Экзамен зачет учебный год 2023 / Комментарий к 131-ФЗ

органов местного самоуправления. Под делегированием предлагалось понимать предоставление органам государственной власти принадлежащего ему права решения какого-либо вопроса органам местного самоуправления на один раз, на определенный срок или бессрочно.

На практике, однако, такого разделения не существовало и термины "наделение", "передача" и "делегирование" обычно использовались в законодательстве бессистемно. Комментируемый Закон также не различает формы наделения полномочиями, исходя из смысла комментируемой статьи и связанных с ней, понятия "наделение" и "передача" понимаются как синонимы.

2. Комментируемая часть ст. 19 основывается на конституционной норме о том, что наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями может производиться только законом. Несмотря на то что соответствующее положение имеется и в действующем Законе о местном самоуправлении, на практике оно регулярно нарушается, особенно на федеральном уровне. Многие полномочия были переданы органам местного самоуправления скрыто, без указания на то, что они являются государственными, путем принятия Указов Президента Российской Федерации и постановлений Правительства Российской Федерации. Закон о местном самоуправлении 2003 года прямо запрещает такой способ наделения полномочиями, следовательно, органы местного самоуправления могут их не исполнять.

Всоответствии с принципами, закрепленными в ст. ст. 72 и 76 Конституции Российской Федерации, законы субъектов Российской Федерации о передаче полномочий, относимых Конституцией Российской Федерации к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов, не могут вступать в противоречие с федеральными.

Внастоящее время значительное количество государственных полномочий передано органам местного самоуправления законами субъектов Российской Федерации. Анализ регионального законодательства выявляет три основных способа наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями: законом субъекта о местном самоуправлении, законом субъекта о порядке наделения органов местного самоуправления такими полномочиями и отдельными законами о порядке передачи отдельных полномочий.

При установлении государственных полномочий, которыми могут наделяться органы местного самоуправления, региональные законодатели используют принципы как позитивного, так и негативного регулирования. Так, Закон Приморского края содержит перечень государственных полномочий, которыми могут наделяться органы местного самоуправления. Более плодотворным представляется использование принципа негативного регулирования, то есть указания в законе полномочий, которые органам местного самоуправления не могут передаваться.

Нередко органы государственной власти субъектов Российской Федерации передают органам местного самоуправления полномочия, которые им самим не принадлежат, а также те полномочия, которые специальными федеральными законами отнесены к исключительному ведению органов государственной власти и не могут передаваться органам местного самоуправления. Передача таких полномочий является незаконной.

Комментируемый Закон не предусматривает необходимость получения согласия органов местного самоуправления на передачу им отдельных государственных полномочий. Между тем существует вполне обоснованное мнение, что передача органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий без их согласия не будет способствовать повышению эффективности их осуществления.

Представляется, что нормам нового Закона не противоречит установление требования о передаче отдельных государственных полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации органам местного самоуправления только с согласия последних в законодательстве субъектов Российской Федерации. Так, например,

это было сделано в ст. 6 Закона Самарской области от 6 мая 2000 г. N 17-ГД "О наделении органов местного самоуправления муниципальных образований на территории Самарской области отдельными государственными полномочиями": "Наделение государственными полномочиями производится только с согласия органов местного самоуправления в порядке, предусмотренном уставом муниципального образования" (в настоящее время утратил силу). В этой же статье подчеркивается, что переданные государственные полномочия не должны препятствовать решению органами местного самоуправления вопросов местного значения.

Закон Тюменской области от 25 июля 1997 года N 101 (с послед. изм.) "О принципах разграничения полномочий по предметам совместного ведения между органами государственной власти области и муниципальными образованиями и порядке наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями" устанавливает, что правом инициативы в определении перечня отдельных государственных полномочий и возможности их передачи органам местного самоуправления обладают как органы государственной власти области и их должностные лица, так и органы местного самоуправления и их должностные лица... Проект закона о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями согласовывается как с органом государственной власти области, передающим отдельные свои полномочия, так и с органами местного самоуправления, которым передаются эти полномочия. По истечении месячного срока со дня направления проекта закона органы местного самоуправления обязаны сообщить о своем согласии либо несогласии принять на себя осуществление отдельных государственных полномочий.

