Экзамен зачет учебный год 2023 / Комментарий к 131-ФЗ

виду, что в соответствии с ч. 2 ст. 132 Конституции Российской Федерации и ч. 2 ст. 19 комментируемого Закона наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями допускается только законом (в данном случае федеральным). Однако это не исключает, что отдельные аспекты реализации переданных полномочий могут устанавливаться и федеральными подзаконными актами, если они не противоречат закону о передаче.

2.Часть вторая комментируемой статьи определяет пределы вмешательства органов государственной власти в деятельность местного самоуправления. Данная норма является отсылочной, так как допускает принятие других федеральных законов, в которых могут содержаться нормы, устанавливающие контроль органов государственной власти за местным самоуправлением или осуществление исполнительно-распорядительных полномочий в отношении его. Комментируемым Законом предусмотрен только один случай осуществления контроля органов государственной власти за органами местного самоуправления - контроль при реализации последними отдельных государственных полномочий.

Следует иметь в виду, что Конституционный Суд Российской Федерации в своем Постановлении от 30 ноября 2000 г. N 15-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного Закона) Курской области в редакции Закона Курской области от 22 марта 1999 года "О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной Закон) Курской области" уже высказал свою позицию по поводу возможных пределов контроля органов государственной власти за местным самоуправлением. В частности, он указал, что "в Конституции Российской Федерации предусмотрен только один случай контроля за местным самоуправлением - контроль за реализацией органами местного самоуправления переданных им государственных полномочий, в иных случаях за деятельностью органов местного самоуправления допускается только судебный контроль... Конституция Российской Федерации прямо предусматривает подконтрольность государству реализации органами местного самоуправления переданных им государственных полномочий и предполагает контроль за законностью при решении ими вопросов местного значения, т.е. при осуществлении собственно полномочий местного самоуправления (ч. 2 ст. 132, ч. 2 ст. 15). Формы и способы такого контроля, его механизм и порядок осуществления не могут нарушать гарантии самостоятельности местного самоуправления, установленные Конституцией Российской Федерации и принятыми в соответствии с нею федеральными законами, и противоречить принципу разделения властей. Тем самым устанавливаются пределы полномочий субъекта Российской Федерации в контроле за законностью при осуществлении местного самоуправления, рамки которого в соответствии с Конституцией Российской Федерации конкретизируются Федеральным законом от 28 августа 1995 года "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (глава VII), другими федеральными законами".

Таким образом, Конституционным Судом признано, что установление дополнительных случаев административного контроля за местным самоуправлением вступает в противоречие с Конституцией Российской Федерации.

Представляется, что и осуществление исполнительно-распорядительных полномочий органами государственной власти в отношении органов местного самоуправления (в таком случае органы местного самоуправления, по сути, становятся низовыми органами государственной власти) вступает в противоречие с Конституцией, в частности, со ст. 12.

3.Часть третья комментируемой статьи устанавливает приоритет федеральной Конституции и комментируемого Закона в отношении местного самоуправления над другими федеральными законодательными и подзаконными актами. Таким образом, в случае возникновения или обнаружения коллизий между любым федеральным нормативным актом юридической силой ниже, чем федеральный конституционный закон,

икомментируемым Законом следует применять нормы последнего.

Статья 6. Полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления

Комментарий к статье 6

Данная статья в целом аналогична предыдущей. Основные ее особенности состоят в следующем:

1)полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере местного самоуправления ограничиваются сферами ведения субъектов, полномочиями субъектов в сферах совместного ведения с Российской Федерацией и пределами, установленными федеральными законами;

2)к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации установление общих принципов организации местного самоуправления относится лишь постольку, поскольку это допускается комментируемым Законом. В частности, органы государственной власти субъектов Российской Федерации вправе:

а) устанавливать ответственность за неисполнение муниципальных правовых актов

(ч. 3 ст. 7);

б) устанавливать границы территорий муниципальных образований (ч. 2 ст. 10); в) наделять городские поселения статусом городского округа (ч. 2 ст. 11); г) изменять границы муниципальных образований (ч. 1 ст. 12); д) преобразовывать муниципальные образования (ч. 1 ст. 13);

е) передавать органам местного самоуправления отдельные полномочия (ч. 2 ст. 19); ж) устанавливать административную ответственность за нарушение должностным лицом местного самоуправления порядка и срока письменного ответа на обращения

граждан в органы местного самоуправления (ч. 4 ст. 32); з) определять наименование представительного органа муниципального образования,

главы муниципального образования, местной администрации (исполнительнораспорядительного органа муниципального образования) (ч. 3 ст. 34);

