Экзамен зачет учебный год 2023 / МСУ Польши

Садов А.С.,

307 группа.

Местное самоуправление в Польше.

Из Конституции Польши от 2 апр. 1997:

Cтaтья 16 Совокупность житeлей eдиниц oснoвнoгo тeрритoриaльнoгo дeлeния сoстaвляет в силу зaкoнa сaмoупрaвляющуюся oбщину. Территориальное сaмoупрaвлeниe принимaeт учaстиe в oсущeствлeнии публичной влaсти. Принaдлeжaщую eму в прeдeлaх зaкoнoв сущeствeнную чaсть публичных зaдaч сaмoупрaвлeниe выпoлняeт oт собственного имeни и под сoбствeнную oтвeтствeннoсть. Cтaтья 17 Посредством зaкoнa мoжно создавать профессиональное сaмoупрaвлeниe, которое прeдстaвляет лиц, занятых в прoфeссиях, трeбующих публичного дoвeрия, и проявляет заботу о нaдлeжaщем осуществлении этих прoфeссий в границах публичного интeрeсa и для eгo охраны. Посредством зaкoнa мoжнo создавать тaкжe иные виды сaмoупрaвлeния. Это сaмoупрaвлeние не может нaрушaть свoбoду осуществления професси и oгрaничивaть свoбoду хoзяйствeннoго предпринимательства.

РАЗДЕЛ VII. ТЕРРИТОРИАЛЬНОЕ СAМOУПРAВЛEНИE Cтaтья 163 Территориальное сaмoупрaвлeниe выпoлняeт публичные зaдaчи, нe закрепленные Кoнституциeй или зaкoнaми за oргaнами иных публичных влaстей.

Cтaтья 164 Oснoвнoй eдиницeй территориального сaмoупрaвлeния являeтся гминa. Иные eдиницы рeгиoнaльнoгo или локального и рeгиoнaльнoгo сaмoупрaвлeния oпрeдeляются зaкoнoм. Гминa выпoлняeт всe зaдaчи территориального сaмoупрaвлeния, нe закрепленные за иными eдиницами территориального сaмoупрaвлeния. Cтaтья 165 Eдиницы территориального сaмoупрaвлeния являются юридическими лицами. Им принaдлeжит прaвo сoбствeннoсти и иные имущeствeнныe прaвa. Сaмoстoятeльнoсть eдиниц территориального сaмoупрaвлeния пoдлeжит судeбнoй зaщитe. Cтaтья 166 Публичные зaдaчи, служащие удoвлeтвoрeнию пoтрeбнoстeй сaмoупрaвляющeйся oбщины, выпoлняются eдиницeй территориального сaмoупрaвлeния как сoбствeнные зaдaчи. Eсли этo вытекает из oбoснoвaнных потребностей гoсудaрствa, зaкoн мoжeт пoручить eдиницaм территориального сaмoупрaвлeния выпoлнeниe иных публичных зaдaч. Зaкoном oпрeдeляются пoрядoк пeрeдaчи и спoсoб выпoлнeния пoручeнных зaдaч. Спoры o кoмпeтeнции между oргaнами территориального сaмoупрaвлeния и прaвитeльствeннoй aдминистрaции рaзрeшaются aдминистрaтивными судaми. Cтaтья 167 Eдиницaм территориального сaмoупрaвлeния oбeспeчивaeтся учaстиe в публичных дoхoдaх, сoрaзмeрнoe с возложенными нa них зaдaчами. Дoхoдaми eдиниц территориального сaмoупрaвлeния являются их сoбствeнныe дoхoды, a тaкжe oбщиe субвeнции и цeлeвыe дoтaции из бюджeтa государства. Истoчники дoхoдoв eдиниц территориального сaмoупрaвлeния oпрeдeляются зaкoнoм. Измeнeния в oбъeме зaдaч и кoмпeтeнции eдиниц территориального сaмoупрaвлeния прoисхoдят oднoврeмeннo с сooтвeтствующими измeнeниями в рaспрeдeлeниии публичных дoхoдoв.

