Лекции по муниципальному праву 2020/21.

Баженова Ольга Ивановна, доцент, к.ю.н.

Печатает Сергей Чебан (319). С 19 октября дополняет Даша Панова (317).

По ходу вставлены конспекты семинаров О.Ю. Болдырева.

Старосты, напишите мне на телефон – 8 916 534 64 31. Все, у кого есть ко мне вопросы, могут ко мне обращаться, всем отвечу. Независимо от того, вела я у вас семинары или не вела.

На лекции можно включать микрофон и задавать вопросы по ходу лекции. Если вы даже просто лежите и слушаете лекцию в зуме, это уже лучше, чем если вы вообще не приходите, все равно что-то запомнится. У своих групп буду проверять посещаемость. Презентацию буду высылать.

Лекция от 7 сентября.

Местное самоуправления: правовые основы.

1. Вопросы сущности местного самоуправления, исторические и идейные аспекты.

2. Основы правового регулирования.

Сущность местного самоуправления. Внесена поправка в Конституцию, очень серьезным изменениям подвергнута глава 8-я, посвященная местному самоуправлению. Внесение изменений в 8-ю главу – одна из задач тех, кто вносил эти поправки. Но несмотря на поправки, вопрос сущности местного самоуправления решается по-прежнему.

Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельны, ОМСУ не входят в систему органов гос. власти. Ст. 130 Конституции – местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения. Сущность местного самоуправления рассматривается в трех аспектах:

1. МСУ – форма осуществления народом своей власти

2. Признание основным субъектом местного самоуправления – население. Это очень серьезный шаг в вопросах сущности МСУ.

3. МСУ – демократический институт. Это явление, которое сочетает представительную и непосредственную демократию при решении вопросов местного значения.

Для того чтобы понять, что привело к становлению этого понятия. Становление МСУ в России – это все-таки результат совместной деятельности науки конституционного права, которая, отвечая на исторические вызовы и проблемы, практически сформировала общую, универсальную идею местного самоуправления. Мы с вами не сможем ответить на вопрос о том, потому что мы не сможем ответить, кому эта идея принадлежит. Кто-то говорит, что эта идея английская, кто-то – что немецкая. На мой взгляд, правы и те и другие, потому что идея местного самоуправления не имеет адреса регистрации.

Англичане до середины 19-го столетия сохранили свою старую систему самоуправления на местах: сохранили муниципальные корпорации, идея англичан – в признании муниципальных корпорации, они признавались актом государственной власти, значит, признавалось их право на собственные ОМСУ, куда входили люди по принципу почетных должностей. Англичане не принесли идею МСУ в ее современном понимании. Англия есть родина идеи, где подданные могут участвовать в управлении делами государства (МСУ не отделены от государственной власти). Не все граждане, конечно.

Франция – родоначальница, основоположница ключевой идеи, на которой построены все государства, несмотря на то, признается ли это в Конституции или нет. Речь идет об идеи народного суверенитета и народного представительства. Но далее дойти до местного самоуправления Франция не сумела; после революции территориальное деление страны полностью было переформулировано, где-то были и оставлены общины, но в них полностью поменялась власть – нельзя сказать, что Франция была организована на началах самоуправления. Те органы, которые были созданы в р-те Французской революции, они не представляли идеи мест – это были органы представительства всего народа. Народное представительство – эту идею они провозгласили исключительно для верхних органов власти.

МСУ – 1) связано с управлением гражданами делами на местах; 2) эта идея народного суверенитета (выражаясь нашим языком, это идея народовластия).

Германия. До 19-го века Германия была «провинцией Европы», никакого вклада в теорию государства не внесла, но успела все это наверстать. В вопросах МСУ Германия поставила жирную точку, и идея МСУ нашла там окончательное выражения. В начале 19-го века (1800-е гг.) Генрих Фридрих Карл фон Штейн решил провести реформу государственного управления, городского управления, которая была связана со становлением исполнительной власти. Ни Франция, ни Англия не подарили миру идеи управления – идея управления со структурой и четко выраженными принципами структуру и организации подарила Германия. Реформа фон Штейна заключалась в том, чтобы вернуть городские корпорации на принципе самоуправления, в понимании фон Штейна эта задача заключалась в решении двух подзадач: в (1) формировании профессиональной бюрократии, а затем, чтобы (2) граждане сами управляли своими делами в городских корпорациях. Первую задачу ему удалось решить – был создан управленческий аппарат для управления делами на местах на началах самостоятельности. До второго этапа Карл фон Штейн не смог развить реформу – его сняли с должности. Мы обязаны системой управления на началах самостоятельности Карлу фон Штейну.

Бельгия отделилась от Нидерландов. В Конституции Бельгии было зафиксировано, что наряду с тремя ветвями власти существует власть общины. Эта идея положила начала теории свободной общины. Отстаивалась идея о том, что местные общины в хозяйственных делах абсолютно самостоятельны; эта идея не просуществовала долго, потому что обособление МСУ от государства – эта идея была еще несамостоятельная и не отвечала политическим целям и задачам. На ее смену пришли другие идеи, которые завершили идею формированию МСУ. Это идеи двух авторов:

— Лоренц фон Штейн

— Рудольф фон Гнейст

Общая посылка этих двух авторов: если мы имеем государство, построенное на идеях народного суверенитета в области законодательства – а эта идея предполагала, что законодательная власть основана на началах народного суверенитета, или народовластия – значит, и управление должно быть построено на началах самоуправления.

Лоренц фон Штейн увидел в МСУ ту площадку, благодаря которой государство интегрируется в единое целое. Проанализировав английское самоуправление 16-18 вв., он заключил, что благодаря самоуправлению делами на местах, в Англии существует парламентаризм. Не парламентаризм привнес идею МСУ, а наоборот. После того, как теория общины обосновалась в Германии в виде хозяйственной теории, сама идея местного самоуправления оказалась закреплена уже в Конституции 1871 – там было закреплено право общины на МСУ. Болдырев: Лоренц фон Штейн – автор термина «социальное государство».

Благодаря Англии мы видим, что МСУ – это часть управления делами на местах, несмотря на то что там почетные должности, сословность и т.д. Благодаря Франции – мы видим, как эта идея поднята на законодательный уровень. Эта идея, на мой взгляд, универсальная – какие бы государства мы ни взяли, мы говорим именно о тех аспектах, кооторые я вам постаралась раскрыть. Мы имеем готовую идею местного самоуправления, но фон Штейн решил провозгласить английскую идею о занятии почетных должностей, но эта идея не прижилась, т.к. уже развивалась идея народного представительства.