и) определять в части, касающейся осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, условия контракта для главы местной администрации (ч. 3 ст. 37);

к) устанавливать дополнительные требования к кандидатам на должность главы местной администрации муниципального района (городского округа) (ч. 4 ст. 37);

л) устанавливать предельные нормативы размера оплаты труда депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений в муниципальных образованиях, уровень расчетной бюджетной обеспеченности которых является основанием для предоставления дотаций в целях выравнивания бюджетной обеспеченности муниципального образования (ч. 2 ст. 53);

м) устанавливать нормативы отчислений от региональных налогов и сборов, подлежащих зачислению в бюджет субъекта Российской Федерации в соответствии с БК РФ и (или) законодательством Российской Федерации о налогах и сборах, в бюджеты муниципальных образований (ч. 2 ст. 58);

н) устанавливать нормативы отчислений от федеральных налогов и сборов, подлежащих зачислению в бюджет субъекта Российской Федерации в соответствии с БК РФ и (или) законодательством Российской Федерации о налогах и сборах, в бюджеты муниципальных образований (ч. 4 ст. 59);

о) устанавливать порядок образования районных фондов финансовой поддержки поселений (ч. 4 ст. 60);

п) устанавливать порядок образования районных фондов финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) (ч. 1 ст. 61);

р) утверждать методику, по которой распределяются дополнительные субсидии для муниципальных образований (ч. 2 ст. 62);

с) определять общий размер субвенций, предоставляемых из бюджета субъекта Российской Федерации местным бюджетам на осуществление органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий (ч. 1 ст. 63).

Статья 7. Муниципальные правовые акты

Комментарий к статье 7

1.При решении вопросов местного значения субъекты, их реализующие, наделены правом принимать правовые акты как нормативного, так и правоприменительного (индивидуального) характера. Система муниципальных правовых актов установлена ст. 43 комментируемого Закона. В отличие от Закона о местном самоуправлении 1995 года, новый Закон содержит четкий перечень наименований правовых актов, принимаемых в муниципальном образовании.

2.При реализации возложенных на них отдельных государственных полномочий органы местного самоуправления также могут принимать правовые акты, но лишь на основании и во исполнение положений, установленных соответствующими федеральными законами и (или) законами субъектов Российской Федерации. Население муниципальных образований такие акты принимать не может, так как отдельные государственные полномочия передаются органам местного самоуправления, а не муниципальному образованию в целом.

3.Комментируемая часть ст. 7 закрепляет обязательность муниципальных правовых актов и устанавливает пределы их действия в пространстве - территорию муниципального образования. Юридическая сила муниципальных правовых актов определяется тем, что при решении вопросов местного значения органы и должностные лица местного самоуправления наделены юридически властными полномочиями, а при реализации отдельных государственных полномочий - государственно-властными.

За неисполнение муниципальных правовых актов на виновных может быть наложена ответственность. Эта ответственность может носить различный характер. Так, в определенных случаях нарушение муниципальных правовых актов может повлечь конституционную ответственность, предусмотренную ст. ст. 71 - 74 комментируемого Закона. Неисполнение муниципальных правовых актов государственными и муниципальными служащими может повлечь их привлечение к дисциплинарной ответственности в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

В соответствии с п. 1 ст. 1.1 КоАП РФ "законодательство об административных правонарушениях состоит из настоящего Кодекса и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях". Таким образом, субъекты Федерации обладают возможностью принимать законы, устанавливающие административную ответственность за неисполнение муниципальных правовых актов.

4.Часть 4 комментируемой статьи определяет место муниципальных правовых актов

всистеме правовых актов Российской Федерации. Муниципальные правовые акты не могут противоречить любым федеральным и региональным нормативным правовым актам и, следовательно, имеют меньшую юридическую силу.

5.Часть 5 комментируемой статьи регламентирует действия органов местного самоуправления в случае наличия коллизий между различными нормативными правовыми актами Российской Федерации или субъектов Российской Федерации. В таком случае

Комментарий к статье 9

1.Комментируемая норма утверждает право муниципальных образований иметь собственную символику. Это именно право, а не обязанность, многие муниципальные образования символики не имеют. Чаще всего свою символику имеют города, в которых она сложилась исторически и существует на протяжении долгого времени. Таким образом, наличие собственной символики муниципальных образований - это одно из проявлений учета исторических и иных местных традиций при осуществлении местного самоуправления.

2.Закон устанавливает требование о государственной регистрации символики муниципальных образований. Это требование является новым, ранее регистрации символики муниципальных образований не требовалось. Требование о регистрации введено для того, чтобы исключить наличие полностью идентичной символики у разных муниципальных образований.