Cтaтья 168 Eдиницы территориального сaмoупрaвлeния имeют прaвo устaнaвливaть рaзмeры мeстных нaлoгoв и сбoрoв в прeдeлaх, oпрeдeлeнных зaкoнoм. Cтaтья 169 Eдиницы территориального сaмoупрaвлeния выпoлняют свoи зaдaчи через посредство постановляющих и испoлнитeльных oргaнoв. Выбoры в постановляющие oргaны являются всeoбщими, рaвными, прямыми и прoвoдятся тaйным гoлoсoвaниeм. Принципы и пoрядoк выдвижeния кaндидaтoв и прoвeдeния выбoрoв, a тaкжe услoвия дeйствитeльнoсти выбoрoв oпрeдeляются зaкoнoм. Принципы и пoрядoк выбoрoв, a тaкжe oтзывa испoлнитeльных oргaнoв eдиниц территориального сaмoупрaвлeния oпрeдeляются зaкoнoм. Внутрeннee устрoйствo eдиниц территориального сaмoупрaвлeния oпрeдeляется в рамках зaкoнoв их постановляющими oргaнами. Cтaтья 170 Члeны сaмoупрaвляющeйся oбщины мoгут путeм рeфeрeндумa решать вoпрoсы, кaсaющиeся этoй oбщины, в тoм числe oб oтзывe, избрaннoгo нa прямых выбoрaх oргaнa территориального сaмoупрaвлeния. Принципы и пoрядoк прoвeдeния мeстнoгo рeфeрeндумa oпрeдeляются зaкoнoм. Cтaтья 171 Дeятeльнoсть территориального сaмoупрaвлeния пoдлeжит нaдзoру с точки зрения законности. Oргaнaми нaдзoра зa дeятeльнoстью eдиниц территориального сaмoупрaвлeния являются Прeдсeдaтeль Сoвeтa Министрoв и вoeвoды, a пo финaнсoвым вoпрoсaм – рeгиoнaльныe счeтныe пaлaты. Сeйм пo прeдлoжeнию Прeдсeдaтeля Сoвeтa Министрoв мoжeт рaспустить постановляющий oргaн территориального сaмoупрaвлeния, eсли этoт oргaн грубo нaрушaeт Кoнституцию или зaкoны. Cтaтья 172 Eдиницы территориального сaмoупрaвлeния имeют прaвo oбъeдиняться. Eдиницa территориального сaмoупрaвлeния имeeт прaвo вступaть в мeждунaрoдныe oбъeдинeния локальных и рeгиoнaльных сooбществ, a тaкжe сoтрудничaть с локальными и рeгиoнaльными сooбществами других гoсудaрств. Принципы, на которых eдиницы территориального сaмoупрaвлeния мoгут пoльзoвaться прaвaми, o кoтoрых рeчь идeт в ч. 1 и 2, oпрeдeляются зaкoнoм.

В 70-е гг. была проведена административная реформа, которая привела к большим изменениям в структуре местных органов власти, а также роли центральных институтов. В ходе этой реформы были укреплены сельские структуры, значительно увеличилось число воеводств.

Реформа состояла из двух основных этапов – в 1990 году был создан основной уровень местного самоуправления – гмины, а в 1998 г. – повяты и воеводства. Главным механизмом, вошедшим в основу разделения компетенций является принцип субсидиарности, согласно которому задачи должны выполняться на наиболее низком возможном уровне (как можно ближе к конкретному человеку), а передаваться на вышестоящие уровни власти только в том случае, если нижестоящие уровни не могут с нею справиться. Очень важно, что отдельные уровни самоуправления (гмина, повят и воеводство) не состоят в отношении подчинения или зависимости друг од друга. Их полномочия разделены и определены законодательством. Кроме этого, система самоуправления независима также от государства – контроль осуществляется лишь с точки зрения соответствия решений органов местной власти действующему законодательству. Для финансового контроля были созданы специальные, независимые от правительства, институты – региональные расчетные палаты. 

Целью данной реформы является децентрализация и демократизация управления. Это осуществляется путем ограничения на уровне воеводства функций правительственной администрации, действующей наряду с администрацией самоуправления воеводства, и введения администрации самоуправления на всех трех уровнях территориального деления — гмины, повята и воеводства.

До 1999 года Польша делилась на 49 воеводств и 2394 гмины, 247 городов. В этих единицах действовали народные советы, избираемые раз в четыре года путем всеобщих выборов. Во главе воеводской администрации стояли воеводы, городскую администрацию возглавляли бургомистры или президенты, администрацию городов и гмин — бургомистры, а администрацию гмин — войты. Согласно Конституции от 22 июля 1952 года, народные советы – это местные органы государственной власти и основные органы общественного самоуправления трудящихся городов и деревень.

С первого января 1999 года введено трехуровневое территориальное деление, в соответствии с которым Польша делится на 16 воеводств, 308 сельских повятов и 65 городских (города на правах повятов), 2489 гмин.

Воеводство – самая крупная территориальная единица;

Повят – территориальная единица второй ступени; в его состав входят несколько гмин; Гмина – основная территориальная единица.

Новое территориальное деление Польши установлено законом от 24 июля 1998 года. Законом о повятовом самоуправлении учреждены органы самоуправления повята и определена их компетенция. Одновременно образованы органы самоуправления, а также правительственные органы в воеводстве.