И в Германии, и в Англии (благодаря реформам 1835-го года), и во Франции (к концу 1870-х), ОМСУ создаются не по принципу должности и ее почетности, а на началах представительства.

Мы переходим к вопросу о том, каким образом эта идея была привнесена в нашу с вами российскую государственность и какие перипетии этой идеи пришлось пережить на протяжении полутора столетий. В 2014-м году праздновали 150-летие земской реформы. Проникновение идеи самоуправления МСУ в Российской империи демонстрирует очень хорошо наше правосознание. Середина 19-го века – просвещенная Европа имела Конституции или была близка к этому, проводила вовсю муниципальные реформы – в России об этом начали говорить, прежде всего говорили об этом просвещенные круги дворянства, которые ездили за границу. Способ управления делами на местах – каждое сословие имело свои органы управления, дворянское сословие имело право управлять своими делами; хотя на деле больше управляла бюрократия. В связи с отменой крепостного права на нижнем уровне так и не было создано местное самоуправление. Начали обсуждать необходимость введения МСУ. Если в европейских государствах идея МСУ была связана с формированием государства в целом, идея МСУ проникала через все государство, всё управление. В России этого не произошло, потому что государство не было готово отказаться от самодержавия. Идея МСУ в России возникла как управление делами на местах на выборных началах, но верхний уровень власти она не затрагивала – это очень важно понимать. В здании российского самодержавия мы выстроили какой-то новый первый этаж, второй первый этаж, если так можно выразиться. МСУ было в полном соответствии с европейскими идеями, но только на самом нижнем уровне, выше народное представительство никак не проникало.

1864 – мы вводим местное самоуправление. Внедряли теорию местного самоуправления – органы земского (т.е. местного) самоуправления признавались юридическими лицами по аналогии с частными хозяйственными общества, они не признавались государственными органами власти. Если бы они стали нижним уровнем государственной власти, то пришлось бы менять все здание государственной власти; а эта конструкция позволила Александру II сохранить всю самодержавную систему государственной власти. ОМСУ было отказано в публично-властных полномочиях – и рядом с ними были прежние органы государственной власти. Земства критиковались. В 1870 – реформа городского самоуправления, ОМСУ были наделены отдельными полномочиями, например, пожарной охраной, но это была капля в море.

Не стоит думать, что просвещенное дворянство и разночинцы не понимали всех проблем. Они не понимали, какие проблемы последуют после реформы МСУ. Когда мы вводим идеи МСУ – мы делаем первый шаг на пути конституционных преобразований. Все просвещенное дворянство считало, что МСУ проложит дорогу конституционному государству, конституционной монархии. На этой волне дворяне, скажем так, с огромным вниманием относились к этому институту. Лучшие представители дворянства оказались в земских собраниях и были готовы вносить собственные средства; общественный энтузиазм дал огромные плоды: начали строиться земские школы, больницы, библиотеки, дороги. Библиотечное дело по сути было воспроизведено земством.

С конца 1870-х гг. создаются комиссии по реформированию МСУ, существовало уже две комиссии – и всем было понятно, что мы на пороге новых изменений. И было понятно, что после убийства Александра II общество действительно окунулось в состояние страха за свое будущее. В 1890-м году чтобы возвратить обществу атмосферу стабильности, Александр III проводит контрреформу. После убийства Александра II дворяне стали более консервативны: «хотим быть живы, это самое главное». Но полностью отменять представление нельзя было с точки зрения падения международного авторитета России в случае отмены МСУ. Мы должны были его сохранить. Реформа 1890-го была неизбежна. Для того чтобы что-то изменить, нужно было изменить какой-то порядок, порядок формирования полномочий, порядок формирования органов. Что было сделано? Изменен порядок формирования выборных ОМСУ. Выборные органы МСУ оказались дворянские. Большая часть членов ОМСУ были дворянами. Гессен, известный конституционалист, назвал это пореформенное самоуправление дворянским. Дворяне были больше настроены консервативно. Поэтому ОМСУ наделили публично-властными, государственно-властными полномочиями – это можно было сделать уже спокойно. С одной стороны, мы наделили ОМСУ государственно-властными полномочиями, чего и хотело земство, но с другой стороны, это были консервативные дворяне – ОМСУ оказались встроены в здание самодержавного управления.

Мы видим с вами таким образом, что обе попытки введения МСУ в Российской империи сопровождались теориями МСУ, но они не были внедрены как, например, в Германии; идеи были использованы для того, чтобы встроить МСУ в систему самодержавной власти. Это к вопросу о том, как у нас умеют строить декорации. Проведение реформы 1890-го года повлекло за собой негативное общественное последствие, потому что дворяне оказались вообще не заинтересованы в развитии МСУ, они практически не посещали земских собраний и всем на местах управляли управы – исполнительные органы власти на местах. Общественный энтузиазм сошел на нет. Те начинания, которые были во время общественного порыва в 60-е гг. принесли пользу – теперь они были сведены на нет. По-прежнему строились больницы и школы, но это делали органы МСУ. Когда мы читаем, что МСУ было при Иване Грозном – это все было не так, люди управляли какими-то делами на местах, но это была не воплощенная идея МСУ. К огромному сожалению, земская реформа в итоге не дала нам правового государства и народовластия, но какой-то вклад она все же внесла.

С.Ю. Витте в своей докладной записке «Самодержавие и земство» четко объясняет, почему в Российской империи МСУ быть не может. Он ставит вопрос ребром – либо самодержавие, либо земство. Выборное начало, идея представительной демократии стала собственной идеей, которая развивалась в дальнейшем, в 20-м веке.

