

"Журнал российского права", 2001, N 10



Проблемы определения территориального уровня
местного самоуправления

Конституцией Российской Федерации установлено, что носителем суверенитета
и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный
народ (ст.3). При этом, исходя из той же конституционной нормы, народ осуществляет
власть непосредственно, а также через органы государственной власти и местного
самоуправления. Таким образом, можно выделить две формы осуществления местного
самоуправления: непосредственное участие в нем населения и участие через органы
местного самоуправления.
Местное самоуправление определяется Федеральным законом "Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации" как самостоятельная
и под свою ответственность деятельность населения по решению вопросов местного
значения. Обеспечение самостоятельности деятельности населения по управлению
местными делами, независимости и невмешательства со стороны органов государственной
власти и создание условий для эффективного решения вопросов, возникающих на
местном уровне, достигается путем закрепления основополагающих начал (основ)
деятельности населения по осуществлению местного самоуправления в Конституции
Российской Федерации, законах Российской Федерации и законах субъектов Российской
Федерации.
В. В. Пылин определяет основы местного самоуправления как совокупность
установленных Конституцией РФ и федеральными законами норм, регулирующих наиболее
существенные, коренные общественные отношения, возникающие в процессе организации
и осуществления местного самоуправления на всей территории Российской Федерации*(1)
. При этом он характеризует систему основ, которые могут быть разделены на
следующие группы: народовластные, гуманистические, социальные, территориальные,
организационные, политические, финансово-экономические.
Основы народовластия представляют собой совокупность норм, регулирующих
общественные отношения, возникающие в процессе осуществления власти населением
муниципальных образований непосредственно, а также через органы местного самоуправления.
Под гуманистическими основами следует понимать такие нормы, которые закрепляют
права и свободы человека в качестве высшей ценности и которые должны определять
смысл, содержание и деятельность местного самоуправления.
Социальные основы - это совокупность норм, закрепляющих и регулирующих
общественные отношения, возникающие в процессе осуществления социальной политики
местного самоуправления, направленной на создание условий, обеспечивающих
достойную жизнь и свободное развитие человека.
Территориальные основы представляют собой совокупность норм, закрепляющих
и регулирующих территориальную организацию местного самоуправления. Организационные
основы составляют нормы, закрепляющие и регулирующие порядок образования органов
местного самоуправления (статус, компетенция, формы и принципы деятельности).
Под политическими основами понимается совокупность норм, закрепляющих
политическое и идеологическое многообразие в местных сообществах.
Финансово-экономические основы - это совокупность норм, закрепляющих
и регулирующих общественные отношения, связанные с формированием и использованием
муниципальной собственности, местных бюджетов и иных местных финансов.
В. И. Фадеев определил основы местного самоуправления как совокупность
определенных предпосылок и условий, лишь при наличии которых возможно реальное
и эффективное местное самоуправление*(2). При этом он выделяет правовые, территориальные,
организационные, финансово-экономические основы. Каждую из основ ученый характеризует
как институт муниципального права и совокупность муниципально-правовых норм,
закрепляющих и регулирующих общественные отношения в соответствующей сфере
местного самоуправления. Правовую основу местного самоуправления составляют
Конституция РФ, федеральные законы, конституции, уставы и законы субъектов
РФ, а также уставы муниципальных образований и другие нормативно-правовые
акты, регулирующие вопросы организации и деятельности местного самоуправления.
Особое место в этом ряду занимает Федеральный закон "Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации". Статья 7 этого
закона называется "Законодательные основы местного самоуправления". К ним
относятся Конституция РФ, федеральные законы, конституции, уставы и законы
субъектов РФ. Глава II данного закона посвящена территориальным основам местного
самоуправления, а глава V - финансово-экономическим основам.
Практика реализации федерального закона показывает, что наиболее сложной
и актуальной проблемой является определение территориального уровня, на котором
могут и должны создаваться муниципальные образования.
В общем виде территориальные основы местного самоуправления определены
в ч.1 ст.131 Конституции РФ, где установлено, что местное самоуправление осуществляется
в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических
и иных местных традиций. Развивая это конституционное положение, Федеральный
закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации" вводит понятие "муниципальное образование". Это - городское, сельское
поселение или несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения,
иная территория, предусмотренная федеральным законом. В их пределах осуществляется
местное самоуправление и имеются муниципальная собственность и местный бюджет.
Действуют выборные органы местного самоуправления.
Таким образом, к признакам муниципального образования относятся:
- территория в определенных границах;
- реализация населением данной территории полномочий по решению вопросов
местного значения;
- наличие представительного органа местного самоуправления, избираемого
тайным всеобщим голосованием населения данной территории;
- население муниципального образования владеет, пользуется и распоряжается
муниципальной собственностью;
- органы местного самоуправления самостоятельно формируют и исполняют
местный бюджет.