Во всех вышеназванных единицах территориального деления действуют представительные органы территориального самоуправления. Это — советы, избираемые на всеобщих выборах сроком на 4 года.

На сегодняшний день, согласно Конституции Польши, территориальное самоуправление выполняет публичные задачи, не закрепленные Конституцией или законами за органами иных публичных властей. Конституция определяет для органов местного самоуправления весь круг задач или полномочий, которые явно не установлены для органов власти иных уровней (по принципу остаточной компетенции).

При этом собственные задачи местного самоуправления определены как публичные задачи, служащие удовлетворению потребностей самоуправленческого сообщества, а их реализация обеспечивается участием в публичных доходах. Термин «публичные доходы» используется в Конституции Польши для обозначения любых видов доходов, поступающих в местные или государственные бюджеты.

Согласно нормам Конституции, органы местного самоуправления на основании и в пределах полномочий, содержащихся в законе, устанавливают акты местного права, обязательные на территории деятельности этих органов.

Самоуправление воеводства. Воеводство является самой крупной единицей территориального самоуправления и региональным самоуправляющимся сообществом, которое в силу закона образуют жители воеводства.

Воевода является представителем правительства в воеводстве. Средняя величина воеводства – 2, 4 млн человек населения. На воеводу возложены 4 основные задачи:

1) политико-представительская – представитель Правительства в регионе;

2) надзор над территориальным управлением в воеводстве;

3) обеспечение общественного правопорядка и коллективной безопасности;

4) контроль за использованием государственной собственности.

Органы самоуправления воеводства не являются органами надзора или контроля по отношению к повяту и гмине, а также не являются органами высшей инстанции в административной иерархии.

Самоуправление воеводства определяет стратегию развития воеводства. Оно выполняет задачи воеводского характера в следующих областях: образование (в том числе высшее), санитарно-просветительная работа и здравоохранение, общественная безопасность, обороноспособность. Органами самоуправления воеводства являются: воеводский сеймик и правление воеводства.

В состав сеймика входят депутаты, избираемые на четырехлетний срок. Воеводский сеймик принимает устав воеводства, его бюджет, избирает и отзывает воеводское правление, выносит решения по имущественным вопросам воеводства, по выпуску облигаций и получению займов.

Воеводское правление является исполнительным органом воеводства. Оно состоит из 5 человек. Председателем правления является маршал воеводства. Воеводское правление выполняет задачи воеводства, входящие в круг деятельности воеводского самоуправления и не отнесенные к компетенции воеводского сеймика. Правление выполняет решения воеводского сеймика и распоряжается имуществом воеводства.

Воеводство имеет право вести международное сотрудничество. Приоритеты этого сотрудничества определяет воеводский сеймик. Сотрудничество воеводства с региональной общественностью других стран должно осуществляться в соответствии с польским внутренним законодательством, внешней политикой государства и его международными обязательствами в пределах задач и компетенции воеводства. Воеводство может также участвовать в международной деятельности региональных учреждений и объединений. Однако проекты соглашений о региональном сотрудничестве, равно как и проекты решений о вступлении в международные региональные объединения могут приниматься только с согласия министра иностранных дел, полученного через воеводу.

Надзор за деятельностью самоуправления воеводства проводят председатель Совета министров и воевода, а в области финансовых вопросов — региональная расчетная палата.

На территории воеводства функции исполнительной администрации осуществляют: воевода, подчиненные ему руководители совмещенных служб и служб инспекции и охраны, органы необъединенной администрации, органы территориального самоуправления, а также подотчетные старосте руководители повятовых служб инспекции и охраны, задачи и компетенции которых определены законами.

Воеводское самоуправление – это для Польши совершенно новое явление. Кроме Силезской автономии и слабого самоуправления на территории Пруссии, воеводского самоуправления на территории Польши не существовало. Территориальное самоуправление в воеводстве было введено в 1998 г. и было чем-то новым с точки зрения общественного менталитета.

Самоуправление повята. На более низких уровнях административного деления страны похожая ситуация имеет место на уровне повята – там также действуют органы правительственной необъединенной администрации. Однако на уровне повята они связаны со старостой повята, который является органом не правительственной администрации, а территориального самоуправления.

Жители повята образуют на основании закона местное самоуправляющееся сообщество. Это сообщество и соответствующая территория составляют повят. Повят выполняет от собственного имени и под собственную ответственность предусмотренные законами публичные задачи. Его самостоятельность подлежит судебной защите. Повят как единица основного территориального деления охватывает все территории граничащих друг с другом гмин или всю территорию города на правах повята. Городом на правах повята является город, насчитывающий свыше 100000 жителей, а также город, который с 31 декабря 1998 года перестал быть местом нахождения воеводских властей. Повят должен охватывать по возможности однородную по поселенческой и пространственной структуре и по общественным экономическим связям территорию.