Советский период. Довольно неоднозначная оценка: кто-то говорит, что МСУ было, кто-то говорит, что не было. Я повременю давать свою характеристику. Советское государство было провозглашено государством, построенным на началах народовластия. Советы формировались на принципе иерархии, первичными ячейками были сельские и городские советы. Сама система выстраивалась через отбор лучших кадров снизу. Эта система не предполагала многопартийность. На Западе народ был признан источником власти, но, по сути, народ был разъединен, и им нужны были политические партии чтобы объединяться. Партии – это тот клей, который объединяет людей. В Советском Союзе – этим клеем были советы, вот эти первичные советы, сельские и городские – они формировали свой состав из лучших граждан, и эти лучшие граждане поднимались выше и выше, и фактически формировали власть. Идея народовластия через советы оказалась внедрена. Как только мы ввели идею народовластия (через идею советов), встал основной вопрос: а зачем в государстве, основанном на началах самоуправления необходимо местное самоуправление? В империи это понятно, но зачем оно в Советской стране, где все государство и так проникнуто самоуправлением от верхнего до нижнего уровня.

Семинары О.Ю. Болдырева.

Семинар от 11 сентября.

boldyrevou@mail.ru

Такой же ящик у меня есть на яндексе, вставьте на всякий случай копию письма в яндекс, чтобы я не смог отвертеться что я не получил. Меня удивляет: столовые открыты, а теннисные корты закрыты – хотя там на открытом воздухе на большом расстоянии всего два человека. Первое, что нам потребуется – 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления».

Постановление КС РФ 1997 и 1998 годов (Удмуртия и Коми) – не только с точки зрения доктрины, но с точки зрения КС тоже ОМСУ являются публичной властью. И теперь все громко восклицают и возмущаются из-за поправки в Конституцию, что это публичная власть. По сути, на уровне Конституции воспроизвели то, что уже постановил КС или то, что уже существовало в судебной практике. Еще пример: еще в июльском Постановлении КС Конституционный суд дал себе право решать, исполнять ли решения м/н судов. В декабре 2015 года изменили и ФКЗ о КС, об этом.

Постановление 30-П 2015 года – мы его разыграем, будем тремя командами: одна команда будет за КС, другая за особое мнение Кокотова и мнение Бондара («мнение» – это когда судья не согласен с мотивирующей частью, но согласен с резулятивной). КС РФ в 2015 признал, что органы власти могут участвовать в формировании органов местного самоуправления. Но с оговорками: «но такое вмешательство не должно быть решающим» – что это такое, никто не знает. Теперь в Конституции написано прямо: органы гос. власти могут участвовать в местном самоуправлении.

Постановление КС 2000 – Курское дело – мы с вами не можем отказаться от МСУ. Это не только наше право, это наше бремя. Там же КС сказал, что отобрать полномочия у ОМСУ нельзя – Гаджиев и Витрук написали особые мнения (об одном и том же, но разная аргументация), что нужно ОМСУ дать право отдавать свои полномочия – но забирать у них нельзя. КС РФ сказал, что наверх передавать свои полномочия нельзя; в Особых мнениях это оспаривается: Витрук пишет о реалиях, МСУ слабое, не всегда может само обеспечить водоснабжение и электроэнергию – пускай передают свои полномочия наверх. Гаджиев – ссылается в своем духе на гражданско-правовые нормы (он цивилист):

Принцип самостоятельного решения органами местного самоуправления вопросов местного значения предполагает право передачи ими части своих полномочий территориальным органам государственной власти (с одновременной передачей необходимых материальных и финансовых средств). Правовой формой возникающих при этом отношений может быть договор о совместной деятельности либо договор о возмездном предоставлении услуг.

Прошло 20 лет – и теперь у нас у государства есть права отнимать полномочия у ОМСУ.

статья 132 Конституции по поправкам 2020.

Группы принципов (по Болдыреву):

ЕХМС – учет мнения населения

Принципы из решений КС: Курское дело 2000 – принцип распространения МСУ на всей территории РФ

… поселенческий принцип – постепенно изживается

ФЗ 131 – принцип исчерпывающего перечня муниципальных образований и принцип двухуровневости (корректнеее говорить: сочетания одноуровнего и двухуровнего)

Статья 132.

2. Органы местного самоуправления могут наделяться федеральным законом, законом субъекта Российской Федерации отдельными государственными полномочиями при условии передачи им необходимых для осуществления таких полномочий материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству

Статья 17 – теперь у нас перераспределение полномочий, то есть ПКС по Курскому делу уже не соблюдается – а КС молчит.

131-ФЗ

1.2. Законами субъекта Российской Федерации в случаях, установленных федеральными законами, может осуществляться перераспределение полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации. Перераспределение полномочий допускается на срок не менее срока полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации. Такие законы субъекта Российской Федерации вступают в силу с начала очередного финансового года. (в ред. Федерального закона от 28.12.2016 N 494-ФЗ)

Комментарий к 131-ФЗ.

В.И. Шкатуло

Шугрина и Бабичева

Прежний одноименный закон 1995 года.

— Учебник Н.С. Бондаря – учебник в двух томах, он судья КС РФ и в основном там решения КС. Язык публикаций его очень тяжелый, там категории «бытие», «суть» и т.д.

— Чуть попроще пишет Кокотов, тоже учебник по муниципальному праву.

— Всеволод Иванович Васильев – учебник 2008 года, устаревший, но исторический обзор у него очень хорошо написан.

— для тех, кто хочет погрузиться в Муниципалку: работа С.Ю. Витте «Самодержавие и земство». И второй автор – Барабашев «Местное самоуправление». Барабашев в советское время поступил на астрономическое отделение, а потом перевелся на гражданское право на юрфак, а потом жизнь его занесла, и он стал заведующим кафедры конституционного права.

Виды избирательных систем в ОМСУ – определяются законом субъекта. Конкретная избирательная система определяется в Уставе муниципального образования. На практике происходит иначе: законодатель субъекта закрепляет не перечень видов избирательных систем, а лишь одну избирательную систему (создают в итоге иллюзию выбора).

Статья 24. Голосование по отзывы депутата, члена выборного органа и т.д.

2. Основания для отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления и процедура отзыва указанных лиц устанавливаются уставом муниципального образования. Здесь дается иллюзия, что у нас есть отзыв депутатов.

Основаниями для отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления могут служить только его конкретные противоправные решения или действия (бездействие) в случае их подтверждения в судебном порядке. В итоге выбора нет – только по решению суда за противоправные действия.

Шугрина – книга по практике судов общей юрисдикции, «Судебная защита местного самоуправления», практика устаревшая, на 2010.