Нелегко решаются территориальные вопросы организации местного самоуправления.
Статья 12 Федерального закона определяет, что территории муниципальных образований
устанавливаются в соответствии с законами субъектов РФ. Сейчас существуют
различные модели территориальной организации местного самоуправления. В крупных
городах в абсолютном большинстве своем образуются единые муниципальные образования
с внутренними административно-территориальными подразделениями в виде городских
районов, которые сами по себе не являются муниципальными образованиями (например,
в Москве и Нижнем Новгороде). Такие подразделения не имеют представительных
органов власти, своей муниципальной собственности, права устанавливать местные
налоги и сборы, самостоятельно формировать и исполнять бюджет. Главы этих
администраций назначаются главой администрации или главой местного самоуправления
города. Однако в отдельных случаях, например во Владивостоке, принята модель,
при которой районы города определяются городским уставом как муниципальные
образования внутри города и, соответственно, обладают всеми их атрибутами.
И та, и другая модели не противоречат федеральному законодательству.
Что касается сельских районов, то в них гораздо чаще встречается модель
с наличием на территории района, выступающего в качестве муниципального образования,
самостоятельных городских, поселковых и других муниципальных образований,
как правило, в границах прежних сельсоветов, объединяющих ряд поселений. Конечно,
создание местного самоуправления на нескольких территориальных уровнях влечет
за собой ряд проблем. Приходится разграничивать компетенцию, местные налоги,
муниципальную собственность, усложняются взаимоотношения органов местного
самоуправления разных уровней.
Распространена также модель единого районного муниципального образования,
в составе которого поселения и их группы устанавливаются как территории муниципального
административного управления. Глава района назначает глав сельских поселковых
и городских администраций.
Учитывая, что права субъектов РФ в государственном строительстве значительно
расширены Конституцией, некоторые из них необоснованно стали самостоятельно
определять единый уровень организации местного самоуправления. При этом порой
низводят его до так называемого микроуровня - сел, деревень, поселков, а в
городах - до микрорайонов. На уровне городов и районов предусматривались должности
руководителей местных государственных администраций, назначаемых субъектами
Федерации. В результате создалась новая административная вертикаль государственной
власти, включающая в себя города, городские районы, а порой и сельские районные
центры.
Сложившаяся таким образом практика породила поток обращений и жалоб и
граждан, и органов местного самоуправления в адрес должностных лиц органов
государственной власти, вплоть до Конституционного Суда Российской Федерации.
В ноябре 1996 года Конституционный Суд рассмотрел запросы Президента Российской
Федерации, группы депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской
Федерации о несоответствии Конституции Российской Федерации ряда статей Закона
Удмуртской Республики "О системе органов государственной власти в Удмуртской
Республике". Несмотря на то, что местное самоуправление сформировалось в республике
на уровне всех городов и районов, Законом в них ликвидировалось местное самоуправление,
а его органы заменялись государственными органами с назначенными руководителями.
Решение Конституционного Суда от 24 января 1997 года по этому делу имеет
принципиальный характер, в том числе и в отношении определения уровней территориальной
организации местного самоуправления.
Последовательные сторонники местного самоуправления полагали, что право
на местное самоуправление, безусловно, принадлежит любым типам поселений и
уж во всяком случае - городам. Конституционный Суд, однако, установил, что
"районы и города республиканского подчинения, которые непосредственно входят
в состав Удмуртской Республики в качестве ее административно-территориальных
единиц", могут быть территориями, на которых образуются органы представительной
и исполнительной государственной власти, то есть территориями государственного
управления, а не самоуправляющимися.
Правда, такие органы и их высшие должностные лица в силу принципов демократии
и централизации должны рассматриваться как самостоятельные по своей природе
и ни в коем случае не назначаться субъектами РФ, а избираться населением соответствующих
территорий. "При таких условиях, - поясняет Конституционный Суд, - в территориальных
единицах иного уровня, а именно: в городе районного подчинения, других городских
и сельских поселениях и районах, а также прочих городских поселениях (частях
города, его районах, жилых комплексах), в городах республиканского значения...
публичная власть осуществляется посредством местного самоуправления и его
органов, не входящих в систему органов государственной власти".
Затем в своем Постановлении от 15 января 1998 года "По делу о проверке
конституционности статей 80, 92, 93 и 94 Конституции Республики Коми и статьи
31 Закона Республики Коми от 31 октября 1994 года "Об органах исполнительной
власти в Республике Коми" Конституционный Суд РФ развивает положения о возможности
создавать или не создавать муниципальные органы в административно-территориальных
единицах, входящих в состав субъекта РФ. Конституционный Суд определил: "В
соответствии с правовой позицией, выраженной Конституционным Судом РФ в своем
Постановлении от 24 января 1997 года, субъектами Российской Федерации не могут
создаваться государственные органы представительной и исполнительной власти
на территориях, не имеющих статуса административно-территориальных единиц".
Высокая судебная инстанция тем самым указала правовой путь, по которому
развитие местного самоуправления (в территориальном плане) можно попридержать,
свести к низовому уровню.