3.Учитывая, что в соответствии с новым Законом о местном самоуправлении в Российской Федерации будут созданы различные виды муниципальных образований, причем некоторые из них территориально будут входить в состав других, третья часть комментируемой статьи закрепляет, что передаваемые отдельные государственные полномочия "по умолчанию" возлагаются на органы местного самоуправления муниципальных районов и городских округов. В то же время комментируемая часть допускает возможность передачи отдельных государственных полномочий иным муниципальным образованиям, если это будет предусмотрено федеральным законом или законом субъекта Российской Федерации.

При этом необходимо учитывать, что в соответствии с п. 1 ч. 6 комментируемой статьи федеральный закон, закон субъекта Российской Федерации, предусматривающие наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, должны содержать вид или наименование муниципального образования, органы местного самоуправления которого наделяются соответствующими полномочиями.

4.Комментируемая часть устанавливает различные варианты определения срока действия переданных полномочий. Действующие законы субъектов Российской Федерации о передаче государственных полномочий используют и тот и другой вариант. Так, ст. 3 Закона Пензенской области от 20 сентября 2005 года N 854-ЗПО "О наделении органов местного самоуправления Пензенской области отдельными государственными полномочиями Пензенской области в сфере социальной защиты населения" устанавливает, что органы местного самоуправления в Пензенской области наделяются отдельными государственными полномочиями Пензенской области в сфере социальной защиты населения на неограниченный срок. Напротив, ст. 4 Закона от 23 декабря 2004 года N 80-ЗСО Саратовской области "О наделении органов местного самоуправления в Саратовской области отдельными государственными полномочиями в сфере лицензирования розничной продажи алкогольной продукции" указывает, что отдельными государственными полномочиями в сфере лицензирования розничной продажи

алкогольной продукции органы местного самоуправления наделяются с 1 января 2005 года по 31 декабря 2005 года.

Если в законе о наделении полномочиями о сроке наделения ничего не сказано и иное не вытекает из действующего законодательства, следует понимать, что полномочия передаются бессрочно.

5.Комментируемая часть также развивает конституционную норму об обязательном государственном финансировании отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления. Если полномочие передается федеральным законом, его финансирование осуществляется за счет субвенций из федерального бюджета, если законом субъекта Российской Федерации - за счет субвенций из бюджета субъекта. Порядок предоставления таких субвенций установлен ст. 63 комментируемого Закона, а также Бюджетным кодексом РФ. В соответствии с ч. 3 ст. 86 БК РФ расходные обязательства муниципального образования, возникшие в результате принятия муниципальных правовых актов, исполняются за счет и в пределах субвенций из бюджета субъекта Российской Федерации, предоставляемых местным бюджетам в порядке, предусмотренном статьей 140 БК РФ.

Органы местного самоуправления имеют право (но не обязаны!) привлекать дополнительные ресурсы для реализации отдельных государственных полномочий, но только в случаях и порядке, предусмотренных уставом муниципального образования.

6.Комментируемая часть содержит обязательные требования закона о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Отсутствие хотя бы одного из этих требований влечет в соответствии с ч. 2 ст. 20 признание закона недействительным. Среди требований можно выделить следующие:

- из п. 1 ч. 6 следует, что полномочия могут передаваться как всем муниципальным образованиям определенного вида, так и каким-то конкретным. Такая дифференциация, безусловно, является положительным моментом Закона, так как даже в рамках одного субъекта Федерации муниципальные образования могут существенно различаться по демографическому, экономическому, социальному и другим потенциалам;

- установленное в п. 3 ч. 6 требование указывать способ (методику) расчета нормативов для определения общего объема субвенций, предоставляемых местным бюджетам из федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации, для осуществления соответствующих полномочий является важнейшей гарантией органов местного самоуправления на получение достаточного объема денежных средств на реализацию переданных полномочий. В качестве примера такой методики можно привести ст. 7 Закона Пензенской области "О наделении органов местного самоуправления Пензенской области отдельными государственными полномочиями Пензенской области в сфере социальной защиты населения", которая устанавливает, что размеры субвенций, предоставляемых бюджетам муниципальных образований для осуществления отдельных государственных полномочий, предусмотренных пунктами 1 - 2 статьи 1 Закона (по социальной поддержке и социальному обслуживанию граждан пожилого возраста и инвалидов, граждан, находящихся в трудной жизненной ситуации, малоимущих граждан и по социальной поддержке и социальному обслуживанию детейсирот, безнадзорных детей, детей, оставшихся без попечения родителей, находящихся в социально опасном положении, семей с детьми, находящихся в трудной жизненной ситуации), определяются исходя из среднего расчетного норматива затрат в год на одного обслуживаемого гражданина (койку, штатную единицу) по видам учреждений социального обслуживания, включая расходы на оплату труда с начислениями, увеличение стоимости основных средств и материальных запасов, расходы по приобретению услуг, а также прочие расходы. Размеры субвенций, предоставляемых бюджетам муниципальных образований для осуществления отдельных государственных полномочий, предусмотренных пунктами 3 - 7 статьи 1 настоящего Закона (по назначению и выплате пособий семьям, имеющим детей; по предоставлению мер

