Экзамен зачет учебный год 2023 / Фабричный. Местное самоуправление

Расходная часть муниципального бюджета подразделяется на расходы, включаемые в бюджет текущих расходов и бюджет развития (см. Федеральный закон “О бюджетной классификации Российской Федерации” от 15 августа 1996 года). Она определяется предметами ведения муниципальных образований в соответствии с Федеральным законом “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”, законами субъектов Федерации, уставами муниципальных образований и включает расходы на решение вопросов местного значения, реализацию планов и программ социально-экономического развития муниципальных образований и исполнение ими отдельных государственных полномочий на своей территории.

В бюджет текущих расходов включаются защищенные статьи расходов, определяемые представительным органом муниципального образования; расходы на текущее содержание муниципальных предприятий и учреждений; другие расходы, не включенные в бюджет развития.

При утверждении бюджета отдельной строкой выделяются защищенные статьи расходов, которые должны финансироваться в полном объеме. Их перечень не является постоянным и устанавливается ежегодно, исходя из социальных приоритетов и финансовых возможностей местного бюджета. В 1998 году в Новгородской области по областному бюджету защищенными статьями являются: заработная плата (денежное довольствие) работникам бюджетных учреждений и муниципальных предприятий жилищно-коммунального хозяйства с начислениями в государственные внебюджетные фонды, питание, приобретение медикаментов и перевязочных материалов, стипендии, государственные ежемесячные пособия на детей, платежи на неработающее население в фонд обязательного медицинского страхования, пособия на опекаемых детей. В местных бюджетах муниципальных образований предусмотрены в качестве составной части сметы расходов сельсоветов и поселков, не являющихся муниципальными образованиями. Порядок разработки, утверждения и исполнения этих смет определяется представительными органами местного самоуправления самостоятельно в соответствии с уставом муниципального образования.

Расходная часть местного бюджета подразделяется по основным направлениям и утверждается представительным органом местного самоуправления раздельно. В ходе исполнения бюджета орган местного самоуправления вправе принимать решения о внесении изменений по статьям расходов бюджетной классификации в пределах утвержденных ассигнований по каждому направлению расходования средств.

К бюджету развития относятся ассигнования на инновационную и инвестиционную деятельность, капитальные вложения в социально-экономическое развитие территорий, в собственные экологические программы (сверх ассигнований, выделяемых из экологических внебюджетных фондов), иные расходы на расширенное воспроизводство (ст.18 Закона Российской Федерации от 15 апреля 1993 года “Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления”). В него включаются планируемые затраты на развитие муниципальных предприятий (приобретение оборудования, ремонт, реконструкция зданий и т.д.), капитальный ремонт дорог и объектов инженерной инфраструктуры, а также затраты на выполнение других муниципальных программ.

Согласно статье 215 Гражданского кодекса Российской Федерации²⁰ средства местного бюджета наряду с муниципальным имуществом, не закрепленным за муниципальными предприятиями и учреждениями, составляют муниципальную казну соответствующего муниципального образования, поэтому должны использоваться рациональным образом. Рациональность их использования может быть достигнута посредством механизма размещения муниципального заказа. При этом приоритет должен отдаваться муниципальным предприятиям или иным субъектам хозяйственной деятельности, расположенным на территории муниципального образования.

В соответствии со статьей 33 Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления” “органы местного самоуправления вправе выступать заказчиком на выполнение работ по благоустройству территории муниципального образования, коммунальному обслуживанию населения, строительству и ремонту объектов социальной инфраструктуры, производству продукции, оказанию услуг, необходимых для удовлетворения бытовых и социально-культурных потребностей населения соответствующей территории, на выполнение других работ с использованием предусмотренных для этого собственных материальных и финансовых средств”. Поставка продукции государству должна осуществляться на рыночных, но экономически жестких условиях. Внедрение целостной системы муниципальных заказов способствует рациональному использованию бюджетных средств в регионе в целом. Развивает идею муниципального заказа Федеральный закон “О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации”, согласно статье 12 которого “размещение муниципального заказа ... осуществляется на основе открытого конкурса, правила которого устанавливаются представительным органом местного самоуправления. Заказчиком по муниципальному заказу ... выступают органы или должностные лица местного самоуправления”.