До 2014 года были различные городские округа и сельские округа; Челябинск стал первым городом, который разделили еще и на внутригородские округа по закону 2014 года. Раньше Челябинская городская Дума избиралась напрямую, а теперь – двухступенчатая система по внутригородским округам. А по закону – статья 13 ФЗ-131.

3.1. Объединение поселения с городским округом осуществляется с согласия населения поселения и городского округа, выраженного представительным органом соответствующих поселения и городского округа, а также с учетом мнения населения муниципального района, выраженного представительным органом соответствующего муниципального района.

Собрали 252 человека – публичные слушания – и эти 252 человека были «мнением населения». Нужно было установить форму учета мнения населения. Мы провели исследование – во всех субъектах «учет мнения населения» проводится по-разному.

Лопе де Вега, цитата из Собаки на сене – «Иль дайте есть, иль ешьте сами» – эту фразу кто-то процитировал про финансово-экономический аспект МСУ, без денег смысла в МСУ нет никакого. В Штатах множество налогов идет в ОМСУ. Есть еще одна проблема – с каждым годом полномочий у МСУ становится все меньше; можете отследить изменения 131-ФЗ в статьи начиная с 14.

Муниципальные депутаты определяют, кто может участвовать в выборах в губернаторы – это муниципальный фильтр. Какое они вообще к губернаторам отношение? В муниципальных советах большинство ведь из одной Партии – неважно, нравится она вам или нет – но это факт.

На федеральном уровне отзыва депутатов не существует даже де-юре; но на муниципальном формально существает.

Институт, который существует на муниципальном уровне в искаженном уровне, но на федеральном уровне его не существует уже давно, хотя есть де-юре – это референдум. Последний референдум был когда Конституцию принимали (и то, она называлась Всенародным голосованием, как и по поправкам сейчас). По какому вопросу чаще всего бывает муниципальный референдум? Местное самообложение граждан – отремонтировать лавочку, например.

Три д/з:

1) обязательное (императивное) – каждому из вас учитывая вашу специализацию нужно выбрать один из блоков муниципального права, но изучить и сделать обзор (если финашка – бюджет и местные налоги; если цивилистика – муниципальная собственность) – это в течение семестра, к концу семестра представляете

2) Второе задание диспозитивное, для желающих – взять интервью у вашего муниципального депутата или руководителя местной администрации или главы муниципального образования. Можно о проблемах муниципаль

3) Попрошу написать небольшое эссе – сдать нужно на следующем семинаре – «Роль местного самоуправления в современной России и значение изучения муниципального права в юридическом образовании». Не требуется ваших знаний, не стесняйтесь, если вы ничего не знаете, вы и не должны знать; просто напишите что вы думаете, напишите искренне.

Лекция от 14 сентября.

Участие общественных сил (муниципальных корпораций) в делах государства (без различения сфер законодательной и исполнительной деятельности) – Англия

Идея народного представительства и народного суверенитета – Франция

Идея управления (что важно и не всегда оценивается по достоинству), участие общественных сил в области управления как составляющая правового государства – Германия

Советское государство – по существу, государство народовластия на началах самоуправления. Идея советов в советском государстве были носителями интересов государства (а интересы народа и государства в советский период отождествлялись); советы были рупором народовластия. Советы противостояли в какой-то мере идее западного парламентаризма – потому что там оплотом являлись все-таки многопартийность и сами партии. Построение советов сверху донизу на началах представительства – эта идея заслужила высокую оценку среди критиков советского режима (например, Николай Николаевич Алексеев, отвергая коммунистическую идею, все равно говорит, что советы – это наше всё, идея советов заслуживает особого внимания и мы должны на нее положиться).

Ханна Арендт – авторитетнейший политический философ, которая считала, что, конечно, идея советов, безусловна, хороша, и она гораздо лучше, чем идея западной представительной демократии (а еще Ханна Арендт критиковала тоталитаризм). Местные советы на уровне сел и городов фактически являлись оплотом этой представительной демократии – именно там формировалась та система отбора лиц, которые постепенно встраивались во всю систему советов. Местное самоуправление в Советском государстве – имманентная составляющая демократии советского образца; на местные советы опирались как на базовый элемент всей системы власти. Местные советы (нижнего уровня) очень сильно зависели оттого, на каких принципах выстраивалась вся система советов:

1. Принцип полновластия советов. Советы – не только представительные органы власти, но и полновластные органы, фактически рупор народа. На советы возлагалась вся полнота власти. Они решали любой вопрос (до какого-то периода).

2. Принцип демократического централизма – вся система советов построена на иерархическом начале: нижестоящие советы подчинялись вышестоящим. Сельские и городские – районным, районные – краевым или областным. Это централизм. Причем демократического централизма – то есть на выборных началах.

3. Принцип советов как работающих корпораций. Этот принцип означает, что советы занимаются не только выработкой законодательных или законотворческих решений, но и воплощением их в жизни. Советы – это была корпорация, в рамках самого совета создавались исполнительные комитеты, в состав которых входили депутаты; при исполкомах создавался аппарат из профессиональных чиновников, которые обеспечивали работы исполкома. Исполком создавался для воплощения в жизнь решений советов. Это нарушало принцип разделения властей. Это же оказывало влияние и на МСУ. Идея МСУ – за это мы благодарны немецким правоведам – предполагает участие общественных сил в исполнительной деятельности, в управлении и обособлении этой власти от законодательной. В советский период – советы как работающие корпорации занимались и исполнительной, и законотворческой деятельностью (нет никакого разделения властей, оно отрицается). У нас до сих пор в ОМСУ – и управление, и нормотворчество. Была ли воплощена в советский период идея МСУ, если в принципе отсутствовало разделение властей – непонятно.

4. Принцип двойного подчинения. Этот принцип обеспечивал организацию власти на уровне исполкомов. Коль скоро исполкомы состояли из депутатов – они были подконтрольны самому совету. Исполкомы были подчинены не только советам, из которых они вышли, но и вышестоящим исполкомам. Что мы видим из этих основных начал организации государственной власти? Мы видим, что в этой системе нет никакой возможности для какого-либо малейшего проявления самостоятельности для советов. Местные советы – первичная ячейка, да, они должны были заменить парламенты и представительство как в западных демократиях – но они оказались недееспособны; нижние советы подчинялись нижним. Исполкомы подчинялись советам и вышестоящим исполкомам. Местные советы оказались полностью в зависимости от вышестоящих советов (1). На местах вместо привлечения огромного количества народных сил в политическом участии – вместо этого произошла бюрократизация власти (2). Исполкомы со своими аппаратами являлись основной действующей силой; депутаты были отстранены от решения дел на местах. И как результат – отдаление власти от народа (3). Проблема была понята и на уровне доктрины, поэтому в науке советского строительства стали предлагать пути решения.