социальной поддержки многодетным семьям; по предоставлению мер социальной поддержки ветеранам труда, лицам, проработавшим в тылу в период Великой Отечественной войны 1941 - 1945 годов не менее 6 месяцев, жертвам политических репрессий; по предоставлению мер социальной поддержки гражданам в соответствии с Законом Пензенской области от 3 декабря 2004 года N 693-ЗПО "О мерах социальной поддержки отдельных категорий квалифицированных работников, работающих и проживающих в сельской местности на территории Пензенской области"; по выплате пенсий за выслугу лет в соответствии с Законом Пензенской области от 8 сентября 2004 года N 653-ЗПО "О государственном пенсионном обеспечении за выслугу лет государственных служащих Пензенской области и лиц, замещающих государственные должности Пензенской области", по возмещению расходов на погребение в случаях, предусмотренных статьей 9 Федерального закона от 12 января 1996 года N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле"), определяются исходя из численности лиц, имеющих право на меры социальной поддержки, и суммы расходов в расчете на одного получателя. Размер субвенций, предоставляемых бюджетам муниципальных образований на содержание органов местного самоуправления, осуществляющих отдельные государственные полномочия в соответствии с настоящим Законом, на планируемый год определяется исходя из нормативной численности указанных органов, устанавливаемой правительством Пензенской области, и расчетных нормативов затрат в год на одну штатную единицу. При расчете субвенций может применяться поправочный коэффициент, учитывающий особенности развития и содержания учреждений социального обслуживания, выполняющих отдельные государственные полномочия в соответствии с настоящим Законом, а также объективные условия, влияющие на стоимость социальных услуг и социальных выплат.

Данный пункт комментируемого Закона также предусматривает разработку в тех же целях федеральных или региональных государственных минимальных социальных стандартов. В соответствии с БК РФ минимальные государственные социальные стандарты - это государственные услуги, предоставление которых гражданам на безвозмездной и безвозвратной основах за счет финансирования из бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации и бюджетов государственных внебюджетных фондов гарантируется государством на определенном минимально допустимом уровне на всей территории Российской Федерации. Минимальные государственные социальные стандарты служат для определения минимальной бюджетной обеспеченности, под которой понимается минимально допустимая стоимость государственных или муниципальных услуг в денежном выражении, предоставляемых органами государственной власти или органами местного самоуправления в расчете на душу населения за счет средств соответствующих бюджетов;

- п. 4 ч. 6 требует указывать перечень подлежащих передаче в пользование и (или) управление либо в муниципальную собственность материальных средств, необходимых для осуществления отдельных государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления, или порядок определения данного перечня. Материальные ресурсы, необходимые для осуществления отдельных государственных полномочий, которыми наделены органы местного самоуправления, передаются для использования по целевому назначению. При этом они могут передаваться в муниципальную собственность, хозяйственное ведение или оперативное управление органов местного самоуправления. Материальные ресурсы, в том числе здания, сооружения, технические средства и иные основные средства, используемые исключительно для осуществления отдельных государственных полномочий, которыми наделены органы местного самоуправления на неограниченный срок, безвозмездно передаются в собственность соответствующих муниципальных образований. Материальные ресурсы, используемые для осуществления отдельных государственных полномочий частично, безвозмездно предоставляются в хозяйственное ведение, оперативное управление или пользование органам местного