В развитие федеральных нормативных актов 14 февраля 1997 года за № 62 было принято Постановление Администрации Новгородской области “О проведении конкурсов на размещение государственного заказа Администрации области”. Пункт 1 постановления признает целесообразным начиная с 1997 года проведение конкурсов на размещение государственного заказа Администрации области среди организаций-поставщиков. Комитет финансов области в пункте 3 постановления обязывался производить выделение бюджетных средств только на основании заключения конкурсной комиссии в каждом конкретном случае. Главам местного самоуправления было рекомендовано принять аналогичные постановления. Данная рекомендация не осталась незамеченной. Например, Постановлением Главы города Боровичи и Боровичского района от 19 марта 1997 года № 232 была образована комиссия по проведению конкурса на размещение муниципального заказа; 13 июня 1997 года — утверждено Положение о порядке проведения конкурсов на размещение муниципального заказа Администрации города Боровичи и Боровичского района. В соответствии с п.3.2 Положения, конкурсы проводятся на приобретение всех видов топлива, медикаментов, продуктов питания, мягкого инвентаря, учебных и наглядных пособий, бумаги для печатания газет, транспорта, зернопродуктов, сельскохозяйственной техники, на проведение ремонтов, капитальное строительство, сбор коммунальных платежей и другие виды товаров и услуг, приобретаемых и оказываемых за счет бюджетных средств в пределах сумм, ежегодно предусмотренных в городском бюджете на эти цели. 30 сентября 1997 года был проведен конкурс на размещение заказа Администрации города Боровичи и Боровичского района по обеспечению учреждений, финансируемых из местного бюджета, продуктами питания.

Проведение конкурсов по размещению муниципального заказа способствует более рациональному использованию бюджетных средств, дает возможность избирателям оценить способность органов и должностных лиц, которым они делегировали права собственника в отношении имущества, входящего в состав муниципальной собственности, принимать эффективные решения в интересах муниципального образования.

На наш взгляд, практика должна пойти дальше и, помимо муниципального заказа, использовать такую правовую конструкцию, как муниципальный заказ на оказание социальной услуги в рамках социального заказа. Суть “социального заказа” заключается в реализации на конкурсной основе денежных средств, выделяемых на социальные программы. Проекты законов субъектов РФ “О социальном заказе” подготовлены в гг.Москве, Санкт-Петербурге, Новосибирской, Нижегородской, Свердловской, Томской, Владимирской областях. Переход на принципы “социального заказа” готовится в Новгородской области.

Одним из элементов системы местных финансов являются муниципальные целевые внебюджетные фонды. Согласно статье 41 Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” “представительные органы местного самоуправления вправе образовывать целевые внебюджетные фонды в порядке и на условиях, установленных законодательством Российской Федерации”. Основные подходы к регулированию этой сферы финансовой деятельности частично определены в законодательном и нормативном порядке на федеральном уровне и на уровне субъекта Федерации. Правовой режим муниципальных внебюджетных фондов определяется Федеральным законом “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” и Федеральным законом “Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления” от 15 апреля 1993 года.

Органы местного самоуправления имеют право на образование целевых внебюджетных фондов, средства которых формируются за счет:

• добровольных взносов и пожертвований граждан, предприятий, учреждений и организаций на соответствующие цели;

• сумм штрафов за загрязнение окружающей среды и нерациональное использование природных ресурсов и другие нарушения природоохранного законодательства, санитарных норм и правил, а также платежей, компенсирующих причиненный при этом ущерб. Суммы этих штрафов и платежей используются на проведение природоохранных и оздоровительных мероприятий;

• сумм штрафов за порчу и утрату объектов историко-культурного наследия, памятников природы, находящихся в ведении соответствующих органов власти, другие нарушения законодательства об охране этих объектов, а также платежей, компенсирующих причиненный при этом ущерб. Суммы этих штрафов и платежей используются на проведение мероприятий по восстановлению и поддержанию в сохранности объектов историко-культурного наследия;

• иных доходов внебюджетных фондов в соответствии с законодательством. Налоги и другие платежи, предназначенные для зачисления в бюджет, не подлежат направлению во внебюджетные фонды. Иные бюджетные средства также не должны перечисляться во внебюджетные фонды.

Положение о каждом внебюджетном фонде Новгородской области утверждается соответствующим представительным органом местного самоуправления. Их средства находятся на специальных счетах, открываемых исполнительным органом местного самоуправления, органом управления внебюджетным фондом в банковских учреждениях, изъятию не подлежат и расходуются в соответствии с целевым назначением, которое определяется утвержденным положением о фонде. Так, решением Малого Совета Маловишерского районного Совета народных депутатов Новгородской области №110с от 3 августа 1993 года было утверждено Положение о многоцелевом внебюджетном фонде района; функции управления возложены на Администрацию района, а контроль за использованием средств многоцелевого внебюджетного фонда — на планово-бюджетную постоянную комиссию и районный финансовый отдел.