Для регистрации официальных символов необходимо представить в Геральдический совет при Президенте Российской Федерации их графическое изображение (рисунок), геральдическое описание и решение, утверждающее символ в качестве официального.

В случае необходимости Геральдический совет при Президенте РФ имеет право затребовать историческую справку, официальное толкование изображения и другие материалы у соответствующих органов местного самоуправления.

Внесение официального символа в Регистр осуществляется Геральдическим советом при Президенте РФ на основании проведенной ею геральдической экспертизы представленных материалов.

В Регистр вносятся также ранее утвержденные официальные символы при условии соответствия их геральдическим требованиям. Официальные символы вносятся в Регистр вместе с их графическими изображениями (рисунками) и геральдическими описаниями.

В случае отсутствия соответствующего описания в решении, утверждающем официальный символ, геральдическое описание составляется Геральдическим советом при Президенте Российской Федерации и направляется в соответствующий орган местного самоуправления для утверждения.

Регистрация официального символа и отличительного знака осуществляется после принятия решения об утверждении их описаний.

О регистрации официального символа Геральдическим советом при Президенте РФ выдается свидетельство.

В свидетельстве указываются порядковый номер, под которым официальный символ внесен в Государственный геральдический регистр Российской Федерации, дата и номер протокола заседания Геральдического совета при Президенте Российской Федерации, принявшего решение о регистрации геральдического знака.

Свидетельство скрепляется подписями председателя и ответственного секретаря Геральдического совета и гербовой печатью.

Свидетельство направляется в орган местного самоуправления, учредивший геральдический знак, не позднее чем через 30 дней со дня его внесения в Государственный геральдический регистр <1>.

--------------------------------

<1> См.: Научно-практический комментарий к Федеральному закону от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" / Под ред. В.В. Володина. Саратов, 2005. С. 33 - 34. (Автор комментария к ст. 9 - Волкова Л.В.)

3. Закон закрепляет два способа закрепления официальных символов муниципальных образований:

1)в уставах муниципальных образований. В качестве примера можно привести Устав муниципального образования "Город Ульяновск" от 14.12.2005 N 202. Статья 2 Устава гласит, что муниципальное образование "Город Ульяновск" имеет официальные символы: герб и флаг.

Флаг города Ульяновска - опознавательно-правовой знак, составленный и употребляемый в соответствии с геральдическими правилами и правилами вексиллогии, служащий символом местного самоуправления. Флагом является прямоугольное полотнище с отношением высоты к длине 2:3, состоящее из трех равновеликих вертикальных полос: двух голубого цвета (по краям) и одной белого цвета (в центре). В центре белой полосы - желтая императорская корона, высота которой по крайним точкам составляет 3/11 от высоты полотнища, а ширина по крайним точкам - 1/5 от длины полотнища. Флаг отражает историю возникновения города Ульяновска. Флаг в полной мере олицетворяет собой самостоятельность органов местного самоуправления. Флаг призван воспитывать у горожан чувство патриотизма и гордости за свой город. Право использования изображения флага принадлежит органам местного самоуправления.

Порядок использования официальных символов города устанавливается в соответствии с федеральными законами и геральдическими правилами правовыми актами, утверждаемыми городской Думой.

Герб города Ульяновска представляет собой изображение геральдического щита прямоугольной формы, вытянутого по вертикали, в лазоревом поле которого - серебряный столб, стоящий на золотой с черным земле в оконечности. На столбе - золотая закрытая корона. Столб на гербе города Ульяновска является символом незыблемости народовластия. Венчающая столб корона (венец) символизирует городское самоуправление как проявление власти жителей города.

Муниципальное образование "Город Ульяновск" может иметь иные официальные символы. Официальные символы города Ульяновска подлежат государственной регистрации в порядке, установленном законодательством.

2)в отдельных нормативных актах, принимаемых представительными органами местного самоуправления;

В качестве примера можно привести решение Саратовской городской Думы от 18 ноября 1997 года N 13-108 "О Положении о гербе города Саратова". Данное Положение устанавливает, что герб города Саратова представляет собой традиционный геральдический щит. На нем изображены три серебряные стерляди, означающие "великое сей страны изобилие таковыми рыбами". Стерляди ориентированы от верхних углов щита

исередины нижней грани головами к центру композиции, образуя собой греческую букву "ипсилон", символизирующую "выбор достойного пути на перекрестке жизненных дорог". Стерляди, расположенные в верхней части щита, изображены спинами друг к другу, а стерлядь, находящаяся в нижней части, изображена спиной влево от зрителя. Геральдическое описание герба города Саратова гласит: "В лазоревом (синем, голубом) поле три серебряные стерляди головами к сердцу щита; нижняя стерлядь обращена спиной вправо" (геральдически правая сторона располагается слева от зрителя).