самоуправления (в части, используемой для осуществления отдельных государственных полномочий). Органы государственной власти, предоставившие указанные материальные ресурсы, обязаны в соответствии с установленными нормативами осуществлять эксплуатационное обслуживание, ремонт, замену и обновление основных средств, предоставленных органам местного самоуправления, или обеспечивать органы местного самоуправления необходимыми для этой цели финансовыми средствами. Материальные ресурсы, предназначенные для осуществления отдельных государственных полномочий, которыми наделены органы местного самоуправления на ограниченный срок, передаются, как правило, в оперативное управление органам местного самоуправления на соответствующий срок. Следует иметь в виду, что право хозяйственного ведения - это вещное право, которым наделяется государственное или муниципальное унитарное предприятие с целью осуществления собственной предпринимательской деятельности, но с использованием имущества собственника. Предприятие - обладатель права хозяйственного ведения может владеть, распоряжаться и пользоваться предоставленным ему имуществом по своему усмотрению, но в пределах, определяемых ГК РФ. Эти пределы очерчены в основном ст. ст. 49, 113, 294 и 295 ГК РФ. Право оперативного управления - ограниченное вещное право, которым наделяется казенное предприятие или учреждение для осуществления собственной деятельности в пределах, очерченных требованиями закона, целями деятельности, заданиями собственника и назначением имущества. Содержание права оперативного управления значительно уже содержания права хозяйственного ведения. Как явствует из определения, пределами осуществления этого права являются требования закона, цель деятельности, задания собственника и назначение имущества (п. 1 ст. 296 ГК РФ). Передача материальных ресурсов осуществляется в порядке, установленном законом, которым органы местного самоуправления наделены соответствующими отдельными государственными полномочиями. При этом материальные ресурсы, переданные в муниципальную собственность, не могут быть проданы, сданы в аренду, приватизированы или использованы не по целевому назначению без согласования с органом государственной власти, уполномоченным осуществлять контроль за исполнением соответствующих государственных полномочий. Органы местного самоуправления вправе в соответствии с законом, которым они наделены отдельными государственными полномочиями, создавать муниципальные предприятия и учреждения для осуществления указанных полномочий и передавать им материальные ресурсы, предназначенные для осуществления соответствующих полномочий, в хозяйственное ведение, оперативное управление или пользование. При прекращении исполнения отдельных государственных полномочий органы местного самоуправления обязаны возвратить неиспользованные материальные ресурсы, в том числе здания, сооружения, технические средства, а также иные основные средства, переданные им для осуществления указанных полномочий. На практике передача материальных ресурсов осуществляется, как правило, на основании договора, заключаемого после вступления в силу закона о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями исполнительным органом власти субъекта Российской Федерации с соответствующими органами местного самоуправления. В области регулирования вопросов передачи органам местного самоуправления материальных ресурсов для осуществления отдельных государственных полномочий Закон о местном самоуправлении 2003 года вводит несколько новых положений. В частности, зафиксировано положение о том, что в собственности муниципальных образований может находиться имущество, предназначенное для осуществления отдельных государственных полномочий (ст. 50);

- п. 5 ч. 6 требует указывать порядок отчетности органов местного самоуправления об осуществлении переданных им отдельных государственных полномочий. В Законе Пензенской области "О наделении органов местного самоуправления Пензенской области отдельными государственными полномочиями Пензенской области в сфере социальной

защиты населения" во исполнение этого требования определяется, что органы местного самоуправления представляют в Министерство здравоохранения и социального развития Пензенской области ежемесячные, ежеквартальные, полугодовые и годовые отчеты об осуществлении отдельных государственных полномочий по форме и в сроки, которые устанавливаются Министерством здравоохранения и социального развития Пензенской области. Органы местного самоуправления представляют в Управление финансов Пензенской области отчетность об использовании выделенных финансовых средств на осуществление отдельных государственных полномочий в сфере социальной защиты населения по формам и в сроки, которые устанавливаются для представления отчетов законом о бюджете Пензенской области на очередной финансовый год. Органы местного самоуправления представляют в Министерство государственного имущества и природных ресурсов Пензенской области отчеты об использовании материальных ресурсов, переданных им для осуществления отдельных государственных полномочий в сфере социальной защиты населения, в порядке и по форме, устанавливаемым Министерством государственного имущества и природных ресурсов Пензенской области.