Пунктом 3 Положения предусмотрено, что расходование средств может производиться на следующие цели:

• на нужды органов здравоохранения, народного образования, культуры, спорта, телевидения, кино и милиции;

• на строительство, текущий и капитальный ремонт внеплановых социальных объектов, жилого фонда, мостов и дорог;

• на техническое обслуживание и замену оборудования объектов коммунальной сферы;

• на оплату проектных работ и архитектурные мероприятия;

• на выдачу ссуд, материальную помощь и представительские расходы;

• на поощрения работников бюджетной сферы и ветеранов войны и труда в связи с юбилейными датами, за добросовестный труд и особые заслуги;

• на оплату за приобретение транспорта, компьютеров, счетно-копировальной техники и систем связи для бюджетных организаций.

В Чудовском районе Новгородской области доля внебюджетного фонда к доходной части консолидированного бюджета района составляет около 1 процента. До 30 процентов доходной части внебюджетного фонда расходуется на оказание финансовой помощи организациям и учреждениям для приобретения оргтехники, укрепления их материальной базы; до 50 процентов доходов фонда направляется на финансирование социально-культурных мероприятий (чествование ветеранов, передовиков производства, лучших людей района, оказание материальной помощи, проведение тематических праздников и олимпиад для детей, природоохранные мероприятия — например, в 1996 году на средства фонда был разработан проект защиты поселка Краснофарфорный от паводковых вод).

В орган управления внебюджетным фондом в случаях, в порядке и на условиях, определяемых положением о нем, могут входить представители различных органов государственной власти и органов местного самоуправления, заинтересованных предприятий, учреждений и организаций, а также физические лица.

Однако правовой статус внебюджетных фондов на муниципальном уровне пока недостаточно отрегулирован федеральным законодательством. Кроме того, их дальнейшее существование представляется неопределенным. Закон “О финансовых основах местного самоуправления” не затрагивает внебюджетные фонды. Бюджетный кодекс Российской Федерации предусматривает наличие только государственных внебюджетных фондов (ст.6, 13, глава 17). Источники формирования внебюджетных фондов, закрепленные в Федеральном законе “Об основах бюджетных прав ...” (безвозмездные перечисления, штрафы) статьей 41 Бюджетного кодекса, отнесены к доходам бюджетов. На наш взгляд, определенность с внебюджетными фондами муниципальных образований зависит от окончательной редакции Бюджетного и Налогового кодексов Российской Федерации.

РЕГУЛИРОВАНИЕ СУБЪЕКТОМ ФЕДЕРАЦИИ ОТНОШЕНИЙ МУНИЦИПАЛЬНОЙ СОБСТВЕННОСТИ

Анализ нормативной базы свидетельствует о том, что главным структурообразующим элементом финансово-экономической основы местного самоуправления является муниципальная собственность. Конституция Российской Федерации, признавая и гарантируя местное самоуправление, определяет экономические условия его функционирования. Это находит свое выражение в признании муниципальной собственности и ее равной правовой защите наряду с другими формами собственности (ст.8, ч.2). Статья 132 Конституции предоставляет органам местного самоуправления право самостоятельно управлять муниципальной собственностью.

Муниципальная собственность является определяющей частью финансово-экономической базы местного самоуправления и одним из главных рычагов реализации местной социально-экономической политики. Она охватывает умелое использование и распоряжение имеющимися в собственности муниципального образования денежными средствами, муниципальными предприятиями и организациями, зданиями и сооружениями как производственного, так и непроизводственного назначения, муниципальным жилым фондом и нежилыми помещениями, а также другим движимым и недвижимым имуществом, органы местного самоуправления могут активно влиять на развитие муниципального образования, структуру его экономики, деловой и инвестиционный климат, а в конечном счете — на решение многообразных задач, связанных с улучшением качества жизни населения, образующего местное сообщество.