Данное Положение также определяет порядок использования герба города. В частности, установлено, что изображение герба города Саратова размещается:

- на зданиях Саратовской городской Думы и администрации города Саратова; - в залах заседаний городской Думы и администрации города Саратова;

- на нагрудных знаках, вывесках, печати, штампах и бланках органов представительной и исполнительной власти города;

- на официальных печатных изданиях органов представительной и исполнительной власти города;

- на транспортных средствах органов внутренних дел города Саратова; - на указателях границ города Саратова при въезде и на его территории. Допускается использование изображения герба:

-в качестве праздничного оформления городских мероприятий;

-на личных бланках, штампах, визитных карточках депутатов Саратовской городской Думы, руководителей органов представительной и исполнительной власти города.

Пункт 7 Положения определяет, что порядок использования изображения герба юридическими и физическими лицами устанавливается решениями Саратовской городской Думы.

Саратовской городской Думой утверждено также Положении о флаге города Саратова, которое содержит в целом аналогичные нормы относительно флага города.

Помимо герба и флага, муниципальные образования могут иметь и другие символы, например гимн.

Глава 2. ПРИНЦИПЫ ТЕРРИТОРИАЛЬНОЙ ОРГАНИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Статья 10. Территории муниципальных образований

Комментарий к статье 10

1. Термин "муниципальное образование" является собирательным понятием, обозначающим городское, сельское поселение или иную территорию, в пределах которой осуществляется местное самоуправление. Необходимость введения и юридического закрепления этого понятия была вызвана тем, что с развитием федеративных отношений во многих субъектах Российской Федерации стали применяться различные исторические и национальные наименования территорий и населенных пунктов, а для юридической практики требовалось унифицированное определение территории, в пределах которой осуществляется местное самоуправление <1>. Термин "муниципальное образование" впервые был введен Гражданским кодексом Российской Федерации 1994 г. (ст. ст. 124, 215) и в дальнейшем был включен в федеральные законы о местном самоуправлении.

--------------------------------

<1> Горохов Б. Споры, связанные с определением территорий муниципальных образований // Вопросы местного самоуправления. 2004. N 1. С. 100.

Всоответствии с комментируемой частью местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации, т.е. невозможно существование поселений, на которых местное самоуправление не было бы востребовано. Нигде местное самоуправление не может быть заменено государственным управлением.

Согласно ст. 131 Конституции Российской Федерации местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. В соответствии с Конституцией Российской Федерации Закон 1995 г. в качестве территории местного самоуправления также определял городские, сельские поселения и иные территории: поселки, станицы, районы, уезды, сельские округа, волости, сельсоветы и т.п.

Вотличие от предшествующего Закона настоящий Закон четко выделяет пять видов муниципальных образований (городские и сельские поселения, муниципальные районы, городские округа и внутригородские территории городов федерального значения) и не допускает осуществление местного самоуправления на иных территориях. При этом при организации местного самоуправления преимущество отдается городским и сельским поселениям, чьи территории образовывались естественным путем. Этот уровень поселений является наиболее приближенным к населению. Такой подход к территориальной организации местного самоуправления получил название поселенческого принципа создания муниципальных образований. Соответственно,

<1> СЗ РФ. 2000. N 50. Ст. 4943.

2) Территории всех поселений, за исключением территорий городских округов, а также возникающие на территориях с низкой плотностью населения межселенные территории входят в состав муниципальных районов.

Таким образом, выстраивается двухуровневая модель местного самоуправления: в составе муниципального района создаются городские и сельские поселения, которые также являются самостоятельными муниципальными образованиями. В то же время городские округа остаются одноуровневыми муниципальными образованиями.

По мнению большинства исследователей, двухуровневая модель позволит обеспечить решение конкретных вопросов местного значения именно на том уровне, на котором присутствуют объективно необходимые для этого ресурсы, кадровый и организационный потенциал. Кроме того, данная модель позволит выстроить оптимальную систему взаимодействия органов местного самоуправления и с населением, и с органами государственной власти <1>.

--------------------------------

<1> Мокрый В.С. Местное самоуправление в Российской Федерации как институт публичной власти в гражданском обществе. Самара, 2003. С. 223.