Хотя российская доктрина права, отраженная в Конституции РФ и федеральных
законах, не предусматривает правового прецедента в качестве источника права,
указанное решение Конституционного Суда сыграло немалую роль в споре органов
самоуправления и субъектов Федерации о том, на каком уровне следует создавать
органы местного самоуправления, как строить его территориальную основу*(3).
Таким образом, любой субъект Российской Федерации, воспользовавшись своим
правом определять административно-территориальное устройство, может закрепить
его, не предусмотрев создания органов местного самоуправления на уровне, например,
районов в составе области и городов областного подчинения. Здесь будут создаваться
территориальные органы государственной власти. Органы местного самоуправления
могут быть созданы только в городах районного подчинения, в сельских населенных
пунктах, сельсоветах, поселковых советах.
Но дальше всех пошла Курская область. Согласно Уставу области население
вправе самостоятельно и добровольно через референдум решить вопрос о необходимости
организации местного самоуправления на всей территории. Если же население
самостоятельно и добровольно отказалось от реализации права на организацию
местного самоуправления, то на данной территории осуществляется государственная
власть.
Таким образом, допускается упразднение местного самоуправления на территории
определенного муниципального образования и его замена органами государственной
власти, если решение об отказе "от реализации права на организацию местного
самоуправления" принято "самостоятельно и добровольно через референдум большинством
голосов населения данного муниципального образования, обладающих активным
избирательным правом".
Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 30 ноября
2000 года по делу о проверке конституционности отдельных положений Устава
Курской области со ссылкой на ст.3 и 12 Конституции Российской Федерации пояснил,
что местное самоуправление является необходимой формой осуществления власти
народа и составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации.
При этом, исходя из смысла ч.2 ст.32, 130, 131 и 132 Конституции РФ, граждане
имеют право на осуществление местного самоуправления и реализуют его путем
референдума, выборов, иных форм прямого волеизъявления, через выборные и другие
органы местного самоуправления.
Это означает, в частности, что граждане вправе непосредственно или через
своих представителей участвовать в осуществлении особого рода публичной власти
в рамках муниципального образования. Причем как само муниципальное образование,
так и право проживающих на его территории граждан на осуществление местного
самоуправления возникают на основании Конституции и закона, а не волеизъявления
населения муниципального образования.
Любое изменение территориальных основ местного самоуправления не может
приводить к отказу от него. Возможность же полного упразднения местного самоуправления
на отдельной территории, предусмотренная Уставом Курской области, постановил
Конституционный Суд РФ, противоречит предписаниям Конституции Российской Федерации
и федеральных законов об осуществлении местного самоуправления на всей территории
Российской Федерации как необходимого элемента конституционного механизма
народовластия и нарушает волю многонационального народа Российской Федерации,
закрепленную в Конституции РФ.
Конституционный Суд РФ также указал на недопустимость создания сельских
и поселковых органов государственной власти в случае отказа населения от реализации
на своей территории права на организацию местного самоуправления, поскольку
в своих постановлениях от 24 января 1997 года и от 15 января 1998 года он
уже констатировал, что территориальные органы исполнительной власти субъекта
Российской Федерации могут создаваться в административно-территориальных единицах,
непосредственно входящих согласно уставу субъекта Российской Федерации в его
состав. Отсюда следует, что в территориальных единицах, непосредственно не
входящих в состав Курской области, органы государственной власти в силу требований
Конституции РФ создаваться не могут. На указанных территориях должно осуществляться
местное самоуправление.
Этим, однако, не ставится под сомнение право населения решать вопрос
о территориальных основах местного самоуправления в порядке, установленном
Конституцией РФ, федеральными законами и не противоречащими им законами субъекта
Российской Федерации, если соблюдаются конституционные требования об осуществлении
местного самоуправления на всей территории Российской Федерации.
Выводы Конституционного Суда Российской Федерации по результатам рассмотрения
ситуации в конкретном субъекте РФ с типичным территориальным устройством не
следует переносить на все без исключения регионы. Разумеется, при определении
уровня, на котором должно функционировать местное самоуправление, следует
учитывать модель его территориальной организации, предложенную Конституционным
Судом, направленную на приближение органов местного самоуправления к населению.
При этом нельзя забывать, что, строго следуя российскому законодательству,
субъекты РФ не вправе самостоятельно определять наличие только какого-либо
одного территориального уровня организации местного самоуправления, ограничивая
тем самым права граждан на иные территориальные уровни его организации.

В.Н. Сахарнова,
консультант департамента государственно-правовой
и контрольной службы Администрации Нижегородской области

"Журнал российского права", N 10, октябрь 2001 г.

-------------------------------------------------------------------------
*(1) См.: Пылин В. В. Основы и принципы местного самоуправления // Журнал
российского права. 1999. N 7/8. С.28.
*(2) См.: Кутафин О. Е., Фадеев В. И. Муниципальное право Российской
Федерации: Учебник. М., 1997. С.170.
*(3) См.: Васильев В. И. Местное самоуправление: Учебное и научно-практическое
пособие. М.: Юринформцентр, 1999. С.328.