Сами принципы организации власти на местах были таковы, что они не могли в себя включить любое участие общественных сил и народовластие. Это привело к обсуждению проблемы власти и управления, падению Союза и в результате современная модель МСУ.

Советы выполняли и функции нормотворческие, и функции исполнительные. Местное самоуправление имело специфические черты – оно скорее формировало особый подход к формированию местного самоуправления. Практика показала неживучесть этой теории, я бы не спешила обозначить советы нижнего уровня как местное самоуправления – это

III этап (1 и 2 этапы – это видимо, Империя с Ал. II и СССР до перестройки). Введение (возрождение) местного самоуправления (вторая половина 1980-х – начало 1990-х гг.). Органы власти и (!) самоуправления. Была предложена концепция социалистического самоуправления народа.

Цель:

– «Возвращение» власти народу (расширение содержания демократии). Возвращение власти народу предполагало иное понимание демократии. С середины 19-го века мы говорили, что демократия основывается на народном представительстве; теперь мы говорим, что наряду с советами народ осуществляет свою власть и другими способами (это уже близко к современному МСУ). То есть сблизить народ и власть

– Обеспечить полновластия Советов (в противостоянии с исполкомами). Это вторая цель. Советы оказались в таком сложном положении, потому что они были отдалены от управления делами, а фактическая власть была в делах исполкома. Концепция была в том, что исполкомы надо поставить на место, и тогда советы станут основными звеньями, которые будут на своих плечах нести всю тяжесть государственной ноши. Здесь, в отличие от первых лет советской власти, положение советов во второй половине 1980-х оказались более близкими к парламенту западных демократий. Советы утрачивают свое значение, которое они имели в начале советской концепции.

В рамках концепции социалистического самоуправления было введено самоуправление Законом СССР от 9 апреля 1990-го года «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР». Понятие местного самоуправления – уже понималась не деятельность местных советов (органов власти), а самоорганизация граждан для решения непосредственно или через избираемые ими органы всех вопросов местного значения исходя из интересов населения и особенностей АТЕ (адм.-тер. единиц) на основе законов и соответствующей материальной и финансовой базы.

1. Основным субъектом МСУ в 1990-м году являются не местные советы как первичные ячейки, а население (территориальный коллектив), местное самоуправление как самоорганизация граждан.

2. Расширенное содержание демократии (представительная + непосредственная) – непосредственно или через избираемые ими органы.

Болдырев: Компромиссный характер в том, что местные советы – еще остаются органами государственной власти, но уже признаются органами местного самоуправления (дуализм МСУ). Большая часть советского периода МСУ с оговоркой не признавалось, а теперь его признали. Если мы говорим, что отдельные ОМСУ, то является ли муниципальная собственность на тот период отдельной формой собственности?+ нужно было как-то ограничить власть исполкомов, чтобы те не могли отменять решение местных советов; исполкомы были формально подчинены своим Советам, но де-факто – вышестоящим исполкомам. Закон 1990 сделал очень робкий шаг, то есть в целом обеспечил дуалистическую природу МСУ.

В Законе 9 апреля 1990-го года обозначался принцип отказа от двойного подчинения и от демократического централизма – местные советы должны были получить самостоятельность. Ввести местное самоуправление – это значит разрушать систему советов. Это вызвало скандал на местах, в республиках, и уже через полгода – в ноябре 1990-го года – эти принципы были возвращены. Вторая проблема оказалась связана с начавшимися процессами распада Советского союза, и не все республики пожелали принимать законы о местном самоуправлении – РСФСР приняли закон о местном самоуправлении лишь в мае 1991-го года – то есть более чем через год после принятия союзного закона о МСУ. Закон 1990-го года внес в современное понимание МСУ две характеристики – 1) основного субъекта и 2) расширенного содержания демократии.

Закон 1991-го года внес в понимание МСУ не меньше, а может даже больше, чем закон 1990-го года – закон 1991-го года внес принцип обособленности местных советов от органов государственной власти. Эта характеристика уникальная.

Закон РСФСР №1550-1 1991 года «О местном самоуправлении»:

– сохранение общего подхода к понятию местного самоуправления

– обособление местного самоуправления от государства. Принцип обособленности местного самоуправления от государства – у нас до сих пор в Конституции (этим мы обязаны Закону РСФСР 1991-го года). Этот принцип критикуют сейчас, но на мой взгляд, незаслуженно, я еще об этом скажу. Обособленности местного самоуправления от государства мы обязаны закону 1991-го года – это не из доктринальных соображений, а из, к сожалению, политической борьбы между Ельцином и советами. Местные Советы «выведены» из системы Советов как органов государственной власти, отказ от принципа двойного подчинения. Обособление местного самоуправления от государственной власти – это инструмент борьбы Бориса Ельцина с советами. В рамках этой борьбы:

1) вывели исполкомы из подчинения советов, обозначили их местными органами местной администрации;

2) местные советы выделили как органы местного самоуправления, не подчиненные вышестоящим. Президентская власть через местные администраций (де-юре сохранялся контроль лишь за главами местных органов (мэрами условно говоря), а на деле исполкомы были подчинены Президенту), Ельцин опирался на власть этих местных администраций; местные советы были ослаблены, влияние на них Ельцина через местные администрации (исполкомы) усилилось.

IV этап. МСУ как основа конституционного строя России. Развитие конституционной концепции МСУ (1993 г. – н.в.). Благодаря тому, что глава первая нашей Конституции изменяется только принятием новой Конституции, у нас до сих пор основные сущностные моменты МСУ сохранены.