Необходимо отметить, что при двухуровневой структуре местного самоуправления следует исключить прямую подчиненность одних муниципальных образований (нижестоящих) другим (вышестоящим), а также ограничить вторжение одних органов местного самоуправления в компетенцию других. Отношения между разноуровневыми муниципальными образованиями настоящий Закон предполагает строить не на административном подчинении, а на межмуниципальном сотрудничестве (более подробно см. комментарий к главе 9). Комментируемый Закон также разграничивает вопросы местного значения (см. комментарий к главе 3), объекты муниципальной собственности и источники доходов местных бюджетов (см. комментарий к главе 8) между различными типами и уровнями муниципальных образований.

Закон 2003 г. впервые вводит понятие межселенных территорий, понимая под ними территории с низкой плотностью населения.

3) Территорию поселения составляют следующие земли:

а) исторически сложившиеся земли населенных пунктов, прилегающие к ним земли общего пользования;

б) территории традиционного природопользования населения соответствующего поселения;

в) рекреационные земли; г) земли для развития поселения.

Таким образом, муниципальное образование определяется как населенная территория. Следовательно, квалифицирующим признаком муниципального образования является наличие населения.

4)В состав территории поселения входят земли независимо от форм собственности и целевого назначения. Таким образом, муниципальным образованием является исторически сложившееся поселение, в состав которого входят земли независимо от форм собственности и целевого назначения.

5)В состав территории городского поселения могут входить:

а) один город или один поселок городского типа; б) территории, предназначенные для развития социальной, транспортной и иной

инфраструктуры городского поселения; в) территории поселков и сельских населенных пунктов, не являющихся

муниципальными образованиями (Данные территории должны быть внесены в генеральный план городского поселения).

6)Закон предусматривает два варианта территориальной организации сельского поселения, в состав которого могут входить:

а) один сельский населенный пункт или поселок с численностью населения более 1000 человек (для территории с высокой плотностью населения - более 3000 человек);

б) объединенные общей территорией несколько сельских населенных пунктов с численностью населения менее 1000 человек каждый (для территории с высокой плотностью населения - менее 3000 человек каждый).

Численность населения является важным фактором при определении статуса муниципального образования. Закон вводит ограничение по численности населения, так, сельским поселением может являться один населенный пункт с численностью более 1000 человек или несколько населенных пунктов, объединенных общей территорией, с численностью менее 1000 человек каждый.

Не менее важным фактором при определении типа муниципального образования является плотность населения. Перечень субъектов Российской Федерации и отдельных районов субъектов Российской Федерации (в существующих границах), относящихся к территориям с высокой плотностью населения, утвержден распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 мая 2004 г. (с послед. изм.). Так, например, в Саратовской области территорией с высокой плотностью населения признаны: Аркадакский, БазарноКарабулакский, Балашовский, Балтайский, Воскресенский, Ивантеевский, Краснокутский, Марксовский, Петровский, Питерский, Романовский, Ртищевский, Саратовский, Татищевский и Энгельсский районы.

7)Сельский населенный пункт с численностью населения менее 1000 человек, как правило, входит в состав сельского поселения, т.е. не является самостоятельным муниципальным образованием. Вместе с тем из этого правила возможны и исключения.

8)Законами субъекта Российской Федерации статусом сельского поселения может наделяться сельский населенный пункт с численностью населения менее 1000 человек. Данная норма позволяет сделать исключение из общего правила и при территориальной организации местного самоуправления учитывать разнообразные факторы, такие как плотность населения, территориальная доступности поселения, национальная вражда и т.п.

9)На территориях с низкой плотностью населения и в труднодоступных местностях сельский населенный пункт с численностью населения менее 100 человек может не наделяться статусом поселения и данный населенный пункт может не входить в состав поселения, если такое решение принято на сходе граждан, проживающих в соответствующем населенном пункте.

Перечень субъектов Российской Федерации и отдельных районов субъектов Российской Федерации (в существующих границах), относящихся к территориям с низкой плотностью населения, утвержден распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 мая 2004 г. (с послед. изм.). Так, например, в Приволжском федеральном округе к территориям с низкой плотностью населения отнесены: в Республике Марий Эл - Килемарский и Юринский районы, в Пермской области - Горнозаводский и Красновишерский районы.

10)Административным центром муниципального района может считаться город (поселок), имеющий статус городского округа и расположенный в границах муниципального района.

11)Границы сельского поселения, в состав которого входят два и более населенных пункта, как правило, устанавливаются с учетом пешеходной доступности до его административного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех населенных пунктов, входящих в его состав, а границы муниципального района - с учетом транспортной доступности до его административного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех поселений, входящих в его состав. Указанные требования

всоответствии с законами субъектов Российской Федерации могут не применяться на