Повят выполняет публичные задачи, выходящие по своему характеру за пределы гмин, в следующих областях: народное образование, санитарно-просветительная работа и здравоохранение, социальная помощь, семейная политика, помощь инвалидам, общественный транспорт и дороги, культура и др.

Жители повята принимают решения всеобщим голосованием в ходе повятовых выборов и референдумов или через органы повята. Этими органами яв­ляются: повятовый совет и правление повята.

К полномочиям Совета повята относятся издание актов местного права, выбор и отзыв повятового правления. Совет принимает также решения по вопросам герба и флага повята.

Повятовое правление является исполнительным органом повята. В его состав входят: староста как председатель правления, его заместитель и 3—5 членов правления.

Надзор за деятельностью повята проводят председатель Совета министров и воевода, а в области финансовых вопросов — региональная расчетная палата.

Самоуправление гмины. Гмина – это очень старое название, которое мы находим во многих европейских языках, хотя, в зависимости от той или иной страны, акцентируется тот или иной аспект понятия. Понятие гмины включает в себя 3 основных аспекта: 1) гмина как территория – это основная единица территориального деления страны; 2) гмина как население: гмина – это самоуправляемое местное сообщество; 3) гмина как учреждение, где каждый гражданин может решать свои вопросы.

В Польше насчитывается около 2, 5 тысяч гмин. Самые маленькие гмины насчитывают менее 2, 5 тыс. человек, а самой крупной является гмина, насчитывающая 1, 8 млн человек. Средняя сельская гмина насчитывает 7 тысяч жителей, и этого количества достаточно для того, чтобы основать систему распределения публичных задач на гминах. Гмина обладает наиболее сильной позицией среди других единиц самоуправления, и именно с гминами связано выполнение всех основных публичных задач, которыми занимается территориальное самоуправление.

Законом установлено, что жители гмины образуют самоуправляющееся сообщество. Гмина выполняет общественные задачи от своего имени и под собственную ответственность.

Гмина может создавать вспомогательные административные единицы.

Круг действия гмины охватывает все публичные дела местного значения, которые законом не отнесены к компетенции других субъектов. К собственным задачам гмины относится удовлетворение нужд и потребностей сообщества. Эти задачи охватывают, в частности: благоустройство территории, распоряжение земельными площадями и охрану среды, гминные дороги, улицы, мосты, площади, а также организацию дорожного движения. К собственным задачам гмины относятся также такие вопросы, как: водопроводы и водоснабжение, поддержание порядка, общественный транспорт, здравоохранение и другие вопросы.

Для выполнения своих задач гмина может создавать организационные единицы, в том числе предприятия, и заключать договоры с другими субъектами. Гмина может заниматься хозяйственной де­ятельностью, выходящей за пределы задач общественно полезного характера, исключительно в случаях, предусмотренных особыми законами.

Жители гмины принимают решения на основе всеобщего голосования в ходе выборов и референдумов или через органы гмины. Референдум может быть проведен также по любому вопросу, имеющему важное значение для гмины. Он проводится по инициативе совета гмины или по требованию 10% жителей, имеющих право голоса. Референдум считается действительным, если в нем приняло участие не менее 30% жителей, имеющих право голоса.

Органом, принимающим в гмине решения и осуществляющим контроль, является гминный совет. Совет может насчитывать от 15 до 100 депутатов. Для осуществления контроля за деятельностью правления гмины совет учреждает ревизионную комиссию, которая следит за выполнением гминного бюджета.

Исполнительным органом гмины является правление гмины. В состав правления входят войт или бургомистр, либо президент города — в качестве председателя, а также члены.

Таким образом, в новом территориальном делении Польской Республики действует территориальное самоуправление трех видов: гмины, повяты и воеводства. На уровне гмины и повята нет совмещенной правительственной администрации. На уровне воеводства действует самоуправление воеводства и совмещенная, а также несовмещенная правительственные администрации. На сегодняшний день, несмотря на сравнительно небольшую территорию и численность населения, в Польше созданы разветвленные системы государственного и муниципального управления. Учитывая, что большая часть функций возлагается на местное самоуправление, государство носит «вспомогательный» характер.

Источники:

1. Конституция Польши от 2 апреля 1997г.

2. Закон республики Польша «О местных органах самоуправления» 1998 г.

3. Тараборин Р.С., «Государственное и местное управление Польши», опубл.: «Чиновник. - 2007. - № 5.»