Конституционная сущность местного самоуправления:

1. Местное самоуправление как отдельная (обособленная от государственной) форма народовластия. А сохранять ли то, что было сделано исключительно в ходе политической борьбы? На Западе об этом тоже спорят. Тот факт, что как только ушел Ельцин и все стало на свои места, мы должны обязательно от всего отказаться. В этой политической борьбе вырабатывались общие принципы и общие начала, которые были использованы одним человеком – но они ведь вырабатывались исторически. Состояние земств – мы увидим одно и то же: государство оказывает чрезвычайное давление на местные органы власти/самоуправления, чтобы подчинить их и лишить какой-либо самостоятельности. В рамках исторического анализа мы абсолютно очевидно должны прийти к выводу, что какая-то самостоятельность местного самоуправления должна быть гарантирована. В этом нет ничего субъективного и внесенного только политической борьбой; скорее всего, это выстраданная всей историей формула. Когда она закреплялась в Конституции, она вызывала между собой споры. История создания Конституции (11 томов Румянцева об этой истории) – вы увидите, сколько дебатов этот вопрос и формулировка вызывали. Эта формулировка не говорит, что МСУ неподвластно и неподконтрольно государству; она говорит о том, что МСУ обладает самостоятельностью и должно искать пути самостоятельности.

2. Основной субъект местного самоуправления – население (территориальный коллектив). Это ст. 130 – «население решает вопросы местного значения; пользуется и распоряжается муниципальной собственностью». Население разве каждый день ходит на плебисциты? Здесь закрепление населения субъектом МСУ – это не механизм, а правовая ценность, эта формулировка имеет важнейшее конституционно-правовое значение. ЕХМС – Европейская Хартия Местного Самоуправления 1985 года: перевод звучит как – «решение вопросов местного значения органами».

3. Муниципальная демократия = непосредственная + представительная демократия. Третья характеристика – это широкое понимание демократии; не только представительная, но и непосредственная демократия. … В Европе – ассоциация МСУ с существом демократии.

Соединив эти три характеристики, мы получим основное понятие местного самоуправления, которое есть в 131-ФЗ: МСУ – это форма народовластия, которая позволяет населению решать вопросы местного значения через институты непосредственной и представительной демократии.

Статус МСУ – по характеру своих задач МСУ занимается управлением делами на местах; по своей сути они занимаются исполнительной деятельностью. … Мы пытаемся зацепиться за советскую доктрину МСУ, говоря, что МСУ занимается и нормотворчеством; но С.А. Авакьян так и пишет: МСУ занимается исполнительной деятельностью, управлением делами на местах и не более того. От этого и будем отталкиваться, хотя в науке на эту тему единого мнения нет.

Основы правового регулирования МСУ (источники муниципального права).

Мы сначала рассмотрели МСУ по своей идее и как оно формировалось, затем рассмотрим законодательные источники.

1. МСУ – одна из основ конституционного строя РФ. Она начинается тем кирпичиком, с которого начинается российская государственность.

2. Значительное внимание МСУ (ст. 3, 12 главы 1, глава 8): конституционная модель МСУ.

3. Конституционное право на местное самоуправление (экзаменационный вопрос). Это конституционное право – сложный вопрос. Вопрос о существовании конституционного права на местное самоуправления, на который не дают однозначно положительного ответа. К.Д. Воеводин обозначил МСУ в своей монографии как право, производное из главы 8 Конституции; Бондар, судья КС, посвятил этому свою диссертацию. Мы не видим широкого признания среди конституционалистов к этой идее. Казалось бы, конституционное право на местное самоуправление должно позволить нам крепче стоять на ногах – оно обозначает, что МСУ не просто объективный институт государственного устройства, но и субъективный момент – это правомочие граждан: граждане обладают правом на МСУ. Скепсис со стороны ученых вызван двумя вопросами:

1) субъекты этого права; По субъектам есть две точки зрения:

1. Население в целом (этой точки зрения придерживается судья КС Бондар, но при этом какие-то вопросы решаются единым коллективом (вопросы на референдуме), а какие-то – через обращения граждан. Все это коллективное право.

2. Гражданин является субъектом права на местное самоуправление (я являюсь сторонницей этой точки зрения), признание каждого субъектом права на МСУ мы исключаем возможность исключения кого-либо из реализации этого права; кроме того, каждому человеку мы как бы говорим, что он носитель публичных полномочий и публичной ответственности, за все что происходит в его муниципальном образовании.

2) пределы реализации права, или его содержание. Чтобы не войти в конфронтацию с государством и не обострять эту конституционную формулировку обособленности МСУ, для этого права на МСУ – если это право на МСУ и признается – то оно признается как право на участие в осуществлении МСУ. Граждане имеют право участвовать в вопросах местного значения наряду с органами власти (по сути, мы сводим это к непосредственной демократии); либо, чуть шире, мы сводим это к участию в управлении делами на местах, но не являемся основными субъектами – Всеволод Иванович Васильев и Екатерина Сергеевна Шугрина поддерживают эту точку зрения.

Второй точки зрения придерживаюсь я: право на МСУ означает полную или относительно полную самостоятельность – право решать местные вопросы без участия органов власти. Какие бы дискуссии ни разворачивались, мы исходим из того, что это право исходя из практики КС РФ является действующим.

Болдырев, семинар от 18 сентября:

Доклад Дубровского: ФЗ 1995 года – носил рамочный характер, многое отдавал Уставам МО. Особенно важна ст. 8 в ней определяется то, что может содержать в себе устав МО. Болдырев: там не было исчерпывающего перечня муниципальных образования, просто была процитирована статья Конституции в тогдашней редакции. В разных субъектах различные органы – это недостаток? Или преимущество? С 2014 года – Челябинск, Самара, Махачкала – городские округа с внутригородским делением.

ст. 215 ГК «муниципальное имущество» – слово муниципальный употреблено к самому объекту, к собственности – изначально, еще в СССР.

Ст. 125 – «муниципальные образования» – с этого момента слово муниципальный применяется к органам.

131-ФЗ, п.2, ст.2: . В законах и иных нормативных правовых актах Российской Федерации слова "местный" и "муниципальный" и образованные на их основе слова и словосочетания применяются в одном значении в отношении органов местного самоуправления, а также находящихся в муниципальной собственности организаций, объектов, в иных случаях, касающихся осуществления населением местного самоуправления.

Статья 39. Избирательная комиссия муниципального образования

2. Избирательная комиссия муниципального образования является муниципальным органом, который не входит в структуру органов местного самоуправления.