- п. 7 ч. 6 предусматривает закрепление в законе о наделении государственными полномочиями условий и порядка прекращения осуществления органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий. Основания прекращения осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий содержатся в большинстве соответствующих законов субъектов Российской Федерации. Чаще всего указывают следующие основания: 1) истечение срока, на который были переданы указанные полномочия; 2) признание органами государственной власти субъекта Федерации нецелесообразности дальнейшего осуществления полномочий органами местного самоуправления, в том числе из-за невыполнения или ненадлежащего выполнения органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий; 3) невозможность обеспечения ранее переданных государственных полномочий необходимыми материальными и финансовыми средствами; 4) систематическое нарушение законодательства органами местного самоуправления при реализации переданных государственных полномочий; 5) неоднократные обращения и жалобы физических и юридических лиц на ненадлежащее осуществление органом местного самоуправления переданных государственных полномочий; 6) принятие федерального нормативного акта, изменяющего правовое регулирование в данной сфере; 7) отказ органов местного самоуправления от дальнейшей реализации полномочий.

Можно отметить, что в своей первоначальной редакции проект федерального закона о местном самоуправлении допускал возможность отказа от обязательного финансирования переданных государственных полномочий, если "отдельные государственные полномочия не предусматривают необходимость создания новых органов местного самоуправления, муниципальных учреждений и предприятий, осуществления дополнительных бюджетных инвестиций, платежей из местного бюджета гражданам и юридическим лицам, увеличения штатной численности муниципальных служащих и работников муниципальных бюджетных учреждений". Данная норма была из законопроекта исключена, так как, во-первых, потенциально была способна породить многочисленные споры о том, влекут ли переданные полномочия увеличение расходов местного самоуправления, во-вторых, явно противоречила ч. 2 ст. 132 Конституции Российской Федерации.

Действующие законы некоторых субъектов Федерации о порядке наделения отдельными государственными полномочиями содержат и другие требования к законам о передаче полномочий. Так, например, законы Калининградской и Саратовской областей требуют указания не только вида и наименования муниципального образования, которому передается конкретное полномочие, но и указание на государственный орган (органы), которому принадлежит передаваемое полномочие (группа полномочий), и орган (органы)

местного самоуправления, которому (которым) передаются государственные полномочия. Закон Волгоградской области от 16 ноября 1998 г. N 223-ОД "О порядке наделения органов местного самоуправления Волгоградской области отдельными государственными полномочиями" требует определить в проекте закона о передаче полномочий перечень и сроки проведения подготовительных мероприятий и мероприятий методического обеспечения, необходимого для организации и обеспечения эффективного и качественного осуществления отдельных государственных полномочий органами местного самоуправления, а также необходимое для этого финансовое и материальное обеспечение.

Кроме того, законы многих субъектов Федерации требуют также указывать формы содействия со стороны государственных органов при осуществлении государственных полномочий органами местного самоуправления.

Закон Пензенской области от 23 декабря 2002 г. N 427-ЗПО "О порядке наделения органов местного самоуправления в Пензенской области отдельными государственными полномочиями Пензенской области" требует также указывать дату начала исполнения органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий; срок действия полномочий, которыми наделяются органы местного самоуправления; перечень подлежащих отмене или изменению нормативных правовых актов органов государственной власти Пензенской области, а также перечень нормативных правовых актов, которые должны быть приняты в связи с передачей отдельных государственных полномочий; порядок исполнения отдельных государственных полномочий в случае наделения ими органов местного самоуправления на ограниченный срок; другие положения, необходимые для регулирования порядка передачи органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий Пензенской области и исполнения органами местного самоуправления указанных полномочий.

Можно отметить, что федеральные законы о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, принятые до принятия комментируемого Закона, всех требуемых законом норм не содержали. Чаще всего передача полномочий заключалась в простой констатации факта, что данное полномочие возлагается на органы местного самоуправления. Так, это, например, было сделано в п. 2 ст. 8 Федерального закона от 28 марта 1998 г. N 53-ФЗ "О воинской обязанности и военной службе": "в населенных пунктах, где нет военных комиссариатов, первичный воинский учет осуществляется органами местного самоуправления". Федеральным законом от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в Закон о воинской обязанности и военной службе были внесены изменения, и данное полномочие было исключено из компетенции органов местного самоуправления. Однако впоследствии Федеральным законом от 31 декабря 2005 г. N 199ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий" к полномочиям органов местного самоуправления поселений и городских округов вновь были отнесены полномочия по первичному воинскому учету. Вместе с тем новая редакция п. 2 ст. 8 Федерального закона от 28 марта 1998 года N 53-ФЗ "О воинской обязанности и военной службе" определяет, что:

- средства на осуществление передаваемых полномочий на осуществление первичного воинского учета предусматриваются в виде субвенций в составе Федерального фонда компенсаций, образованного в федеральном бюджете;

-предоставление субвенций органам местного самоуправления поселений и органам местного самоуправления городских округов из Федерального фонда компенсаций, образованного в федеральном бюджете, осуществляется в порядке, установленном статьями 133 и 140 БК РФ;

-объем средств, передаваемых органам местного самоуправления поселений и органам местного самоуправления городских округов, определяется исходя из численности граждан, состоящих на первичном воинском учете по состоянию на 31 декабря предшествующего года, и утвержденной Правительством Российской Федерации методики расчета норматива затрат.

Таким образом, в новой редакции учтены положения комментируемого Закона о финансировании передаваемых государственных полномочий и определении методики их финансирования.

Изменениями, внесенными Федеральным законом от 18 октября 2007 года N 230-ФЗ, комментируемая статья дополнена ч. 6.1, предусматривающей дополнительные требования к закону субъекта Российской Федерации, предусматривающему наделение органов местного самоуправления государственными полномочиями Российской Федерации, переданными для осуществления органам государственной власти субъекта Российской Федерации. Примером таких полномочий являются, в частности, полномочия по записи актов гражданского состояния, которые "являются полномочиями Российской Федерации, которые передаются органам государственной власти субъектов Российской Федерации (с возможностью делегирования органам местного самоуправления), финансирование которых осуществляется за счет субвенций из федерального бюджета" (ч. 1 ст. 4 Федерального закона от 15 ноября 1997 года N 143-ФЗ "Об актах гражданского состояния").

Указанные законы субъектов Российской Федерации должны дополнительно содержать права и обязанности органов и должностных лиц органов государственной власти и органов и должностных лиц местного самоуправления, аналогичные правам и обязанностям сторон делегирования, закрепленным в федеральном акте о передаче полномочий.

7. Комментируемая часть устанавливает порядок введения в действие положений, наделяющих органы местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Поскольку передача отдельных государственных полномочий должна в обязательном порядке сопровождаться выделением бюджетных средств, вступление в силу соответствующих положений возможно только с началом нового финансового года. Нормы о введении их в действие должны содержаться соответственно в федеральном законе о федеральном бюджете или в законе субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации при условии, если федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год или законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации на соответствующий финансовый год предусмотрено предоставление субвенций на осуществление указанных полномочий. Если такие субвенции из бюджета не выделяются, закон о передаче полномочий не может быть введен в силу и не должен исполняться.

8. В соответствии с п. 4 ч. 6 комментируемой статьи при передаче органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий материальные объекты, необходимые для реализации этих полномочий, могут передаваться им в пользование и (или) управление либо в муниципальную собственность. В последнем случае органы местного самоуправления приобретают в отношении этого имущества все полномочия собственника, предусмотренные ст. 215 ГК. Однако, поскольку данное имущество передано с определенной целью, комментируемая часть предусматривает возможность ограничить полномочия органов местного самоуправления по его использованию путем закрепления в законах о передаче полномочий положений, предусматривающих

обязанность органов местного самоуправления использовать его по определенному назначению.

Статья 20. Осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий

Комментарий к статье 20

1. Органы государственной власти и после передачи отдельных государственных полномочий, относящихся к их компетенции, сохраняют возможность влиять на их исполнение. С этой целью они наделяются правом издавать по указанных вопросам обязательные для исполнения органами местного самоуправления нормативные правовые акты и осуществлять контроль за их исполнением.

Комментируемый Закон в этой связи предусматривает, что условия контракта для главы местной администрации муниципального района (городского округа) в части, касающейся осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, утверждаются законом субъекта Российской Федерации. В качестве примера можно привести Закон Саратовской области от 27 сентября 2005 г. N 89ЗСО "Об условиях контракта для главы местной администрации муниципального образования Саратовской области в части, касающейся осуществления отдельных государственных полномочий". Он, в частности, устанавливает, что в части, касающейся осуществления отдельных государственных полномочий, глава местной администрации имеет право:

-издавать правовые акты по вопросам, связанным с осуществлением отдельных государственных полномочий, на основании и во исполнение положений, установленных соответствующими федеральными законами и (или) законами области;

-использовать материальные ресурсы и расходовать финансовые средства, переданные для осуществления отдельных государственных полномочий, по целевому назначению;

-обжаловать в соответствии с федеральным законодательством в судебном порядке предписания уполномоченных государственных органов об устранении нарушений требований законов по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий.