Статья 15 Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” установление порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью относит к исключительному ведению представительных органов местного самоуправления. Данная норма является основанием для принятия соответствующих решений в муниципальных образованиях. Например, дума г.Боровичи и Боровичского района Новгородской области решением № 93 от 29 сентября 1997 года утвердила Положение “О порядке управления и распоряжения муниципальной собственностью”, которым установила состав муниципальной собственности, цели и задачи управления и распоряжения муниципальной собственностью; порядок учреждения, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений; источники финансирования мероприятий по управлению и распоряжению муниципальной собственностью.

Согласно статье 1 Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” муниципальная собственность наряду с местным бюджетом и выборными органами местного самоуправления является существенным признаком понятия “муниципальное образование”. Пункт 3 статьи 61 Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” уточняет понятие “муниципальное образование”, определяя, что “отсутствие муниципальной собственности на территории муниципального образования на момент вступления в силу Закона не является основанием для упразднения или преобразования соответствующего муниципального образования либо отказа в образовании нового муниципального образования”.

Данная статья устанавливает и условия формирования муниципальной собственности, что является обязанностью органа государственной власти субъекта Федерации.

Органы государственной власти субъектов Российской Федерации передают в собственность муниципальных образований объекты, необходимые для решения вопросов местного значения. Если объект по своему функциональному назначению необходим для решения вопросов местного значения, органы местного самоуправления вправе поднять вопрос о его передаче в собственность муниципального образования.

Закон Новгородской области “Об управлении государственным имуществом Новгородской области” от 1 июля 1996 года определяет, что разграничение государственной собственности, находящейся на территории области, на собственность Российской Федерации, собственность Новгородской области и муниципальную собственность, передача имущества из областной в муниципальную собственность осуществляется в порядке, установленном действующим законодательством (статья 18 Закона). Органы государственной власти области в практической деятельности по разграничению собственности и передаче объектов и имущества в муниципальную собственность руководствуются Постановлением Верховного Совета Российской Федерации “О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность”¹ № 3020-1 от 27 декабря 1991 года и Положением об определении пообъектного состава федеральной, государственной и муниципальной собственности и порядке оформления прав собственности,² утвержденным Распоряжением Президента Российской Федерации № 114-рп от 18 марта 1992 года.

На основании федеральных и областных нормативных актов процедура оформления и передачи прав собственности субъектом Федерации органу местного самоуправления выглядит следующим образом:

1. Запрос администрации муниципального образования (или распоряжение о принятии объектов или имущества в муниципальную собственность).

2. Согласие балансодержателя.

3. Постановление Администрации области о передаче объектов или имущества в муниципальную собственность в соответствии с распоряжением Президента Российской Федерации от 18 марта 1992 года № 114-рп.

Например, Администрация города Новгорода письмом от 25 марта 1996 года № 149 обратилась с просьбой в адрес производственного объединения “КВАНТ” о передаче в муниципальную собственность 158-комнатного дома гостиничного типа №7 по улице Левитта в г.Новгороде. Производственное объединение “КВАНТ” (балансодержатель) 20 июня 1996 года приняло решение о передаче жилого дома с баланса ПО “КВАНТ” в муниципальную собственность г.Новгорода. Администрация Новгородской области приняла Постановление № 281 от 8 июля 1997 года “О передаче объектов в муниципальную собственность”, которым определила передать объекты коммунально-бытового назначения, в том числе дом №7, находящиеся в хозяйственном ведении предприятий, не подлежащих приватизации, в муниципальную собственность г.Новгорода.

Порядок приобретения права муниципальной собственности, а также владения, пользования и распоряжения ее объектами закрепляются Гражданским кодексом Российской Федерации.

Статья 215 Гражданского Кодекса Российской Федерации устанавливает статус муниципальной собственности как имущества, принадлежащего на праве собственности городским, сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям.

Статья 124 Гражданского Кодекса Российской Федерации устанавливает для городских, сельских поселений и других муниципальных образований равный с иными участниками режим регулирования гражданских отношений, а статья 125 определяет, что от имени муниципальных образований в гражданских правоотношениях приобретают и осуществляют права и обязанности собственника органы местного самоуправления в пределах их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов. Cт.217 ГК Российской Федерации устанавливает, что имущество, находящееся в муниципальной собственности, может быть передано в собственность граждан и юридических лиц в порядке, предусмотренном законами о приватизации.

Имущество, находящееся в собственности муниципального образования, за муниципальными предприятиями и учреждениями закрепляется на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, а за предприятиями и учреждениями других форм собственности — на праве аренды или безвозмездного пользования. Незакрепленное имущество составляет муниципальную казну соответствующего муниципального образования.