«Статья 12 Конституции – в нее верить необязательно, но знать ее нужно». ОМСУ самостоятельны, но избирательные комиссии – муниципальные органы, которые не входят в систему ОМСУ – поэтому они могут подчиняться вышестоящим (государственным) избирательным комиссиям. Законодатель так выкрутился: муниципальные избирательные комиссии – не органы МСУ, все ок.

На факультете госуправления профессор Постовой – говорит, что это самостоятельная отрасль, хотя и комплексная (административное, финансовое право); есть мнение, что это самостоятельная отрасль, если мы более четко очертим ее предмет: оставим только муниципальные организации, компетенции – все это это муниципальное право именно как совокупность норм.

У меня лично есть сомнение, что это самостоятельная отрасль права, скорее часть конституционного (но это отдельная дисциплина).

А.А. Троицкая – можете при встрече ее поздравить, она блестяще защитила докторскую. Кто знает, можете при встрече ее поздравить.

Статья 34. 131-ФЗ

1. Структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольно-счетный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Предусмотренный уставом – это диспозитивный метод

2. Наличие в структуре органов местного самоуправления представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) является обязательным, за исключением случаев, предусмотренных настоящим Федеральным законом.

ГК: к муниципальным образованиям применяется все то же, что и к юрлицам – диспозитивный метод.

Во всем, что касается органов, должностных лиц – императивный метод.

Ст. 43 и 44 – устав определяется самим муниципальным образованием, но он обязательно должен быть

Ст. 65-69 – муниципальные образования могут вступать в отношения друг с другом.

Статья третья. 131-ФЗ. Иностранные граждане, постоянно или преимущественно проживающие на территории муниципального образования, обладают при осуществлении местного самоуправления правами в соответствии с международными договорами Российской Федерации и федеральными законами.

ФЗ Об основных гарантиях избирательных прав, ст. 4, п.10:

10. На основании международных договоров Российской Федерации и в порядке, установленном законом, иностранные граждане, постоянно проживающие на территории соответствующего муниципального образования, имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, участвовать в иных избирательных действиях на указанных выборах, а также участвовать в местном референдуме на тех же условиях, что и граждане Российской Федерации.

Субъекты: муниципальное образование;

Депутат – не должностное лицо МСУ.

Ст.2 131-ФЗ: должностное лицо местного самоуправления - выборное либо заключившее контракт (трудовой договор) лицо, наделенное исполнительно-распорядительными полномочиями (не ДЛ) по решению вопросов местного значения и (или) по организации деятельности органа местного самоуправления;

выборное должностное лицо местного самоуправления - должностное лицо местного самоуправления, избираемое на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании на муниципальных выборах, либо представительным органом муниципального образования из своего состава, либо представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса, либо на сходе граждан, осуществляющем полномочия представительного органа муниципального образования, и наделенное собственными полномочиями по решению вопросов местного значения;

Когда готовили ФЗ еще в 1990-е – второй вариант был не население, а не «сообщество», но в итоге «население».

ФКЗ «О референдуме» – почти целиком о федеральном референдуме; ФЗ Об основных гарантиях избирательных прав; ФЗ – ГК, Бюджетный кодекс и т.д. Как минимум пять Федеральных законов на экзамене нужно назвать.

184-ФЗ 1999 «О принципах организации законодательных и исполнительных органов власти субъектов – там в ст. 26.3 о том, какие полномочия нельзя передавать субъекту от МСУ» (бюджет, управление муниципальной собственностью, изменения границ территории МО).

Еще источники: Уставы (конституции) субъектов, нормативные договоры, уставы муниципальных образований.

1. В систему муниципальных правовых актов входят:

1) устав муниципального образования, правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан);

2) нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования;

3) правовые акты главы муниципального образования, местной администрации и иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования.

Руслан Аушев – в прошлом генерал, потом Президент Ингушетии (интервью, где он говорит: я иду на второй президентский срок по совету старейшин Ингушетии – по обычаю их надо уважить, поэтому придется пойти на второй срок).

Convention – в Англии это не обычай, как пишут в плохих учебниках по КПЗС; это именно соглашение. Обычай – это что-то очень древнее; convention – с 16-17 вв.

С моей точки зрения, решения КС РФ – не прецедент, а самостоятельный источник права. Чахлацзе – завкафедрой РУДН, скоро у меня с ним в соавторстве выйдет статья, посвященная эволюции решениям КС в контексте поправок 2020 (апдейт: на январь 2021 статья вышла, есть в интернете)

ФЗ 1995 – носил рамочный характер, многое отдавал на откуп субъектам федерации: тогда у каждого субъекта были свои ОМСУ, свои названия, своя структура МСУ.

Муниципальные районы

ГО (городской округ) – одноуровневая модель. Городские округа с внутригородским делением (с 2014) – их всего три: Челябинск, Самара и Махачкала. В какой-то момент субъекты стали избавляться от муниципальных районов и стали переводить в городские округа. Причины: хочется аккумулировать финансовые ресурсы на одном уровне; да и зачем приближать МСУ к населению.

Ст. 13 не предполагала непосредственной возможности преобразования муниципального района в городской округ. Тогда начали хитрить двумя способами:

1) Все городские и сельские поселения тогда решили с хитростью объединить в городское поселение. А его уже в городской округ.

2) Либо если рядом городской округ – поселения начинают выдергивать и объединяют с городским округом.  Московская область очень показательна – почти все уже переведено в городские округа.

Пункт 3.1 ввели в 2017 и легализовали то, что было и раньше, но оспаривалось:

«Муниципальный район, в котором все поселения, входившие в его состав, объединились с городским округом, утрачивает статус муниципального образования».

Но этого пункта не было, поэтому эти решения оспаривались.

Областной суд Нижегородской области сказал: статью 13 131-ФЗ надо толковать расширительно (редкий случай для СОЮ). Когда это повторялось в других субъектах – вот это решение Нижегородского суда стало прецедентом, на него ссылались другие суды. Я бы это привел как пример прецедента.

Теории муниципального обслуживания (втор. Половина 20 века) – идеи приватизации государственного имущества – ей противопоставили идею муниципальной собственности.

Лекция от 21 сентября

1. МСУ – одна из основ конституционного строя РФ

2. Значительное внимание МСУ (ст. 3, 12 главы 1; глава 8): конституционная модель МСУ

3. Конституционное право на МСУ – не только закрепленный правовой институт, но и само субъективное право, в котором есть субъект (носитель) и содержание.