В части, касающейся осуществления отдельных государственных полномочий, глава местной администрации обязан:

-организовывать работу местной администрации муниципального образования области по осуществлению отдельных государственных полномочий;

-обеспечивать сохранность материальных ресурсов и расходование финансовых средств, переданных для осуществления отдельных государственных полномочий, по целевому назначению;

-предоставлять уполномоченным государственным органам документы и информацию, касающиеся осуществления отдельных государственных полномочий;

-обеспечивать предоставление отчетности по осуществлению отдельных государственных полномочий в порядке, установленном законодательством;

-исполнять предписания уполномоченных государственных органов об устранении нарушений требований законов по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий;

-обеспечивать возвращение материальных ресурсов и неиспользованных финансовых средств в сроки, установленные федеральными законами и (или) законами области о прекращении осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий.

2.Данная норма определяет последствия принятия закона о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями не соответствующими требованиям ст. 19 комментируемого Закона (например, в нарушение п. 3 ч. 6 ст. 19 Закон не содержит способ (методику) расчета нормативов для определения общего объема субвенций, предоставляемых местным бюджетам для осуществления соответствующих полномочий).

В первоначальной редакции законопроекта в данной части содержалась следующая норма: "несоответствие федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации, иных нормативных правовых актов Российской Федерации по вопросам осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий требованиям, предусмотренным статьей 19 настоящего Федерального закона, может быть обжаловано в судебном порядке, но не может служить основанием для их неисполнения". Таким образом, на органы местного самоуправления возлагалась обязанность исполнять незаконные правовые акты. Неудачность этих положений была очевидна, и в окончательной редакции Закона они были сняты. Однако решение, которое приняли в данном случае депутаты, можно в лучшем случае назвать половинчатым. В настоящее время исходя из ч. 2 ст. 20 остается абсолютно неясным: кто должен исполнять отдельные государственные полномочия, переданные органам местного самоуправления с нарушением требований ст. 19 (например, что чаще всего бывает на практике, без надлежащего финансирования), в период между вступлением в действие соответствующего закона и решением суда о его неправомерности? Фактически ясно, что это будут делать те же органы местного самоуправления за счет средств местного бюджета, то есть в ущерб решению вопросов местного значения. При этом Закон ничего не говорит о компенсации денежных средств, потраченных органами местного самоуправления на реализацию отдельных государственных полномочий, если впоследствии эта передача будет признана незаконной.

Как представляется, в таком случае органы местного самоуправления могут требовать не только признания в судебном порядке недействительным закона о передаче отдельных государственных полномочий, но и компенсации финансовых средств, потраченных на их реализацию.

3.Комментируемая часть содержит отсылочную норму об ответственности органов местного самоуправления за осуществление отдельных государственных полномочий в пределах выделенных муниципальным образованиям на эти цели материальных ресурсов

ифинансовых средств.

В качестве такой меры ответственности можно рассматривать п. 3 ч. 1 ст. 75, который предусматривает возможность временного осуществления отдельных полномочий органов местного самоуправления органами государственной власти субъектов Российской Федерации в случае, если при осуществлении отдельных переданных государственных полномочий за счет предоставления субвенций местным бюджетам органами местного самоуправления было допущено нецелевое расходование бюджетных средств либо нарушение Конституции Российской Федерации, федерального закона, иных нормативных правовых актов, установленные соответствующим судом (см. об этом комментарий к ст. 75).

Иные меры ответственности могут устанавливаться законодательством субъектов Федерации. Закон Иркутской области от 9 сентября 1998 г. N 42-ОЗ "О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Иркутской области" в качестве санкций за неисполнение или ненадлежащее исполнение государственных полномочий, которые могут быть применены к органам местного самоуправления органами государственной власти, называет возмещение ущерба органами местного самоуправления, причиненного в результате нецелевого использования объектов областной собственности и переданных финансовых средств (ст. 17).