Статья 29 Федерального закона “Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации” устанавливает состав муниципальной собственности: средства местного бюджета, муниципальные внебюджетные фонды, имущество органов местного самоуправления, а также муниципальные земли и другие природные ресурсы, находящиеся в муниципальной собственности, муниципальные предприятия и организации, муниципальные банки и другие финансово-кредитные организации, муниципальные жилой фонд и нежилые помещения, муниципальные учреждения образования, здравоохранения, культуры и спорта, другое движимое и недвижимое имущество. Конкретный перечень объектов муниципальной собственности муниципального образования определяется особенностями его социально-экономического развития, размерами территории, а также другими факторами.

Процесс формирования муниципальной собственности в Новгородской области осуществлялся в соответствии с Законом РСФСР “О местном самоуправлении в РСФСР” от 6 июля 1991 года и Постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 27 декабря 1991 года №3020-1 “О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга в муниципальную собственность”, установившими порядок ее формирования.

Приложением 3 Постановления Верховного Совета Российской Федерации от 27 декабря 1991 года № 3020-1 был определен пообъектный состав государственной собственности, которая передавалась в муниципальную собственность на территории Российской Федерации:

1) объекты государственной собственности, расположенные на территориях, подведомственных городским и районным Советам;

2) объекты государственной собственности, находившиеся в ведении органов государственной власти субъектов Российской Федерации и расположенные на территории соответствующих городов;

3) предприятия и объекты общественного питания, учреждения народного образования, здравоохранения, культуры и спорта, находящиеся в ведении Министерства сельского хозяйства Российской Федерации;

4) предприятия розничной торговли, общественного питания и бытового обслуживания населения, находившиеся в ведении министерств, ведомств, государственных предприятий (кроме закрытой сети);

5) предприятия и организации Министерства путей сообщения Российской Федерации, департаментов морского и речного транспорта Российской Федерации, связанные с обеспечением питания пассажиров в поездах, судах и рабочего снабжения.

В “Положении об определении пообъектного состава федеральной, государственной и муниципальной собственности и порядке оформления прав собственности”, утвержденном распоряжением Президента Российской Федерации от 18 марта 1992 года № 114-рп, устанавливался порядок составления и утверждения перечня объектов, передаваемых в муниципальную собственность.

После выхода данного Положения были признаны муниципальными в Новгородской области:

• предприятия местной и легкой промышленности (льнозаводы);

• предприятия топливной (рай-, (гор)топсбыта) промышленности;

• предприятия, обслуживающие сельское хозяйство (районные подразделения объединений “Новгородагросервис”, “Новгородсельхозхимия”);

• предприятия пищевой промышленности, которые к настоящему времени в основном приватизированы. В большинстве своем собственниками этих приватизированных предприятий стали члены трудовых коллективов.

Для эффективного использования муниципальное имущество закрепляется, как правило, за муниципальными предприятиями и учреждениями на праве хозяйственного ведения и праве оперативного управления; передается в доверительное управление, в аренду. Учет муниципальных предприятий и учреждений осуществляется в Реестре муниципальной собственности, в котором отражаются наименование и дата создания предприятия или учреждения, вид деятельности, юридический адрес. В Чудовском районе Новгородской области на 1 сентября 1997 года зарегистрированы и действуют 67 муниципальных предприятий и учреждений. Среди них предприятия “Водоканал”, “Жилищно-коммунального хозяйства”, пять лечебных предприятий и учреждений, четыре предприятия бытового обслуживания, 16 учреждений, осуществляющих образовательный процесс.

Указом Президента Российской Федерации от 22 декабря 1993 года “О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации”³ было установлено, что обратная передача объектов из муниципальной собственности в государственную собственность или ее субъектов осуществляется с согласия органов местного самоуправления либо по решению суда.

Например, 27 марта 1997 года Глава Мошенского района Новгородской области издает Распоряжение № 135-рг “О передаче имущества в собственность Новгородской области”, в соответствии с которым на основании обращения руководителя государственного унитарного предприятия “Мошенское дорожно-эксплуатационное предприятие” с целью эффективного использования имущества и его сохранности оно передается в государственную собственность области согласно прилагаемому списку. Данное Распоряжение является основанием для издания Постановления Администрации Новгородской области № 315 от 25 июля 1997 года “О принятии имущества в государственную собственность области”, в соответствии с которым имущество принимается в собственность области и закрепляется за государственным унитарным предприятием “Мошенское ДЭП”.