Конституционная модель МСУ – это некий образец, некий идеал (с оговорками). Это мой любимый вопрос, на экзамене я задаю его всем. Это будет темой самостоятельной работы в моих группах в следующую пятницу.

1. Сущность МСУ

2. Основы территориальной организации МСУ

3. Основы организационного устройства (системы) МСУ

4. Экономические основы МСУ

6. Гарантия судебной защиты МСУ

Конституционная сущность МСУ

1. МСУ как отдельная (обособленная от государственной) форма народовластия (единство системы публичной власти)

2. Основной субъект МСУ – население (территориальный коллектив)

3. Муниципальная демократия = непосредственная + представительная демократия.

Сущность МСУ.

Работая с этой формулировкой, законодатель уже несколько десятилетий пытается встроить местное самоуправление в данную конституционную формулировку, к сожалению – ведь государство идет по пути централизации. 2018 – Зорькин выступил в Российской газете, была опубликована его статья, в которой он говорил, что одна из основных проблем публичной власти в РФ – МСУ, обособленное от государственной власти, и с этим нужно что-то делать, ведь это статья 1 Конституции. В ст. 132 тогда внесена была новая формулировка после поправок: органы МСУ входят в единую систему публичной власти. Государство закрепляет формулу, что несмотря на эту обособленность, мы исходим из единства системы публичной власти.

Доктрине, законодателю, КС РФ, региональным властям было давно понятно, что у нас 1) обособленность, но 2) единая система публичной власти. Но эта формулировка все же дает конституционное прямое закрепление принципа публичной власти. Это дает федеральному законодателю (который прежде был очень робок, когда пытался встроить ОМСУ в систему гос. власти, боялся оспаривания КС) – теперь законодатель может в обход или в противоречие со ст. 3 и 12 Конституции вносить подобные изменения (по централизации власти).

На протяжении 25 лет КС трактовал обособленность МСУ на основе статей главы 1 – в компетенции КС находился вопрос в том числе толкования статьи 3 и 12. Можно было за это время дать такое толкование, чтобы исключить давление власти на МСУ, и наоборот, расширения правомочий МСУ по отношению к органам власти. К сожалению, этого сделано не было.

Статья 3 – измениться может только с Конституцией. А единство публичной власти и МСУ – это не в первой главе и не во второй, а в одной из последних, которую легко можно изменить. Для того чтобы учесть пожелания экспертного сообщества, была создана небольшая рабочая группа на базе Общественной палаты (я входила в состав рабочей группы). Конечно, было бы логичнее включить нововведение в статьи 71-73 или еще куда-нибудь, но нас не услышали.

Следующий составляющий элемент конституционной модели МСУ – Основы территориальной организации МСУ в России:

1. Осуществление МСУ на всей территории РФ. Не может быть ни одной населенной территории, на которой не было бы МСУ. КС закрепил это требование (исходя из того, что МСУ – это публичная власть). Вся территория РФ должна быть покрыта муниципалитетами.

2. осуществление МСУ в городских и сельских поселениях и на иных территориях. Теперь после поправок другая формулировка: осуществление местного самоуправления в муниципальных образованиях, виды которых устанавливаются ФЗ. Опираясь на буквальное толкование, мы можем говорить, что в России больше нет поселенческого принципа – как они формируются – Конституция отказывается решать этот вопрос. Теперь это решает федеральный законодатель. Норма фактически убивает МСУ, если не дать ей нужное толкование Конституционным судом, на что я и надеюсь. Теперь есть прямая конституционная формулировка (раньше она была дана в решениях КС), вручающая широчайшие полномочия федеральному законодателю. Можем ли мы говорить об уничтожении поселенческого принципа? Это вопрос неопределенный. Теперь прерогативы федерального законодателя расширены, и мы получили, убив эти две формулировки, иной механизм защиты.

3. учет мнения населения при изменении границ. Прежде учет мнения гарантировался Конституцией. Теперь эта норма звучит следующим образом: учет мнения населения при изменении границ в порядке, установленном федеральным законом. Второе ключевое изменение, которое позволяет законодателю самому определить, как учесть мнение граждан.

На протяжении последних семи лет – существенные территориальные преобразования, укрупнение муниципальных образований.

4. Учет исторических и местных традиций. Какого именно периода (Екатерины Великой или Хрущева – непонятно). Этот принцип не работает.

Итак, у нас четыре территориальных начала в рамках конституционной модели МСУ.

Основы организационного устройства (системы) местного самоуправления.

Основы орг. устройства – показывают, как должен быть устроен механизм демократии. Эти формулировки необходимо вытягивать, видеть их буквально в каждом слове.

1. Многообразия организационных форм осуществления МСУ (во всем множестве форм непосредственной и представительной демократии).

2. Организационная самостоятельность (это вытекает из статьи 12 Конституции!). Право органов гос. власти в формировании органов МСУ, назначении на должность и освобождении от должности должностных лиц МСУ в порядке и случаях, установленных ФЗ – красным обозначена поправка в Конституцию (она была внедрена еще в 2015). КС в Постановлении №30-П от декабря 2015 года сказал, что организационную самостоятельность МСУ мы должны рассматривать вкупе с принципом единства системы власти. Суд, опираясь на системное толкование этих двух принципов, разрешил федеральному и региональному законодателям вторгаться в эту самостоятельность и участвовать в формировании ОМСУ. В этом году в Конституцию в ст. 131 была внесена новая формулировка – прямое конституционное закрепление той позиции, которая была выражена КС РФ в 2015 году – органы гос. власти могут участвовать в формировании органов МСУ, если это закреплено федеральным законом.

Статья 131

1. Местное самоуправление осуществляется в муниципальных образованиях, виды которых устанавливаются федеральным законом. Территории муниципальных образований определяются с учетом исторических и иных местных традиций. Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно в соответствии с общими принципами организации местного самоуправления в Российской Федерации, установленными федеральным законом <*>.

1.1. Органы государственной власти могут участвовать в формировании органов местного самоуправления, назначении на должность и освобождении от должности должностных лиц местного самоуправления в порядке и случаях, установленных федеральным законом

3. Приоритет форм непосредственной демократии. Довольно скользкий и сложный принцип. Этот приоритет мы выводим из расположения ст. 130 – сначала непосредственная демократия.

2. Местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления.